Allez, vous deux! Sixty years after the Elysée Treaty, the couple franco-allemand has to fundamentally rethink its relationship. Why this matters far beyond Paris and Berlin.

By Jan Philipp Huth, Core Writers’ Group

Are you a young French or German student, aged under 27? Then this summer, much-vaunted amitié franco-allemande (Franco-German friendship) might become a bit more tangible than usual for you. In a joint campaign, both countries are going to distribute 60.000 free tickets for cross-border train voyages, aiming to foster exchange between young people on both sides of the Rhine. Travelling for free might ease disappointment about the lack of a direct train linking their capitals (it has been cancelled without replacement a few years ago), as well as the fact that, once arrived, communication might be slightly hampered by your counterpart not being fluent in your language. Indeed, only a vanishingly small minority of French or Germans are mastering the language of Molière or Goethe respectively. Unfortunately, today, mésentente (dissension) is prevalent also at the political level, with the result of cooperation and decision-making between France and Germany being rather reminiscent of a lukewarm tug-of-war than the speed and sophistication of a French TGV.

From Erbfeindschaft towards a Shared Future

When Charles de Gaulle and Konrad Adenauer signed the Elysée Treaty more than six decades ago, the agreement was a remarkable achievement in several respects. Not only did it draw a line under a century-long haine héréditaire (hereditary enmity) but it also laid the foundations for intense cooperation in economic, cultural and educational issues. Already back then, symbolism was at least as important as substantial efforts in the particular policy fields it aimed to cover. However, the substantial efforts of the agreement should not be underestimated, as neither institutionalising and facilitating academic exchange nor coordinating foreign policy measures, not to name but a few of the Treaty’s objectives, formed part of the competencies of the then EEC, giving both France and Germany a leading role in fostering European integration.

Today, the EU consists of 27 member states (instead of the six that formed the EEC in 1963), European citizens are represented in a common parliament, and the Erasmus programme has made studying or researching in another EU member state easier than ever before. European integration has thus undoubtedly surpassed what made the Elysée Treaty unique back then. This is by no means to play down the extraordinary and undisputed importance of the couple franco-allemand for European integration over the past decades. Whenever the European project seemed to have reached a dead end, or even to be hanging in the balance, both the economic and political weight of the two countries turned out to be a reliable backbone of the EU. While the (inglorious) withdrawal of the United Kingdom may have weakened the Union and distracted its institutions from tackling more pressing issues over the past years, the membership of France and Germany is existential to the Union as such. How they interact with each other thus matters not only in a bilateral dimension, but at least as much in a European one.

Common Challenges, Unilateral Action

However, one cannot avoid the feeling that the importance of the latter has not been fully grasped by neither Berlin nor Paris. The confirmation of Franco-German cooperation and solidarity, which Messrs Macron and Scholz unequivocally underlined in their respective speeches on the occasion of the 60th anniversary of bilateral amitié, could hardly hide the fundamental disagreements in several policy fields. In this context, the Russian war against Ukraine has made fractures more visible, although the process of alienation has started well before that. Since the beginning of the 2008 financial crisis, the economic development of the two countries has been diverging to the detriment of France. Strong pre-Covid economic growth allowed Germany to spend as much as 200bn € on mitigating financial difficulties of households due to rising energy costs, without prior coordination at the European level. Differences are most striking when it comes to developing a coherent strategy for intra-EU cooperation in military issues, with France preferring a strengthening of the EU’s competencies, while Germany rather tends to rely on transatlantic security cooperation (it goes beyond the scope of this article to discuss whether this is a contradiction at all). The decision of Mr Scholz at the end of last year to meet with Xi Jinping alone instead of being accompanied by Mr Macron, the cancellation of a French-German joint cabinet meeting and mutual reproaches to threaten European energy security by either clinging on for too long or withdrawing too fast from nuclear energy fit into the overall picture.

In defence of the current lack of attention given to French-German bilateral relations on the political level, it may well be stated that both governments are currently facing considerable domestic challenges, as Germany rushes to implement its Zeitenwende and Mr Macron is going to finally realise an overdue pension reform against the resistance of an overwhelming majority of French citizens. However, even the latter bears a potential European dimension, as pushing through the reform at all costs makes a Le Pen presidency after the next elections much more likely.

