對《香港國安法》的初步分析

作者：高世軒，台灣民主實驗室法制研究員

‘Lennon Tunnel’ in Aberdeen, Hong Kong — 25/09/2019, Photo by Joseph Chan. Source: Unsplash Photo.

中國全國人民代表大會常務委員會（下稱人大常委會）於 6/30 日通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱《香港國安法》或該法；連結取自香港政府公報）；該法於同日 23:00 生效。該法的射程廣大、影響深遠，因而我們根據對《香港國安法》的簡要初步分析（第二、三、四點），於該法通過後就貴機構與香港相關的活動提出建議（第一點）。

一、對貴機構活動的建議

如果貴機構有與香港社會運動參與者、政治人物有聯繫或提供任何形式的協助，或報導相關活動、發表同情相關活動的立場，則建議貴機構：

1. 避免在香港轉機、過境或入境、搭乘港籍航空公司班機（見第三點第 5. 節）；
2. 調整在香港之（分支）機構業務，以避免受香港當局警務部國安部門、國安公署人員的騷擾及執法，或者其他具針對性的管制措施（見第二點第 4. 節）；
3. 與香港相關人士聯絡時，請確認雙方採取足夠安全的通訊方式及資安管理措施，如果涉及金流或物流安排，請評估受追蹤、扣留的風險（見第二點第 3. 節）；
4. 如果不幸貴機構的人員或合作對象受本法偵查或起訴、審判，極有可能案件會適用中國內地而非香港之刑事訴訟程序，因此無法得到實質辯護、公正及公開審理，且在救援上因保密義務緣故有所困難（見第四點）。

二、《香港國安法》之結構與要旨

《香港國安法》全文共六章、66 條。

1. 第二章除要求立法會有後續立法義務、香港政府在維護國安的各項義務外，同時也在香港政府新設立受中央政府監督之國家安全委員會；另外，亦於警務處下設立國安部門、律政司下設立國安檢控部門，前述兩部門負責人選均受該法（第 48 條）新設立之維護國家安全公署（下稱國安公署）實質審查；本章最後規定國安相關事項之預算編列、人員編制不受香港一般預算法規之限制。
2. 第三章表列數項危害國家安全罪名（詳見次點）。
3. 第四章規範案件管轄與所適用之法律與程序，其中賦予警務處搜索、限制出境、限制處分財產、網路訊息的刪除及管制、境外單位提供書面資料、監聽、命特定人提出資料或為陳述之強制處分權；同時賦予行政長官指定承審法官的權限、律政司得於此類案件排除陪審程序的適用，並且行政長官對案件是否涉及國家秘密的事實認定對法院有拘束力。
4. 第五章使中央政府在香港設立國安公署，並特定其業務及賦予其監督、指導香港政府執行國安業務、加強管理境外組織及新聞機構之職權；同時也規範，案件情形特殊時（詳見第四點）時，經香港政府或國安公署報請中央政府後，得將該案件之偵查、起訴與審判移轉管轄至中央政府，並適用中國內地之刑事訴訟程序；本章最後規定國安公署依該法執行業務時不受香港政府管轄，且香港政府並有配合義務（詳見第四點）。
5. 第六章即附則，規定與香港法律有競合情形優先適用該法、辦理或配合辦理該法案件者有保密義務，及該法的解釋權專屬於人大常委會。

三、《香港國安法》所列各項之罪

《香港國安法》第三章所表列各項罪名包括：

1. 分裂國家罪（§§ 20–21），該罪之實行行為不以使用武力者為限。意味著即使以和平手段（遊行示威宣傳等）達成第 20 條第一款所列之各目的皆屬之。同時煽動、協助、教唆、資助等幫助行為（下稱幫助行為）也受該法處罰（§ 21）。
2. 顛覆國家政權罪（§§ 22–23），雖然實行行為要求「武力或其他非法手段」，但其中所列包含「妨害機關履行職能」及「妨害公署場所或設施機能」等相當於一般刑法的妨害公務跟入侵場所等態樣，其處罰會包括所有針對政府並發生衝突的示威遊行。同時也有處罰幫助行為的規定（§ 23）。
3. 恐怖活動罪（§§ 24–28），其處罰可能會包括發生衝突的示威遊行。此外，多種形式的幫助行為，不管是提供任何培訓、資訊、資金、材料、協助宣揚或煽動者（大約相當於幫助行為）亦受處罰（§§ 26–27）。
4. 勾結境外勢力危害國安罪（§§ 29–30），為境外勢力提供涉及國安的國家秘密相關情報，或受其指使、控制、資助或以其他形式幫助實現下列行為：發動戰爭或妨害主權或領土完整性、妨害香港或中國的立法或實施政策、影響選舉、使中國或香港受制裁或封鎖、煽動香港人民對中國或香港當局的不滿等皆屬之。所涉及的境外機構視為共犯（§ 29 III）。考慮到中共對近年香港社會運動經常定性為受境外勢力干預之結果，所有與香港社會運動有所聯繫的境外組織皆有可能受本規定處罰。而且依照情節，可能可以上升到分裂國家罪或顛覆國家政權罪之共犯（§ 30 合併適用 § 29 III）。
5. 其他規定（§§ 31–39）：其中第 §36、§38 的長臂管轄規定，使得所有境外人士在任何地區犯該法規定之罪者皆能受本法追訴，且於入境香港、在香港轉機或過境，甚至搭乘國籍註冊在香港之航空公司（e.g. 國泰）皆得受管轄而執法。

四、管轄移轉規定及一國兩制的實質崩壞

《香港國安法》第五章 § 55 規定在涉及「境外勢力介入的複雜情況以至香港當局管轄困難」、「香港當局無法有效執行本法的嚴重情況」、「國家安全面臨重大威脅」時，香港當局或國安公署得報請中央政府獲同意後，將案件移轉由國家公署偵查、中國檢察機關檢查及中國法院審判，並適用中國內地之刑事訴訟法。考慮到北京當局將社會運動定性為境外勢力干預之結果，以及《香港國安法》本身即是北京當局認為香港特區政府無能立法與執法而介入的產物，本規定名義上雖是例外規定，在執法時（特別是受矚目政治案件）極有可能成為常態使用的規定。

前開規定如果與本章 § 60 的國安公署的特權規定、香港特區政府協助義務、§ 49 對國安公署職權的描述，以及第六章 § 62 所規定的優先適用、§ 65 該法解釋權專屬於人大常委會的規定合併觀察，可以推斷出日後北京當局管制香港的最極端狀況：國安公署（而非香港特區政府）才是實質治理香港的有權機關，其後盾在於異議者皆可能受該法逮捕、偵查，並由中國內地法律審判，一國兩制的防火牆在此法通過將形同虛設、邁向崩壞。