Desenvolvimento Urbano na Constituição Federal de 1988

Objetivo:

O objetivo deste texto é fazer um resumo sobre o tratamento dado pela Constituição Federal de 1988 (CF88) sobre o tema do desenvolvimento urbano. Para cumprir esta tarefa utilizamos a própria CF88 e o livro Comentários à Constituição do Brasil — segunda edição — Série IDP — CANOTILHO, Joaquim José Gomes.

Resumo:

A Constituição de 1988 atribui à União a competência para instituir as diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transporte urbano (art. 21, XX).

O texto constitucional também dedica à Política Urbana capítulo específico no qual dispõe sobre plano diretor, função social da propriedade urbana, desapropriação de imóveis urbanos, parcelamento ou edificação compulsórios e usucapião urbano (arts. 182 e 183).

A política de desenvolvimento urbano assim como o ordenamento territorial deve ser executada pelos Municípios (arts. 182, caput e 30, VIII).

Já a competência para implementar programas relacionados à construção de moradias e à melhoria das condições habitacionais e de saneamento é compartilhada pela União, pelos Estados e Distrito Federal, e pelos Municípios (art. 23, IX).

Desenvolvimento urbano na CF88:

(Comentários retirados do Livro Comentários à Constituição do Brasil — segunda edição — Série IDP — CANOTILHO, Joaquim José Gomes)

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

…

XXII — é garantido o direito de propriedade;

XXIII — a propriedade atenderá a sua função social;

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Art. 21. Compete à União:

IX — elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

“No dispositivo em análise mantém-se competência que já era da União no regime constitucional anterior, qual seja, a de elaborar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico, a que ora se acresce a de elaborar planos de desenvolvimento social (na realidade são coisas que costumam caminhar juntas), e mais, confere-se à União a competência de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território.

Esta última competência revela, em parte, uma preocupação mais recente com o tema de planejamento urbanístico, em que se quer envolver a União, como se percebe também pelo disposto no inciso XX deste mesmo art. 21, que adiante se comentará.” Fernanda Dias Menezes de Almeida (página 792)

XX — instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

“Reforçando a tendência, alude-se agora à instituição, pela União, de diretrizes para o desenvolvimento urbano, tocando-se em temas que a mesma Constituição apresenta como sendo de competência material comum, assim a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX) ou de tema tradicionalmente afeto à competência material privativa do Município, hoje previsto no art. 30, V, onde se lê que compete ao Município organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo.

É certo que caberá à União, conforme o inciso ora analisado, apenas instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, mas toda cautela será pouca ao fazê-lo, para se evitarem previsíveis conflitos de competência.” Fernanda Dias Menezes de Almeida (página 797)

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XI — trânsito e transporte;

“No que se refere ao transporte, como já observado no comentário ao art. 21, XX, a doutrina tem tradicionalmente entendido inscrever-se o transporte coletivo urbano no núcleo de matérias consideradas de interesse local, sobre as quais cabe ao Município legislar. E não deixando dúvidas sobre a matéria, o certo é que a própria Constituição atribui a condição de serviço público de interesse local ao transporte coletivo, definindo-o mesmo como de caráter essencial (art. 30, V), e afirma ser do Município a competência de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I). Assim sendo, para equacionar-se o conflito gerado pela atribuição de competência legislativa plena e privativa à União em tema de transporte (art. 22, XI), há que se entender, na espécie, a competência legislativa do Município como exceção aberta pela própria Constituição ao disposto em relação à União.” Fernanda Dias Menezes de Almeida (página 802)

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

IX — promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

“O direito à moradia foi incluído, pela EC n. 26/00, entre os direitos sociais previstos no caput do art. 6o da Constituição. Mas a questão habitacional já merecera atenção do constituinte originário, que estipulou, no art. 23, IX, como competência comum, a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, sendo este último, por óbvio, elemento-chave para impulsionar a mencionada melhoria. De outra parte, também já fora conferida à União competência para estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, XX).

Jurisprudência pertinente

Sobre saneamento básico ser considerado função pública de interesse comum para fins de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, cf. ADI 1.842, Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 6–3–13, DJ de 16–9–2013.” Fernanda Dias Menezes de Almeida (página 809)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I — direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

“Dos ramos do Direito mencionados neste inciso, já integravam a competência legislativa concorrente no passado o Direito Financeiro e o Direito Penitenciário (este último referido como regime penitenciário), tendo figurado ambos na Constituição de 1967 (art. 8o, XVII, c) e na de 1946 (art. 5o, XV, b) e o regime penitenciário também na Constituição de 1934 (art. 5o, XIX, c). Entram agora na órbita da legislação concorrente o Direito Tributário, o Direito Econômico e, pela primeira vez mencionado como ramo autônomo da ciência jurídica, o Direito Urbanístico.