The Art of Arguing

This is by no means a plea for covering fundamental disagreement with meticulous avowals of the steadfastness of bilateral ties. Quite the contrary, constructive contestation between the two may even further European democracy. Both are already dominating the bloc in economic terms, which translates to significant political influence in Brussels. Acting as a bloc in all policy fields would lead to a French-German hegemony in terms of political dialogue as well, bearing the risk of undermining the legitimate interests of smaller member states. Furthermore, in the fields of energy security and European defense where views seem to be diverging the most, positions are actually not as contradictory at all, with mutual interest in finding a compromise provided. As it has already been argued elsewhere, tackling climate change will require both a massive expansion of renewables and preserving some of the already existing nuclear plants as a backup. The war against Ukraine has woefully demonstrated that Europe is still (and will for some time remain) dependent on US military capacities. However, insecurities persist about how transatlantic cooperation might look like after the coming presidential elections, which means that there is no “either-or” between strengthening NATO and European Common Foreign and Security policy.

Although it certainly strengthens the voice of the Union to act unitarily vis-à-vis third parties (post-Brexit UK can tell you a thing or two about that), preserving its internal diversity in political and cultural terms is an often neglected quality as well. An innovative vision of amitié franco-allemande, therefore, does not need to (and should not) cover up diverging views on the future path of European integration. However, it has to take into account the repercussions of French-German bilateral ties for their fellow EU member states. Shifting bilateral debates on European issues into EU institutions, while at the same time developing a vision of their bilateral relations that will serve the common objective of promoting shared values inside the Union and beyond, will fare far better than outdoing one another in racing for intra-EU leadership.

Allez, vous deux ! 60 ans après la signature du Traité de l’Elysée, les relations franco-allemandes nécessitent une réorientation fondamentale, dont l’importance va bien au-delà Paris et Berlin

Vous êtes un jeune étudiant français ou allemand de moins de 27 ans ? Dans ce cas, cet été, l’amitié franco-allemande tant vantée pourrait devenir un peu plus concrète pour vous que d’habitude. Dans le cadre d’une campagne conjointe, 60.000 billets gratuits vont être distribués pour des voyages transfrontaliers en train, dans le but d’encourager des échanges entre les jeunes et la mobilité douce. Voyager « à l’œil » consolera peut-être du manque d’un train direct reliant leurs capitales, supprimé il y a quelques années sans remplacement, ainsi que du fait que la communication à la destination pourrait être entravée, prenant en considération que seulement une infime minorité de Français et d’Allemands maîtrise couramment la langue de Molière ou de Goethe. Malheureusement, de nos jours, les mésententes prévalent également au niveau politique, faisant penser plutôt à un bras de fer qu’à la détermination et la vitesse d’un TGV français.

D’une haine héréditaire à un avenir partagé

Lorsque Charles de Gaulle et Konrad Adenauer signaient le Traité de l’Elysée, il y a plus de six décennies, cet accord constituait un succès remarquable à plusieurs égards. Il tirait non seulement un trait sur l’Erbfeindschaft des siècles précédents, mais le Traité servait également de fondement pour une coopération économique, culturelle et académique transfrontalière d’intensité inédite. Déjà à cette époque, le symbole était au moins aussi important que les efforts substantiels dans les domaines politiques spécifiques que l’accord visait à couvrir. Cependant, il ne faut pas tout de même sous-estimer le succès de ces efforts. Ni l’institutionnalisation et la facilitation des échanges universitaires, ni la coordination des mesures concernant les affaires étrangères faisaient partie des compétences de la CEE en 1963, conférant un rôle de premier plan à la fois à la France et à l’Allemagne concernant la promotion de l’intégration européenne. Aujourd’hui, l’UE se compose de 27 États membres (la CEE de 1963 ne comptait que 6 États membres), les citoyens européens sont représentés dans un parlement commun, et grâce au programme Erasmus, il est devenu plus facile que jamais de faire des études ou de la recherche dans un autre pays membre. En bref, la profondeur de l’intégration européenne a incontestablement dépassée à plusieurs égards ce qui faisait le caractère unique du Traité de l’Elysée à l’époque. Ce n’est pas pour minimiser l’importance extraordinaire et incontestée du couple franco-allemand (ou deutsch-französischer Motor, le synonyme préféré chez les Allemands) pour le projet européen au fil des dernières décennies. Chaque fois que ceci donnait l’impression d’être dans une impasse, voire sur le point de tomber, le poids économique et politique des deux pays faisait ses preuves comme colonne vertébrale fiable de l’Union. Si le retrait (peu glorieux) du Royaume-Uni a pu affaiblir l’Union et distraire ses institutions de défis plus importants, l’adhésion conjointe de la France et de l’Allemagne est existentielle pour le projet européen en tant que tel. C’est pour cela que la manière dont les deux pays interagissent l’un avec l’autre importe non seulement dans une dimension bilatérale, mais au moins autant dans une dimension européenne.

