香港人權及民主法案解說文 (2):前路漫漫，將至何處? 法案通過後的執行

(English version: https://bit.ly/2DskyeE)

恭喜香港的手足，全因大家的努力，終於成功推使香港人權及民主法案(下稱人權法案)成為美國法律。法案通過後，執行上又會如何?

上一篇解說文得到讀者出乎意料的關注，華府香港關注組不勝榮幸。上一篇文章主要回顧我們一路如何走過；本文則放眼前路，探討人權法案通過的法律意義及展望。

儘管筆者認同古舉倫教授所指(*1)，現存有類似功能的法律條文使人權法案的象徵意義大於實際法律意義，我仍然認為值得深入閱讀法案，至少對將來需留神的事態有基本了解，亦澄清一些相關誤解。正如上一篇文章所言，讀者可將本文僅僅視作筆者就官方文件的個人閱讀整理。

人權法案目的為修訂美國香港政策法1992，並要求行政機關就香港定期作額外的報告。人權法案有五項主要倡議，應已廣為香港人所知 (*2):

(1) 香港自主年度報告
(2) 香港抗爭者簽證保障
(3) 香港禁運年度報告
(4) 送中法例下對在港美國公民的保障報告
(5) 香港人權侵犯者制裁報告

(此項目排序乃筆者為本文所設，非出自法案原文。)

五項倡議中，(2)和(4)並沒有預定的公開事件，故下文會略談此兩項倡議下我們有甚麼需持續關注，然後再解釋(1), (3)及(5)的預計時間表及法律意義。

1. 持續關注: 簽證保障與香港送中報告

相比其他三項有指定期限的報告，(4)只要求「總統認定香港政府提出或執行的法律會使美國公民面臨移交往中國或其他欠缺疑犯權利保障的國家之風險」時提交報告，而(2)則是持續執行的簽證政策。

筆者看過一些坊間流傳的法案懶人包，列出簽證保障時解釋其為針對非暴力罪行的保障，實為誤解。法案原文:

「2014年後居住在香港，並申請美國入境、留學、或工作簽證者，若其本來符合簽證資格，不得以該申請者遭受基於政治動機所作的拘捕、囚禁或政府其他不良行動作為主因而拒絕發放簽證。」

因此，即使是被警方拘捕並控以暴動罪的抗爭者，只要其拘捕可視為政府/警方基於政治動機而作出，則仍為法案所涵蓋。但是，值得一提的是:

• 簽證保障並沒有(明文)涵蓋申請者獲政治判罪的情況，
• 法案並沒有涵蓋永久居留簽證的申請，
• 領事館職員仍然有酌處權力裁定拘捕或囚禁紀錄是否拒絕發放簽證的主因，
• 正如古教授指出，「簽證申請者個人而言無法就領事館職員疑似違反此法例提出司法覆核」 (*1)。

因此，人權法案下並沒有廣泛的美國簽證安全網，需要我們對領事館就此事作持續關注。

至於香港送中報告，在逃犯條例修訂法案撤回的當下，法案的此部分大概不會有甚麼動靜，直至中國/香港政府決定再次推行可移交逃犯的任何法案，或找理由使用現行法律移交逃犯往內地。相信筆者無需提醒香港人要關注逃犯移交相關的法律行動。

2. 二零二零年三月(預估): 香港自主報告

與「法案生效後180天」為期限的制裁報告及禁運報告不同，人權法案要求國務卿提交的香港自主報告並沒有註明期限，只註明需至少每年提交一次；而筆者推斷第一份香港自主報告或於二零二零年三月三十一日提交予國會。

人權法案要求香港自主報告「連同美國香港政策法1992中第301節要求的報告」發出。美國香港政策法原初版本規定國務卿需每年三月三十一日提交美港關係報告，直至二零零零年 (*3)。然而，麥凱恩國防授權法案於去年通過，並將該規定延續至二零二四年 (*4)，換言之國務卿將於二零二零年三月三十一日提交美港關係報告，因此很大可能同時於該日提交人權法案所要求的香港自主報告。

探討國務卿香港自主報告的法律意義前，必須先澄清，即使香港被評定為不再「值得美國法律延續九七前對其之待遇」，亦不是單純代表某一兩條法案或政策將被撤回然後完事(也當然不是撤回美國香港政策法1992本身然後完事)；國會及總統仍然需決定哪一條與香港有關的法案或協議需處理。人權法案下可能需重估的相關法案例子如賦予香港經濟貿易辦事處一些特權的105屆國會S. 342法案 (*5)，而相關協議例子包括美港移交逃犯協議 (*6)。

故此，國務卿香港自主報告的具體角色就(只)是在「香港法律上沒有能力履行任一相關協議或其他國際協定之責任」或「香港自主權不足以支持美國某一法律之待遇」時通知國會及總統 (*3)。換言之，即使報告顯示香港履行協議的能力及自主權嚴重倒退，美國仍需在美國香港政策法1992的基礎上進一步決定甚麼法案/協議需通過立法程序或行政命令修訂/撤回(例如關稅)。此戰前路確是漫長。

