Si l’austeritat no funciona, és a tot arreu o és només a Grècia?
[caption id=”attachment_4731" align=”alignnone” width=”492"]
Representació gràfica de la Comissió Europea promovent reformes institucionals a Grècia.[/caption]
Virtualment tots els països europeus han aplicat retallades al sector públic en algun moment de la crisi. L’austeritat és el paradigma dominant. Però tot i ser dominant, hi ha un gran debat al món econòmic sobre si l’austeritat funciona o no. Els defensors et lliguen consolidació fiscal amb creixement econòmic i major confiança per als inversors i consumidors. Els crítics t’argumenten que el creixement mai serà assolit amb tal crisi social i que tot plegat és un biaix ideològic contra l’estat del benestar. Cada bàndol té els seus aparadors. Letònia és presentada com un cas d’èxit que ha pogut entrar a l’euro després de capgirar de dalt a baix el sector públic. A l’altra banda, òbviament, hi ha Grècia.
És molt complicat sostenir que l’austeritat a Grècia ha funcionat. El fet d’haver assolit superàvit fiscal (primari) durant un parell de trimestres no és indicador de gaire cosa. Només és significatiu per als creditors, perquè saben si el país està deixant lliures recursos suficients per a pagar-los-hi els deutes. A nivell de desenvolupament, no diu res. (Igualment, el fet que Portugal i Irlanda hagin aconseguit sortir satisfactòriament dels seus programes de rescat no ens hauria de fer pensar que són casos d’èxit.) En canvi, si mirem l’evolució del PIB durant la crisi, veurem que és un drama: una cosa és dir que l’economia grega al 2008, inici de la crisi, estava artificialment inflada i que cal portar-la a nivells “realistes”, però una altra és veure la magnitud de la destrucció de riquesa i com no és capaç ni de retornar a algun punt intermig.
Per tant, on és el problema? En l’austeritat o en Grècia en sí mateixa? És a dir, el tema és veure si l’austeritat no funciona per regla general o bé si només és a Grècia on no ha funcionat. Unes paraules clau que farem servir per a discutir tot això: multiplicadors fiscals i institucions.
“Un anàlisi de l’FMI suggeria que el multiplicador fiscal estaria en realitat entre 0,9 i 1,7; essent superior a 1 és impossible assolir dèficit fiscal zero amb austeritat”
A finals del 2012, l’FMI va sorprendre a tothom quan, tot entonant el mea culpa, reconeguè que va infravalorar els efectes que les polítiques d’austeritat tindrien sobre l’economia. Se’n van adonar al veure que aquells països que aplicaven retallades registraven desprès un creixement econòmic molt menor (o una recessió major) del que l’FMI havia previst. La font de l’error era que, per a fer els plans de consolidació fiscal que els països havien d’aplicar, el Fons va utilitzar un multiplicador fiscal de 0,5. El que vol dir és que per cada 1€ de retallades, el PIB només disminueix 0,5€. Eventualment s’aconsegueix un dèficit fiscal zero, augmenta la confiança, atrau inversions i el país torna a créixer. L’FMI deia que van triar el multiplicador de 0,5 basant-se “en evidència informal” però que anàlisis economètrics posteriors, liderats per Olivier Blanchard, llavors economista en cap de l’FMI, suggerien que el multiplicador estaria en realitat entre 0,9 i 1,7. Amb un multiplicador superior a 1 és pràcticament impossible assolir dèficit fiscal zero: per cada 1€ menys de despesa pública, l’economia perd 1,7€, augmentant més i més el dèficit.
Nota al marge: des de quan un organisme tan rellevant i potent com l’FMI es basa en “evidència informal” quan hi ha un gruix enorme d’evidència formal disponible?
Aquest, en definitiva, és el principal argument (purament keynesià) contra l’austeritat: retallar enfonsa més i més l’economia en època de recessió — Krugman ho explica molt bé aquí. Tanmateix, aquest anàlisi economètric de Blanchard era relativament simple i alguns autors van aixecar dubtes sobre la seva validesa. En particular, Chris Giles del Financial Times va replicar-lo sense incloure ni Alemanya ni Grècia (dos casos extrems dins la mostra) i l’anàlisi perdia validesa estadística. La relació entre austeritat i desviació en previsions de creixement deixava d’existir. A més, el tema dels multiplicadors fiscals és un tema més on no trobarem consens entre economistes. Hi ha qui suggereix que el multiplicador fiscal és zero, inexistent; hi ha qui diu que és especialment elevant en èpoques de crisi; i hi ha qui argumenta que és, en canvi, relativament baix en economies endeutades i de poca renda per càpita. Finalment, hi ha qui remata dient que fer anàlisis considerant un únic multiplicador comú per a tots els països és un exercisi futil.
