La industria que supimos conseguir

Limitaciones y continuidades de la industria argentina: el contenido nacional, el rol del capital extranjero, las clases emergentes y el rol Estado y la planificación. El sector para el nuevo gobierno.

2016 - 10

Por Claudio Scaletta*

D e qué hablamos cuando hablamos de “industria argentina”? La respuesta parece obvia y podría ser respondida muy rápidamente y en pocas líneas mirando los rubros del Estimador Mensual Industrial que todos los meses difunde el Indec. Sin embargo, al final de semejante párrafo se habrá comprendido poco. Si lo que importa son los problemas y potencialidades del desarrollo industrial, la mejor manera de entenderlos es en su devenir. Aquí, en el camino de la historia, también existe una vía rápida y otra más extensa. Empecemos por la rápida, que es la primera foto, la mirada de conjunto, para luego detenernos en cada uno de los períodos más relevantes.

Cuenta la leyenda que hubo un tiempo de bonanza infinita, el modelo agroexportador que comenzó a consolidarse a partir de 1860, en la post revolución independentista, que maduró y se retroalimentó junto con la consolidación del Estado Nacional, cuando los prohombres de la generación del 80 construyeron una nación y generaron las condiciones para aprovechar la riqueza de la pampa. Fue cuando el país entregaba al mundo sus productos agropecuarios adquiriendo a cambio todo lo demás. En esta etapa las primeras protoindustrias fueron las estrictamente vinculadas a las actividades primarias, principalmente los talleres ferroviarios, los ingenios y los frigoríficos. La pax agroexportadora sufrió el primer remesón con la primera guerra mundial, cuando se inició formalmente el cambio de hegemonía desde Gran Bretaña a Estados Unidos, una transición en la que comenzaron a profundizarse algunas ramas industriales clásicas, como textil y mecánica. Pero el verdadero empuje vendría con la gran crisis capitalista de la década del 30, que impulsó una suerte de sustitución forzada de importaciones, la que se volvió absoluta durante la Segunda Guerra Mundial. En esta primera etapa sustitutiva se consolidó una industrialización liviana que sufrió una fuerte restricción de divisas bajo el segundo peronismo, y que se completó, ya en la tardía posguerra y de la mano del capital extranjero, con el surgimiento de las industrias básicas durante el “frondofrigerismo”, cuando se convocó abiertamente al capital extranjero y se sentaron las bases para el surgimiento de la rama automotriz, la siderurgia y los hidrocarburos en gran escala. El momento de consolidación, que ya contiene la radiografía de la estructura actual, llegaría a fines de los ’60 y los ’70, en coincidencia con la etapa de oro del capitalismo y con la firme decisión estatal de aportar a la construcción de empresas predominantemente nacionales en ramas básicas hasta entonces ausentes, como camiones pesados, metales livianos, celulosa y papel y petroquímica. Luego, el último cuarto del siglo XX no sería más que puro letargo neoliberal, producto del fin del ciclo de los Estados benefactores, un período de financierización global y de pérdida del peso relativo de la industria marcado por la transnacionalización de la propiedad de las principales empresas. En el borde derecho de la foto, ya en el siglo XXI, el nuevo auge del crecimiento conducido por la demanda provocó una recuperación parcial y acotada que vuelve a ponerse en tensión en el presente con el regreso de un régimen neoliberal. En este primer portarretratos, todavía borroso, no cabe nada más, pero la imagen algo lineal pone de relieve el primer dato duro: la dialéctica permanente entre las limitaciones internas y los acontecimientos del mercado mundial, la interacción entre el ciclo interno y el externo. El próximo paso, entonces, demanda acercar la lente sobre cada etapa, pero haciendo foco exclusivo en la producción industrial.

Apéndice agrario

Durante y tras la consolidación del Estado Nacional la economía creció de manera constante y muy fuerte sobre la base de la súper productividad de la pampa. Entre 1880 y 1930 la población se multiplicó por cinco, el producto por diez y las exportaciones primarias por doce. La reproducción casi espontánea del ganado y la roturación de tierras fértiles y vírgenes, riquísimas en nutrientes, se tradujeron en una expansión constante del producto en el contexto de una población inicialmente escasa, crecimiento que fue acompañado por un significativo incremento del ingreso per cápita que, en la etapa de auge, llegó a superar al de muchos países europeos, como Italia y Francia, y al 60 por ciento del estadounidense.