Para indicar legislação de regência nesses campos do Direito, citem-se a Lei n. 5.172/66 (Código Tributário Nacional); a Lei n. 4.320/64 (estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle de orçamentos e balanços); a Lei n. 7.210/84 (Lei de Execuções Penais); a Lei n. 12.259/11 (dispõe sobre prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica e dá outras providências) e a Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade).” Fernanda Dias Menezes de Almeida (página 811)

Art. 30. Compete aos Municípios:

“O Município está integrado na Federação, como entidade de 3o grau, nos termos dos arts. 1o e 18 da Constituição É, portanto, ente federativo com parcela de poder-dever na federação, representado por meio das competências constitucionais próprias. O art. 30 trata das competências exclusivas municipais, delimitando o núcleo de atuação municipal. Os incisos I e II estabelecem o conteúdo de atribuição municipal. Os incisos VI a IX tratam de políticas públicas de atuação comum na federação, nos termos do art. 23 da Constituição. Estes incisos são dos mais complexos, expressam o denominado “nó federativo”, na definição da responsabilidade dos entes na federação. Além destas, a Constituição prevê competências constitucionais municipais expressas para: (a)criação de guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações (art. 144), (b) ordenamento do solo urbano e definição das funções sociais da cidade (art. 182).” Vanêsca Buzelato Prestes (página 847)

V — organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

“Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial. Deste inciso extraem-se dois comandos: a disciplina do transporte coletivo é interesse local, e este é de natureza essencial, ou seja, é serviço público de natureza contínua. Cabe ao Município regrar a prestação do serviço, bem como definir a forma de prestação deste. Os transportes seletivos são modalidades de transporte coletivo — a exemplo de lotações, transporte escolar — e também estão submetidos à regulamentação e fiscalização municipal. Com base neste dispositivo alguns Municípios regraram o “mototáxi”. Todavia, este serviço não está entre aqueles de competência municipal, pois a competência para legislar sobre transporte e trânsito é da União. Precedente ADI 3135/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, 01/08/2006.” Vanêsca Buzelato Prestes (página 848)

VIII — promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

“Esta competência se complementa com a previsão do art. 182 — capítulo da política urbana — de elaboração de planos diretores, votados pela Câmara Municipal. O Plano Diretor é lei em sentido formal, pois deve ser aprovado pela Câmara de Vereadores. Disso decorre a impropriedade de planos, leis de uso do solo ou de zoneamento feitas por decreto, muitos comuns no Brasil, até bem pouco tempo. Ou aquelas formas de delegação ao Poder Executivo, autorizando a estabelecer zoneamento, regime urbanístico ou definição de usos por Decreto. A substituição do urbanismo normativista por regras de flexibilização ocorre no Brasil todo e, em tese, dialoga com o princípio da sustentabilidade urbano-ambiental, pois têm incidência tópica, a partir de especificidades decorrentes da área a ser trabalhada. Todavia, há que ter cautela. Muitas destas delegações podem estar eivadas de inconstitucionalidade, na medida em que excederem ao poder regulamentar, que, no Brasil, não é autônomo2. São hierarquicamente inferiores à lei, não podendo criar ou restringir direitos3. A função do poder regulamentar4 é de extrema relevância à explicitação técnica do conteúdo da lei, para (a) emitir regras orgânicas e procedimentais para boa execução da lei (ex.: imposto de renda), (b) precisar conceitos, © caracterizar fatos e comportamentos que necessitem de avaliação técnica (ex.: regulamento de medicamentos, condições de segurança de veículos, normas de prevenção contra incêndios). Os conceitos urbanísticos estão inseridos nesta última categoria, existindo um amplo espectro de aplicação do poder regulamentar no âmbito urbano-ambiental, desde que observados os limites constitucionais.” Vanêsca Buzelato Prestes (página 849)

DA POLÍTICA URBANA

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)

“Consoante informações de Marcos Toba, é a partir de 1990 que vão surgir, no Brasil, de forma mais sistematizada, os primeiros planos decorrentes de maior discussão e reflexão politizada de alguns segmentos sociais, tratando inclusive das questões envolvendo desigualdades sociais na distribuição do solo urbano, em que a estratificação do território reflete a própria estratificação do tecido social.

Veja-se que o Tratado sobre cidades, vilas e povoados sustentáveis, elaborado durante a ECO-92, aponta com clareza os princípios que devem nortear a política urbana, consistindo em três fundamentos básicos: a) direito à cidadania, ou seja, a participação dos habitantes das cidades na condução de seus destinos; b) gestão democrática da cidade, esta compreendida como submissão do planejamento do espaço urbano ao controle e participação da sociedade civil e c) função social da cidade e da propriedade.

O II Plano Nacional de Desenvolvimento fixou as diretrizes e os objetivos do desenvolvimento urbano nacional, o controle da poluição e a preservação do meio ambiente.

