Innovación pública a través del comportamiento
Cómo herramientas creadas a partir de la economía conductual están contribuyendo a la mejora de la educación pública en América Latina
Con las clases presenciales suspendidas desde marzo, una de las principales preocupaciones de las escuelas públicas es que los estudiantes no regresen al aula. Si bien las actividades docentes se mantienen de forma remota, controlar la frecuencia de acceso de los estudiantes ha sido un desafío.
Temerosos del aumento de la deserción escolar tras la pandemia, los gobiernos de São Paulo y Goiás, en Brasil, firmaron un convenio con la empresa social Movva, que utiliza inteligencia artificial para inducir conductas, a partir de mensajes de aliento y preguntas a más de 2,5 millones de estudiantes y sus familias.
A través de los mensajes, se busca entender si los alumnos están siguiendo las actividades, si están desmotivados y si tienen la intención de volver a la escuela. Movva creó el término “nudgebots” para referirse a su tecnología, basada en la inteligencia artificial y aplicada a la economía conductual.
A partir del análisis de los datos, se crean y envían mensajes para inducir comportamientos positivos, como atención médica, prevención de incumplimiento y participación educativa. A partir del perfil de las respuestas recibidas, Movva traza una estrategia para involucrar a los estudiantes, ya sea con consejos de estudio o con razones para no abandonar la escuela.
En Goiás, el envío de mensajes se inició en junio para 12,000 de los 18,000 estudiantes matriculados en unidades de secundaria a tiempo completo. En un mes, la empresa encontró que, entre los estudiantes que recibieron los mensajes, el 13,5% dijo que no pensaba en volver a la escuela tras la reanudación de las clases presenciales. Entre los que no recibieron los mensajes, el número fue casi el doble: 24%. Los datos de los estudiantes que dicen no tener intención de retomar sus estudios o que no responden a los mensajes se envían a la secretaría para que haya una acción específica para este grupo.
En São Paulo, el envío de los mensajes empieza en un par de semanas para 2.5 millones de alumnos, con financiación de la Fundación Lemann.
Una cultura de experimentación
Movva ha llegado a este nivel de escala después de varios años de un trabajo muy retador, probando a gobiernos, fundaciones y organismos internacionales que nuevas tecnologías y abordajes son factibles y viables para mejorar políticas públicas y programas sociales.
Aunque en diversos países del mundo sus gobiernos ya cuenten con unidades de inteligencia dedicadas a obtener hallazgos a partir del comportamiento de las personas y con base en eso poder desarrollar mejores políticas públicas, puedo decir por experiencia propia que en América Latina todavía es bastante difícil acercar el tema al sector público, e incluso a la sociedad civil organizada.
De hecho, hace unos años, cuando tuve la oportunidad de servir como directora en la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología de Jalisco (México), lo intentamos y fracasamos.
La Secretaría de Desarrollo Rural de este mismo estado nos había buscado porque quería aumentar su nivel de innovación. Hablaban de mochilas con paneles solares y tabletas en las manos de los agentes que visitaban a los pequeños productores alrededor del estado. Estábamos coordinando una colaboración para la tercera edición de un festival de innovación promovido por la Secretaría de Innovación a los ciudadanos, funcionarios, startups, iniciativa privada y demás interesados.
Por otro lado, Guilherme Lichand, presidente y co-fundador de Movva, había recién aceptado participar de este mismo festival como ponente. A mí me sonaba como una excelente oportunidad: los “nudgebots” podrían tener un rol increíble no sólo en el seguimiento y recolección de información de los productores rurales beneficiarios de los programas públicos sino que en su impulso económico. Movva ya había tenido experiencia en el tema y experimentos con mensajería en otros países ya habían dado resultados muy interesantes.
Nos tomó algunos meses de conversación que en ciertos momentos parecían bastante prometedoras, pero un conjunto de factores contribuyeron a que el proyecto no se llevara a cabo. En mi opinión, algunos de ellos fueron:
1. Expectativas equivocadas sobre la innovación. Cuando hay apertura política para la innovación, parece haber una intención especial en incorporar equipamientos tecnológicos y con eso verse altamente disruptivos. Pero en la innovación social, el “hardware” es sólo una herramienta que hace posible apalancar un cambio en un contexto mucho más complejo y sistémico. Por detrás de esa herramienta, es importante tener claro cuál es el problema, por qué es tan complejo resolverlo y qué rol podemos tener en este contexto para, con el menor esfuerzo, provocar el mayor impacto posible. Eso es disrupción. Y ni siempre necesitaremos la tecnología más avanzada para hacerlo. En este caso, estábamos hablando del envío de mensajes por SMS. Era la mejor manera de garantizar la comunicación automatizada aún y cuando los beneficiarios no tuviesen acceso a internet. Tal vez no suene tan atractivo, pero era la manera probada en otros lados y al mismo tiempo innovadora en este contexto, que podría contribuir mucho a que pequeños productores en el campo tuvieran acceso a información fundamental para el éxito de sus cultivos y su negociación con compradores.