Por su importancia en el porvenir se destaca que el excedente generado fue principalmente renta en sentido clásico, no ganancia. Un ingreso extraordinario originado en la riqueza de los suelos y no en la especial laboriosidad de las clases hegemónicas. La apropiación latifundista de la tierra, previa a la misma colonización, una gran diferencia con economías de carácter similar de su tiempo, como las siempre mentadas Canadá y Australia, y el propio Estados Unidos, determinó un modelo de ganadería extensiva en grandes estancias y una agricultura en la que la figura preponderante fue la del colono arrendatario. La expansión continuó mientras resultó posible extender la frontera agrícola pampeana. Como el proceso coexistió con una política de promoción de la inmigración, el aumento de la población contribuyó, ya sobre el final del período, a frenar el ingreso per cápita. Los límites del modelo fueron internos y externos. Aparecieron con la frontera agrícola y con la crisis de los mercados de destino, cuya manifestación formal y concreta, la síntesis de su naturaleza época, fue el pacto Roca — Runciman en el tardío 1933, cuando el país otorgó innumerables concesiones al capital británico a cambio de que la metrópoli declinante continuara comprando las carnes locales.

En esta etapa, las manufacturas emergentes estuvieron ligadas al desarrollo del transporte de las materias primas a los puertos, es decir al mantenimiento del ferrocarril, y a una escasa “integración hacia arriba” a partir de la producción primaria. En su trabajo pionero, Adolfo Dorfman (1) retrataba que en el sur de la ciudad de Buenos Aires se encontraban los frigoríficos, las productoras de cerveza, las fábricas de galletitas, los talleres ferroviarios y las metalúrgicas. Menos concentrados territorialmente estaban los emergentes talleres textiles, los saladeros y los molinos. Los bienes de capital se compraban en el exterior. El poco integrado interior era la tierra de los ingenios azucareros y las bodegas. Tales fueron las primeras “ramas industriales”. El crecimiento económico y su derrame generaron demanda interna, pero estuvo lejos de ser aprovechada en plenitud. Para el capital de entonces las ganancias agropecuarias fáciles funcionaron como desaliento de hecho para la actividad manufacturera, que a la vez debía ser capaz de competir con una industria importada favorecida por la política comercial. De acuerdo a un censo de 1913, la industria alimenticia abastecía al 37 por ciento de la demanda interna, la textil y vestidos al 17 y los metales y maquinarias al 12. No obstante, hacia el primer centenario la clase obrera ya era parte del escenario urbano.

Para la década del 20 se habían consolidado en el interior la industria azucarera y bodeguera, mientras que en Buenos Aires se encontraban primero los grandes frigoríficos y la industria alimenticia. El sector mecánico subsidiario de los talleres ferroviarios se distribuía más armónicamente a lo largo del territorio. Bodegas Arizu, Bagley, Molinos Río de la Plata, Canale, Terrabusi, La Cantábrica, Tamet y Siam, firma que comenzó fabricando maquinaria para panaderías hasta surtidores de combustibles en la década del 20, son empresas que ya estaban presentes en esta época, algunas desde comienzos de siglo. Como dato complementario se destacan sectores que crecieron escasamente debido a las relaciones comerciales privilegiadas con Gran Bretaña, como la industria textil, que durante la primera guerra se expandió del 5,3 al 9,8 por ciento del producto industrial para volver a caer luego hasta bien avanzados los ’30. También se vio frenada la minería, ya que los barcos que exportaban cereales y carnes regresaban con carbón inglés. Los ’20 fueron también los años de la llegada masiva del capital estadounidense, desde los firmas de Chicago que no tardaron en copar la actividad frigorífica, hasta IBM, Chrysler, General Motors, Goodyear y RCA Victor, entre las más rutilantes. En la mayoría de los casos se instalaron con el formato de armadurías para reducir costos de transporte, es decir; como importadoras de piezas y partes.

La ciudad puerto agrupaba a una población numerosa con altos ingresos medios, un mercado apetecible y sofisticado. El ingeniero Jorge Schvarzer, un estudioso del desarrollo de la industria, graficaba el panorama con un ejemplo: La automotriz Ford abrió en Buenos Aires su segunda oficina fuera de Estados Unidos después de hacerlo en Londres. Había razones para ello. En 1929 el parque automotor local era, medido por habitante, similar al estadounidense. Entre 1924 y 1926, antes del desplome de los precios agropecuarios, las compras de automóviles representaron nada menos que el 14 por ciento de las importaciones totales. El dato cobrará importancia con el avance de la crisis del 30.

Sustitución temprana

El agotamiento del modelo agroexportador se hace evidente en la segunda mitad de los ’20. Entre 1926 y 1932 los precios de exportación de los productos agropecuarios cayeron el 40 por ciento, en tanto los no agropecuarios, las importaciones, se mantuvieron estables. Se inició así un freno de los flujos del comercio exterior que se mantuvo, con altibajos, a lo largo de toda la década del 30. Luego llegaría la Segunda Guerra Mundial, con lo que se completarían dos décadas de interrupción parcial y total. Quizá nunca como en estos años la crisis externa se convirtió en oportunidad. La rentabilidad agraria se había desplomado, existía un mercado interno demandante, el tenue desarrollo industrial inmediatamente anterior y la desarticulación del interior acumularon mano de obra en las ciudades y existían capitales excedentes. En contrapartida faltaban tecnología e insumos. Esta sumatoria de factores, a favor y en contra, moldeó las condiciones de la expansión industrial de la década del 30 y dio lugar a una sustitución inducida por causas externas antes que por una voluntad deliberada.