Défis communs, mesures unilatérales

Néanmoins, force est de constater que ni Berlin ni Paris en ont entièrement saisi l’importance. Les confirmations de coopération et de solidarité franco-allemandes bien expérimentées, dont les dernières dans les discours d’Emmanuel Macron et Olaf Scholz à l’occasion du 60ème anniversaire de l’amitié bilatérale, ont du mal à cacher les désaccords fondamentaux dans de nombreuses questions politiques. Si la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a rendu les différends plus visibles qu’avant, les raisons de l’éloignement sont à chercher bien avant. Depuis le début de la crise financière de 2008, le développement économique des deux pays n’a que divergé, au détriment de la France. La forte croissance économique pré-pandémique a permis à l’Allemagne de verser pas moins que 200 milliards d’euros afin d’atténuer les difficultés financières des foyers face à la hausse considérable des coûts de l’énergie, sans coordination préalable au niveau de l’UE. Les désaccords sont encore plus flagrants lorsqu’il s’agit de développer une stratégie cohérente de défense militaire européenne. Alors que la France préfère renforcer les compétences correspondantes de l’UE, visant à une réforme profonde de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’Allemagne souligne plutôt l’importance de la coopération transatlantique avec les États-Unis (la question de savoir si ces deux approches sont contradictoires après tout déborderait du cadre de cette contribution). La décision du chancelier allemand de rendre visite à Xi Jinping sans être accompagné par Emmanuel Macron qui avait proposé une visite en binôme, l’annulation d’une réunion du Conseil des ministres franco-allemands à la dernière minute, ainsi que les reproches mutuels de menacer la sécurité énergétique européenne en se raccrochant trop longtemps à (ou en abandonnant trop rapidement) l’énergie nucléaire peignent le tableau d’une relation nécessitant une réorganisation fondamentale.

Certes, le manque d’attention dédié aux relations bilatérales de part et d’autre du Rhin est au moins partiellement compréhensible prenant en considération les défis intérieurs considérables face auxquels les deux gouvernements se retrouve, comme notamment le Zeitenwende (« changement d’époque ») allemand et la décision d’Emmanuel Macron de réaliser une réforme des retraites fortement contestée entre les citoyens français. Cependant, même cette dernière pourrait encore obtenir une dimension européenne potentielle, car faire passer la réforme à tout prix pourrait rendre plus probable une présidence de l’eurosceptique Marine Le Pen à la suite des prochains élections.

L’art d’argumenter

Tout cela ne constitue en aucun cas un plaidoyer pour cacher les désaccords politiques par des déclarations régulières (et peu crédibles) soulignant la solidité des liens bilatéraux. Bien au contraire, un certain degré de contestation constructive entre les deux pays pourrait même contribuer au développement de la démocratie européenne. La France et l’Allemagne dominent déjà le marché unique, ayant pour conséquence un poids politique décisif à Bruxelles. Ne parler que d’une seule voix conduirait également à une hégémonie franco-allemande en termes de dialogue politique, ce qui risquerait de saper les intérêts légitimes des États membres moins puissants. En outre, en y regardant de plus près, les approches politiques en ce qui concerne la sécurité énergétique et la sécurité militaire européenne ne sont pas si contradictoires après tout, sous réserve d’une attitude conciliante réciproque. Comme déjà souligné, la lutte contre le changement climatique nécessitera à la fois une expansion massive de la production des énergies renouvelables et la préservation de certaines des centrales nucléaires déjà existantes comme renfort. L’invasion de l’Ukraine par la Russie a impitoyablement démontré que la sécurité Européenne dépend toujours (et dépendra probablement encore longtemps) des capacités militaires des États-Unis. Toutefois, vis-à-vis de l’incertitude de l’approche américaine lorsqu’il s’agit des affaires étrangères et de l’engagement militaire après les prochaines élections présidentielles, renforcer l’OTAN et réorganiser la PESC sont des mesures indispensables et complémentaires.

Bien qu’il donne certainement plus de poids aux positions de l’UE d’agir de manière coordonnée et unitaire vis-à-vis des pays tiers (le Royaume-Uni post-Brexit en sait quelque chose), préserver sa diversité interne en termes politiques et culturels est une qualité trop souvent précipitamment négligée. Il est donc nécessaire de développer une vision innovante des relations franco-allemandes qui prend en compte les répercussions des liens bilatéraux sur l’avenir de l’intégration européenne et de transférer les débats bilatéraux sur les questions européennes vers les institutions de l’UE. Tout cela servira bien mieux l’objectif commun de promouvoir les valeurs partagées au sein de l’Union et au-delà que de viser à se supplanter mutuellement en essayant d’assumer le rôle de pouvoir dirigeant au sein de l’UE.

Jan Philipp Huth is part of the European Horizons Core Writer’s Group. He has studied law at the University of Passau, Sciences Po Paris and European University Viadrina Frankfurt (Oder) and is a PhD candidate in European law. His interests include European constitutional and human rights law and international trade policy. Jan Philipp Huth is a member of the German Council on Foreign Relations.