2. Inflexibilidad de los presupuestos públicos. Los gobiernos difícilmente tienen capacidad de financiar otras maneras de alcanzar sus resultados esperados que no sean las mismas de siempre. Tradicionalmente, el presupuesto público se fija sobre el proceso y no sobre el resultado, es decir, cada contratación está condicionada a micro-detalles sobre cómo debe ser el proveedor, los documentos, las estampas, los diplomas, el tamaño de la fuente de la carta — y con eso limitamos las posibilidades de encontrar maneras más eficientes y efectivas para resolver problemas públicos.
En este caso, la opción identificada por la Secretaría de Desarrollo Rural fue aplicar a convocatorias del Gobierno Federal, pero eso es algo que puede tomar muchos meses o más de año para gestionar un recurso, y puede que al final no sea aprobado.
Una alternativa que está funcionando para la escalabilidad que Movva está teniendo en São Paulo, el estado más populoso de Brasil, es la alianza público-privada. Fundación Lemann, una fundación de segundo piso que se dedica a temas de educación pública, está financiando la intervención y haciéndola posible. En México, mi percepción es que todavía no es nada común que fundaciones empresariales y familiares actúen en coordinación, articulación y colaboración con políticas y programas públicos, en pro de alcanzar objetivos comunes en mayor escala.
3. En el sector público (y bueno, en gran parte de otras instituciones también) no tenemos una cultura de experimentación. Para poder experimentar, es necesario contar con un espacio seguro en donde se puedan plantear hipótesis, probar nuevas intervenciones, medir su éxito y asimilar aprendizajes. Pero, en el gobierno, tenemos todo lo contrario: la punición por el error es mucho más significativa que la recompensa por la innovación.
La tecnología de Movva es pura experimentación — durante todo el tiempo se están recabando datos, y su análisis ayuda a decidir las intervenciones más adecuadas de acuerdo al aprendizaje obtenido hasta el momento. Pero eso no es suficiente: las personas, los procesos de toma de decisión y la manera como desarrollamos políticas y programas públicos necesitan contar con el ambiente adecuado y estar abiertos a probar nuevas maneras de obtener mejores resultados. Por eso los famosos laboratorios de innovación en el gobierno tienen un rol tan importante en ayudar a desarrollar esa cultura — porque hacerlo es un proceso de largo plazo, no se desarrolla una cultura de un mes al otro.
Escala basada en evidencia
Aún y con nuestro intento fracasado, la verdad es que existen casos muy interesantes en América Latina que siguen probando que sí es posible innovar desde o con el sector público, a partir de los hallazgos del comportamiento de las personas.
En 2014, el Ministerio de Educación de Perú creó, con el apoyo técnico del J-PAL e IPA y financiación del Gobierno de Canadá, MineduLAB, un laboratorio de innovación para la política educativa del país. El laboratorio define como innovaciones “modificaciones a las intervenciones existentes del Ministerio de Educación (Minedu) o una nueva propuesta de intervención que se basa en principios de teoría conductual o teoría educativa y que se caracteriza por su bajo costo y potencial impacto”.
Las innovaciones de MineduLAB son seleccionadas mediante una convocatoria regular denominada “Ventana de Innovación”. Posteriormente, las innovaciones priorizadas se desarrollan, implementan y evalúan a través del “Ciclo de Innovación”.
Uno de los temas a que MineduLAB busca contribuir es la eficacia del uso de recursos públicos para los servicios de educación. Como parte de una serie de reformas para contribuir a la calidad de la educación pública, El Ministerio de Educación peruano empezó a dedicar mayores recursos para mejorar la infraestructura educativa. Uno de esos proyectos proporciona financiación a las escuelas para el mantenimiento de las instalaciones escolares. En 2014, el gobierno asignó 571 millones de soles (US $197 millones), y en 2015, 350 millones de soles (US $100 millones) a más de 50,000 centros educativos en todo el país. Sin embargo, el programa sufrió un uso insuficiente de fondos y una falta de información sobre cómo se gastaron los fondos.
A través de Minedulab, el gobierno trabajó con investigadores de la Universidad de Vanderbilt, la Universidad del Rosario y el IPA-Perú para realizar una prueba piloto rigurosa y con eso probar la efectividad de incentivar a los administradores escolares a través de alertas de mensajes de texto, para que utilicen los fondos de manera adecuada y sean responsables de completar el trabajo de mantenimiento a tiempo.
El estudio encontró que el envío de mensajes de texto aumentaba la probabilidad de que los gerentes de mantenimiento realizaran sus actividades en el momento adecuado, reduciendo la tasa de incumplimiento en los informes en más del 15 por ciento. También encontró que el impacto de los mensajes es diferente según el contenido: el impacto fue mayor con los mensajes de “norma social” que mencionaban que la mayoría de sus pares cercanos completaron el trabajo.
El estudio concluyó que el uso de mensajes de texto tiene la capacidad no solo de ayudar a la agencia implementadora conocida como PRONIED (el Programa Nacional de Infraestructura Educativa) en la ejecución de su presupuesto, sino que también representa una forma rentable para que el ministerio se comunique directamente con el personal escolar responsable del trabajo.
En respuesta a los resultados positivos, así como a la extrema necesidad de mantenimiento de las escuelas debido a las inundaciones provocadas por El Niño, PRONIED decidió ampliar la campaña de mensajes SMS a nivel nacional. El total de escuelas alcanzadas por la campaña fue de 24,000 en todo el país en 2018.
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