“La medicina contra la crisi que s’ha aplicat a Letònia i a Grècia és pràcticament la mateixa, però amb resultats dràsticament oposats. La raó? Institucions diferents”
Potser aquests darrers arguments apunten a la bona direcció. Depén del país? Grècia és un cas singular en què l’austeritat directament no funciona? Això ens porta a parlar del paper que juguen les institucions en el desenvolupament d’un país. Com explicaven gràficament els de Politikon a la presentació del seu llibre, les institucions són les que determinen que, mentre a Noruega el fet de trobar petroli fa que el país es posi a treballar i creï un fons d’inversió per al futur, a Veneçuela fa que el govern es comporti com si no calgués tornar a recaptar impostos mai més. Les institucions no són l’Estat o les organitzacions formals, sinó quelcom més abstracte: els acords tàcits entre la població d’un territori que regulen com funcionen les coses — regles formals, normes socials, maneres de fer, etc. Les organitzacions només són les eines per a aplicar aquests acords tàcits.
En aquest sentit, la medicina contra la crisi que s’ha aplicat a Letònia i a Grècia és pràcticament la mateixa, però amb resultats dràsticament oposats com es veia al gràfic. Així ho posa de manifest Anders Paalzow al Foreign Affairs i apunta a que els dos països tenen unes institucions molt diferents. Letònia va haver de reduir dràsticament els beneficis socials, retallar un 25% els salaris públics i fer fora el 30% dels funcionaris. Amb tot això, el govern va ser reelegit al 2010 i ara experimenta un creixement imparable. Paalzow llavors suggereix que “el marc institucional de Letònia, reformat als 90 desprès de la independència, era molt més substancial que el que mai s’ha instituït a Grècia” (Campos i Coricelli ho corroborarien en aquest article sobre la debilitat de les reformes gregues als 90). Les institucions del país bàltic van transformar-se profundament entremig de la voluntat d’allunyar-se del passat soviètic i de voler apropar-se a la Unió Europa, a la que va accedir al 2004 — i a l’euro al 2014. Això hauria portat a que el període de mala gestió econòmica pre-crisi sigués menor i que l’austeritat, barrejada amb aquest momentum institucional, promogués el creixement.
En canvi, Grècia no reunia les condicions necessàries per a aplicar amb èxit les polítiques d’austeritat que la Troika exigia als dos primers rescats grecs. Almenys, això és el que argumentava recentment Dominique Strauss-Kahn, llavors director del FMI durant les negociacions dels rescats. Escriu, “vam infravalorar les profundes mancances institucionals de Grècia; (…) l’FMI hauria d’haver estat més modest sobre quines reformes es podien assolir en un entorn en que les institucions estatals eren extremadament deficients”. I acaba dient que és irresponsable seguir insistint en durs objectius fiscals per a Grècia en aquest entorn. Kevin Featherstone, de la London School of Economics, també critica la Troika per perdre anys i recursos en dos rescats que únicament s’enfocaven en retallades ràpides i a discreció. Tots aquests crítics, tanmateix, coincideixen en dir que Grècia, per sí mateixa, és incapaç de reformar-se.
“El tercer rescat porta èmfasi en reformar les institucions gregues; es pot imposar un canvi institucional com aquest des de fora i a cop de decrets urgents?”
Això explicaria que, finalment, en aquest tercer rescat ja no hi hagi tan èmfasi en objectius macroeconòmics o fiscals com en començar a passar via parlament grec un seguit de noves lleis i reformes de caràcter estructural i institucional. Entre d’altres, Europa exigeix modernitzar el sistema judicial, des-polititzar l’administració pública, aplicar el paquet de reformes per a la competitivitat de l’OCDE, obrir professions “tancades”, reformar la negociació laboral col·lectiva, etc. En definitiva, es tracta de que les polítiques d’austeritat vagin acompanyades aquest cop d’una transformació institucional i de canvis en la mentalitat social, sobretot a l’administració pública. Almenys sobre el paper — i això representa un problema greu que mirem de posar de relleu.
Realment es pot imposar un canvi institucional com aquest des de fora en aquesta situació? Tota la literatura acadèmica sobre institucions apunta a que és quelcom que evoluciona naturalment al llarg de dècades, si no generacions. A menys que hi hagi una influència positiva des de fora: Europa, o la perspectiva de formar part d’Europa, històricament ha estat una força tractora, un pull factor, que ha fet transformar moltes institucions i la manera de fer de la població gairebé d’un dia per l’altre per a així comportar-se com un “europeu” més i ser acceptat. Així ha estat per Espanya i Portugal sortint de la dictadura, i per Europa de l’Est a la caiguda del mur de Berlín.
Però ara s’intenta imposar aquest canvi a Grècia a cop de decrets, en processos llampec i sessions maratonianes al parlament, en que ni el propi Primer Ministre Tsipras hi creu. Tot enmig d’una divisió entre societat per un cantó i governants i institucions europees per l’altre. Hi ha un descrèdit patent envers el projecte europeu. Genera dubtes, per tant, el com de real serà el canvi a Grècia que Europa vol veure, clau per a l’èxit del tercer rescat financer. L’atracció que tenia Europa per a model·lar institucions, lamentablement, va de capa caiguda per la manera de fer de l’elit actual.
