A polêmica em torno da PEC n.º 37

A proposta de emenda à Constituição realmente representa uma porta de entrada para a impunidade?

Por opção pessoal, sempre evitei me posicionar publicamente em torno de questões polêmicas que dividem a sociedade, para não me desviar da ideia de propor debates públicos sobre assuntos que pudessem interessar à coletividade. Porém, decidi abrir uma pequena exceção para discutir a Proposta de Emenda à Constituição n.º 37, a famosa “PEC da Impunidade”, assim conhecida na internet, redes sociais, e até mesmo em outdoors. Segundo seus opositores, a proposta tem o escopo de “tirar poderes do Ministério Público para a investigação criminal”.

Para podermos falar qualquer coisa a respeito do tema, vamos começar do começo: o que exatamente fala a PEC n.º 37?

COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N. 37, DE 2011 SUBSTITUTIVO À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N. 37-A, DE 2011 (Do Relator)

Acrescenta o § 10 ao art. 144 da Constituição Federal e o art. 98 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para definir a competência para a investigação criminal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O art. 144 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do seguinte § 10:

“Art. 144. ………………………………………………………………………………………………

§ 10. A apuração das infrações penais de que tratam os §§ 1º e 4º deste artigo incumbe privativamente às polícias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal, respectivamente, ressalvadas as competências próprias:

I – das polícias do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, das assembleias legislativas dos Estados e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos dos arts. 51, IV, 52, XIII, 27, § 3º e 32, § 3º, respectivamente;

II – das Comissões Parlamentares de Inquérito; e

III – dos Tribunais e do Ministério Público, em relação aos seus membros, conforme previsto nas respectivas leis orgânicas.”

Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é acrescido do art. 98, com a seguinte redação:

“Art. 98. Ficam ressalvados os procedimentos investigativos criminais realizados pelo Ministério Público até a data de publicação da Emenda Constitucional que acrescentou o § 10 ao art. 144 da Constituição Federal.”

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

O primeiro ponto que precisamos analisar é se o objeto da PEC realmente representa uma afronta ao Ministério Público, se realmente altera suas atribuições, e se realmente fomenta a “impunidade”, como a propaganda que tem circulado afirma tão veementemente.

O que nos chama a atenção é que somente um artigo da Constituição Federal está sendo modificado, o art. 144, inserto no título “DA SEGURANÇA PÚBLICA”. Logo em seu caput, lê-se o seguinte:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Nenhuma referência ao Ministério Público é feita no art. 144, objeto da PEC, nenhuma de suas atribuições estão nele listadas, e nenhum poder do órgão fiscalizador da lei está sendo suprimido. Pelo contrário, tudo o que a PEC faz é apenas acrescentar um dispositivo, o parágrafo 10, que já reforça o entendimento constitucional sobre o papel de cada instituição na persecução criminal, dirimindo de forma clara quaisquer dúvidas quanto ao papel de cada órgão.

Todas as atribuições do MP podem ser encontradas em outro artigo, o 129 da Constituição Federal, bem longe do objeto de debate da proposta:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

Os incisos VII e VIII do artigo 129 são o ponto chave da discussão: a competência do MP está clara no momento em que a Constituição indica que ele trabalha junto com as polícias na investigação, exercendo função de fiscal da lei e dos procedimentos, ou ainda, nas palavras do douto professor Guilherme de Souza Nucci, demonstra que “o Ministério Público é o controlador da Polícia Judiciária. Está na Constituição Federal. A Polícia Judiciária, também de acordo com a Constituição Federal, é quem tem a atribuição da investigação criminal.”

É importante ressaltar que estamos discutindo a investigação criminal, ou seja, aquela realizada em sede de inquérito policial, ato administrativo previsto no art. 6.º do Código de Processo Penal, cujo titular é o delegado de polícia. O Ministério Público tem e sempre terá poder de investigação judicial, ou seja, a investigação e produção de provas realizados durante a fase processual, na qual o próprio MP é o titular.

Além do mais, o Ministério Público detém o poder de requisitar da polícia judiciária quaisquer investigações que julgue relevantes. Estamos falando de requisição, de uma ordem emanada de uma autoridade, e não de mero requerimento. Se houver alguma questão que demande investigação ainda na fase de inquérito, o MP pode e deve sempre contar com o aparato da polícia para levantar os fatos.

Não dá pra deixar de notar ainda, pela leitura do art. 129, que o Ministério Público já acumula muitas funções constitucionais, e nos preocupa a criação de um superpoder, ou ainda a sobrecarga de funções comprometendo a qualidade do serviço prestado. Outra preocupação real é a quebra da paridade de armas que existe entre a acusação e a defesa no processo penal: o Ministério Público, parte acusadora, promove investigações, e elas seriam a base da ação penal; a defesa não tem esse poder! O desequilíbrio é flagrante e viola potencialmente a ampla defesa e o contraditório.

Está mais que claro que não existe previsão constitucional que autorize o MP a assumir a função de polícia judiciária, exceto em situações muito particulares. Tal questão já fora levantada no passado, e acerca de tal tema, o ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Cezar Peluso, então Relator do RE 593927, em sessão realizada em 21/06/2012, manifestou-se no sentido de que “o MP apenas pode realizar investigações criminais quando a investigação tiver por objeto fatos teoricamente criminosos praticados por membros ou servidores do próprio MP, por autoridades ou agentes policiais e, ainda, por terceiros, quando a autoridade policial, notificada sobre o caso, não tiver instaurado o devido inquérito policial”.