Agora, a Constituição de 1988 deu bastante atenção à matéria urbanística, com dispositivos sobre as diretrizes do desenvolvimento urbano, preservação ambiental, planos urbanísticos e função social da propriedade.

Importa destacar que a base da política urbana encontra-se nos arts. 21, XX, e 182, que preveem o desenvolvimento adequado do sistema de cidades (de competência federal) e o desenvolvimento urbano no território municipal (de competência local).

A ordenação do território (art. 21, IX) confere expressa competência à União para elaborar e executar planos urbanísticos nacionais e regionais, incluindo os planos econômicos e sociais, enquanto o art. 30, VIII, prevê o planejamento urbanístico local, estabelecendo competência exclusiva do Município no sentido de promover o adequado ordenamento territorial e o controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

Registre-se que esse dispositivo constitucional, assim como os próximos, foram aprofundados e mesmo delimitados em termos mais específicos pelos termos da lei federal n. 10.257, de 11/07/2001, o chamado Estatuto da Cidade.” Rogério Gesta Leal (página 1953)

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

“Quis a Constituição Federal de 1988 estabelecer que o instrumento de concretização e mesmo vinculação da propriedade urbana às diretrizes e objetivos da política urbana é o plano diretor, instrumento básico da política do Município, cabendo a ele regulamentar os critérios necessários para que a propriedade possa atender à sua função social. É preciso, contudo, com base na competência concorrente dos Estados e Municípios, a partir das diretrizes gerais da União Federal, legislar sobre direito urbanístico. Ainda que num primeiro momento pareçam conflitantes, as disposições de cada nível legislativo não se cruzam, pois, embora disponham sobre o mesmo tema, o fazem em âmbitos distintos.” Rogério Gesta Leal (página 1953)

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

“O presente dispositivo constitucional pretende, primeiramente, ratificar o compromisso para com a função social da propriedade, por ele criado, dentre os quais, o direito de preempção (art. 25), outorga onerosa do direito de construir (art. 28), operações urbanas consorciadas (art. 32), transferência do direito de construir (art. 35), dependem da existência de um Plano Diretor.” Rogério Gesta Leal (página 1954)

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

“Desde o Estado Liberal clássico, em que o direito de propriedade se apresentava como intocável e sagrado, a desapropriação estava presente como veículo legítimo de perda e a aquisição do domínio por pessoas que exercem atividade administrativa, quando houvesse interesse comum.

Assim, na Declaração dos Direitos do Homem (1789), em França, a propriedade era apresentada como um direito inviolável, mas no art. 17, era ressalvada a necessidade pública de sua privação pelo Estado, desde que subordinada à prévia e justa indenização. A mesma garantia estava na Declaração de Direitos norte-americana (1776), convivendo, igualmente, com a desapropriação, mediante processo adequado (due process) e justa indenização, hipótese prevista na Emenda 5 à Constituição desse país (1791)

Nossa tradição constitucional evidencia, também, em normas expressas, a convivência das duas noções; ao mesmo tempo em que se garante o direito de propriedade, ressalva, sempre, a possibilidade de desapropriação — Constituição de 1824, art. 179, 22; de 1891, art. 72, parágrafo 17; de 1934, art. 113, parágrafo 17; de 1937, art. 122, parágrafo14; de 1946, art. 141, parágrafo 16; de 1967, art. 150, parágrafo 22; Emenda 1/69, art. 153, parágrafo 22, de 1988, art. 5o, XXIV, art. 22, II, arts. 182 e 184.” Rogério Gesta Leal (página 1957)

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I — parcelamento ou edificação compulsórios;

II — imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III — desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

“Trata-se tal previsão normativa de iniciativa inédita em nível de dispositivo constitucional, haja vista que possibilita materialmente ao Poder Público condições de regulamentar instrumentos e mecanismos para dar concretude à função social da propriedade e da cidade, visando chamar à responsabilidade todos aqueles que possuem propriedade urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada.

Pode e deve, pois, a Administração Pública estabelecer limites e comportamentos dos proprietários urbanos, principalmente quando estes exercem o domínio de seus imóveis de forma divorciada das disposições cogentes que regulam a matéria, porém, deverá fazê-lo na forma do disposto desde a Constituição Federal, pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.250/2001), e outras normas federais, estaduais e municipais, ambientais e urbanísticas, todas integradas para o mesmo fim: a função social da cidade e da propriedade.” Rogério Gesta Leal (página 1962)

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Regulamento)

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

“Novamente, de forma inédita, a Constituição de 1988 traz a lume um novo instituto originário de gestão urbana e aquisição originária da propriedade, que é a usucapião especial urbano, matéria que inclusive restou reconhecida pelo atual Código Civil brasileiro, no seu art. 1.239” Rogério Gesta Leal (página 1968)