3. 二零二零年六月(期限): 禁運及個體制裁報告

制裁報告及禁運報告皆以人權法案生效後180天內為期限，所以六月前商務部長及總統便會各自提交報告予國會。

當下聯合國並沒有對香港作出任何出入口制裁 (*7)，但若有相關貨物經香港再出口至被制裁國家如伊朗及北韓(法案亦點名提到中國)，則屬商務部長需報告的活動。參議院版本的保護香港(限制群眾武器如催淚彈及水炮車出口至香港)法案S. 2710已與人權法案同時獲總統特朗普簽署成為法律，亦屬人權法案下需監察、美國出口至香港的禁運管制之一。

於香港最廣為關注的項目當然是總統需提交的個體制裁報告。悲觀話說在前，筆者認為古教授的解讀頗準確: 即使法案註明總統需提交制裁報告，其內容仍是總統認定違反人權者，法律上也代表總統可認定香港無人違反人權 (*1)。對此有了心理準備後，我們來檢視總統若是確實提交名單至國會，將有何接續發展。

某人之名若列入該名單，總統需對該個體作出制裁，包括限制其在美資產可作的交易 (所需限制程度由總統決定)及拒絕批出/撤回其美國簽證，並以罰款或監禁懲治違反制裁者(*9)，制裁權力與全球馬格尼茲基法案所賦予之權力相若(*10)。(所以被制裁者在美資產充公實為謠言。) 另外不得不提的是人權法案此部分帶有日落條款，指明「本節實施的任何制裁，將於法案生效五年後結束」(*2)。因此，人權法案個體制裁實際上只凍結侵犯人權者財產及禁止其入境美國少於五年時間，或比公眾想像要來得弱。

即便如此，此一對侵犯人權者的阻嚇或許仍值得我們盡全力推動。S. 1838註明，制裁條件為就以下事項需負責任者:

(A) 對香港任何人作出之非法移交、任意拘捕或酷刑折磨；或

(B) 其他在香港內對國際認可之人權的嚴重侵犯，(*1)

兩項描述並不具體，可作不同解讀。若我們想就名單制訂作出貢獻，法案中指明總統需參考的資訊來源則尤為關鍵:

(A) 各委員會主席及委員會內少數黨最資深者共同提供的資料；及

(B) 監察侵犯人權情況的其他國家或知名非政府機構。(*1)

前者例如屬參議院對外關係委員會的參議員(或相關眾議院委員會的眾議員)，而後者我認為香港人較容易接觸到，指積極監察運動期間人權狀況的國際特赦組織等國際機構，以及香港本土而積極參與國際遊說的機構，如香港大專學界國際事務代表團或香港眾志。我建議香港人:

• 將確切證據交給這類機構，與他們溝通並協助他們草擬人權侵犯報告，最終可能成為總統草擬制裁報告的基礎之一； (亦可以考慮設立本土組織專責進行此一工作!)
• 另外亦收集有關文匯報或大公報等中國控制的媒體之滋擾及威脅行為，包含在報告內，作為國務卿根據人權法案第9節考慮應否發放工作簽證予相關媒體記者時的參考。 (*2)

結論

故此，人權法案的重要事件可能於2020年發生，但當考慮到制裁的五年有效期，以及自主報告後總統及國會可能需作出的無數具體決定，香港民主與自由之戰實在前路漫漫。香港人，撐下去。

香港法政匯思成員蔡騏先生及霍夫斯特拉大學古舉倫教授為此文給予寶貴意見，我們僅此致謝。

關於作者: C.H. Jeffrey Tsoi是喬治城大學哲學系博士生，亦是華府香港關注組成員。

參考資料:

(*1) Ku, J. (2019). The Hong Kong Human Rights and Democracy Act Is Redundant, but Still Worthwhile.
https://www.lawfareblog.com/hong-kong-human-rights-and-democracy-act-redundant-still-worthwhile

(*2) Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019, 116th Congress (2019).
https://www.congress.gov/116/bills/s1838/BILLS-116s1838es.pdf

(*3) United States-Hong Kong Policy Act of 1992, 102nd Congress (1992).
https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/senate-bill/1731/text

(*4) John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Pub. L. 115–232., § 1256, 132 Stat. 2057 (2018).
https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22hong+kong%22%5D%7D&r=1&s=3

(*5) A bill to extend certain privileges, exemptions, and immunities to Hong Kong Economic and Trade Offices. 105th Congress (1997).
https://www.congress.gov/bill/105th-congress/senate-bill/342?q=%7B%22search%22%3A%5B%22hong+kong%22%5D%7D&s=3&r=17

(*6) Agreement for the Surrender of Fugitive Offenders, U.S.-H.K., Dec. 20, 1996, TIAS 98–121.
https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/02/98-121-Hong-Kong-Law-Enforcement-Extradition-12.20.1996-1.pdf

(*7) United Nations. (2019). Sanctions and Other Committees.
https://www.un.org/securitycouncil/content/repertoire/sanctions-and-other-committees

(*8) A bill to prohibit the commercial export of covered munitions items to the Hong Kong Police Force. 116th Congress (2019).
https://www.congress.gov/116/bills/s2710/BILLS-116s2710enr.pdf

(*9) International Emergency Economic Powers Act, Pub. L. 95–223, §206(b), 91 Stat. 1628 (1977).
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-91/pdf/STATUTE-91-Pg1625.pdf

(*10) Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012, Pub. L. 112–208, §405–406, 126 Stat. 1496 (2012)
https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-112publ208/pdf/PLAW-112publ208.pdf