De fato, se formos analisar friamente o que dispõe a Constituição e os artigos aqui em debate expostos, a realização de procedimento investigatório pelo membro do Ministério Público extrapola as atribuições funcionais listadas no já discutido art. 129 da Constituição Federal. A simples leitura do artigo 144, parágrafo 4º, já nos deixa mais clara a questão: “às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares”.

OK, há quem ainda argumente que o Ministério Público deveria investigar então, afinal, quanto mais melhor. Um pequeno detalhe que muita gente ignora ou não sabe é que o texto integral da PEC poderá ser substituído por meio de um relatório apresentado pelo deputado federal Fabio Trad (MS), em 13 de junho último. Segundo a nova redação da PEC n.º 37 dada pela emenda substitutiva proposta, o Ministério Público, que originalmente não tem poder investigativo segundo a nossa Constituição, passaria a ter! Ou seja, a aprovação da PEC seria exatamente o contrário de tudo o que vem sendo divulgado midiaticamente. Segue a íntegra do substitutivo para sua apreciação:

“Acrescenta o § 10 ao art. 144 e os §§ 6º e 7º ao art. 129 da Constituição Federal e o art. 98 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para definir a competência para a investigação criminal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O art. 144 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do seguinte § 10:

“Art. 144………………………………..
§ 10. A apuração das infrações penais de que tratam os §§ 1º e 4º deste artigo incumbe privativamente às polícias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal, respectivamente, ressalvadas as competências próprias:
I – das polícias do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, das assembleias legislativas dos Estados e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos dos arts. 51, IV, 52, XIII, 27, § 3º e 32, § 3º, respectivamente;
II – das Comissões Parlamentares de Inquérito; e
III – dos Tribunais e do Ministério Público, em relação aos seus membros, conforme previsto nas respectivas leis orgânicas.”

Art. 2º O art. 129 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 6º e 7º:

“Art. 129. ……………………………..
§ 6º É facultado ao Ministério Público complementar provas obtidas por órgãos não policiais, com atribuições investigatórias definidas em lei e derivadas desta Constituição, bem como na hipótese de infrações penais conexas apuradas em inquérito civil, em qualquer dos casos, desde que esteja provada a autoria.
§ 7º No exercício das funções institucionais dispostas nos incisos II e VI, o Ministério Público deverá atuar, em caráter subsidiário, na apuração das infrações penais conduzida pelo delegado de polícia, no âmbito do inquérito policial, ou pelo oficial das Forças Armadas, da polícia militar ou do corpo de bombeiros militar, no âmbito do inquérito policial militar, acerca de crime cometido no exercício da função ou a pretexto de exercê-la, ou contra a Administração Pública, por agente político ou agente público, bem como aquele envolvendo organização criminosa, assim definida em lei.”

Art. 3º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é acrescido do art. 98, com a seguinte redação:

“Art. 98. Ficam ressalvados os procedimentos investigativos criminais realizados pelo Ministério Público até a data de public-ção da Emenda Constitucional que acrescentou o § 10 ao art. 144 e os §§ 6º e 7º ao art. 129 da Constituição Federal.”

Art. 4º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”

Para quem não entendeu, a gente explica: segundo a nova redação proposta, caso aprovada, permitirá ao Ministério Público assumir todas as investigações no caso de inércia/omissão da polícia judiciária. A titularidade da investigação criminal continua com a polícia, mas se a autoridade nada fizer, o Ministério Público entra. Simples assim!

A PEC n.º 37 então é boa ou é ruim?

Não pretendo convencer ninguém a mudar sua opinião sobre a questão, e deixo claro que a abordagem desse artigo vem apenas para fundamentar o meu ponto de vista sobre o problema, e quem sabe, fomentar um debate saudável sobre o que está havendo, trazendo um pouco de luz sobre detalhes que geralmente passam desapercebidos pelas pessoas - principalmente aquelas que sequer têm noção do texto substitutivo que foi apresentado no começo do mês, muito antes da explosão dos protestos contra a PEC Brasil afora.

Sendo bem sincero, não consigo enxergar qualquer razão para taxar a proposta como “PEC da Impunidade”, ou ainda dizer que ela “irá proibir o MP de investigar corruptos”: ela apenas reafirma o que a Constituição Federal já define, reforçando ainda mais a separação dos órgãos envolvidos na persecução criminal. Não haverá impunidade, corruptos não vão fugir da Justiça, e o Ministério Público definitivamente não está sendo enfraquecido, já que nenhuma de suas atribuições constitucionais do art. 129 será suprimida. A campanha que está sendo feita nos parece por demais exagerada, afinal, o Ministério Público pode e deve continuar participando dos procedimentos de investigação. Simplesmente não vejo razão para que ele presida todo o inquérito sozinho; o MP precisa trabalhar junto com a polícia, e a polícia precisa ser fiscalizada pelo Ministério Público. São duas forças que devem trabalhar juntas na busca pela Justiça, e não separadas. Só assim a impunidade que impera em alguns casos vai dar lugar ao justo, ao certo, e ao que busca o Direito. Separados, quem perde é o Judiciário.