En la etapa sustitutiva temprana la expansión productiva se basó en el uso más intensivo de las fábricas existentes, entre ellas las arribadas en la década del ’20 y sólo unas pocas nuevas instaladas por el capital extranjero. Como se dijo, la importación parcial o total de partes e insumos sustituyó a la de los productos terminados. Ya en la crisis, esta fue la base de la tesis de la “sustitución de exportaciones” (2) de los países desarrollados como contrapartida a la sustitución de importaciones local. Como las trabas arancelarias dificultaban las exportaciones de productos terminados, se instalaban fábricas para luego exportarles todos los insumos y partes. El motor de esta guerra fue la exportación de capitales. A las empresas estadounidenses le siguieron las alemanas. En adelante los requerimientos estatales a los capitalistas extranjeros incluirían el reclamo por una mayor integración de partes locales.

La sustitución temprana desencadenó un auge económico, con ocupación de la mano de obra y alivio externo en el marco de una nueva convergencia de intereses entre sectores dominantes locales y del exterior. En términos sectoriales se profundizó el desarrollo de industrias como la del cemento, que pasó de producir el 50 por ciento de la demanda local en 1930 al 97 en 1935, triplicando su producción desde 1927. También despegó la industria textil, acompañada por el desarrollo de cultivos industriales como el algodón, y se aumentó la producción de otros insumos como tabaco y yerba. En Salta y Mendoza se comenzó a producir petróleo, sumándose a la Patagonia y duplicando la producción total. En contrapartida persistió el déficit en hierro y carbón. Frente a la demanda de un parque automotor que rondaba el medio millón de automóviles se instaló la industria del neumático. A Goodyear la siguieron Pirelli, Dunlop y Michelin. También llegaron firmas de artefactos eléctricos como Philips, Osram y Eveready. En 1937 Dorfman relevó un centenar de empresas extranjeras, la mitad estadounidenses de reciente instalación.

La llegada de la guerra a partir de 1939 significó el corte abrupto de la importación de productos terminados e insumos, como maquinarias, repuestos y carbón. No ocurrió lo mismo con las exportaciones agropecuarias, lo que permitió la mejora de la situación externa, con acumulación de reservas internacionales. Parte de la respuesta local fue la utilización intensa de las líneas de producción existentes, incluso con dobles y triples turnos, lo que agravó los problemas de desgaste y obsolescencia tecnológica que habían comenzado a manifestarse desde la década anterior, no sólo en los equipos industriales, sino también en la infraestructura energética y de transporte, los ferrocarriles y la provisión de electricidad. Pero el resultado general para la industria fue muy positivo. Entre 1939 y 1945 la producción sectorial creció el 45 por ciento y los obreros ocupados el 66 por ciento. En 1941se produjo el hito de que las manufacturas superen al agro en su aporte al PIB. Para 1946 el sector ya ocupaba un millón de obreros, el doble que en 1937.

Posguerra

Desde fines de los ’30 el Estado había asumió un rol más activo en la promoción industrial. A principios de los ’40 creó Fabricaciones Militares (FM), lo que reforzó con la estatización de las empresas alemanas, que sobre el fin de la guerra pasaron a ser capital enemigo, y se conformó la DINIE, la Dirección Nacional de Industrias del Estado. En 1945 se realizó la primera colada de arrabio en Altos Hornos Zapla, creada en 1943 en el ámbito de FM. También se crearon sociedades mixtas en el sector siderúrgico, Somisa en 1947, y el Estado ingresó a la química Atanor en 1948.

Terminada la gran conflagración los principales desafíos parecían evidentes: renovar equipos industriales obsoletos e incorporar ramas básicas todavía ausentes, tarea que ocuparía las décadas siguientes. En el corto plazo, en cambio, se siguió una estrategia defensiva frente a las industrias de los países más desarrollados, como la estadounidense, que a diferencia de la local, salió fortalecida y renovada de la guerra.

En términos de producto industrial, el período 1948–54 fue de virtual estancamiento. La excepción fueron sectores como química; con materias básicas, abonos y plásticos, metales; con tubos sin costura, maquinaria y equipo para consumo doméstico; como heladeras, radios y motos y, finalmente, reparaciones; talleres de automotores y fabricación y reparación de motores eléctricos. En industrias básicas, a pesar del hito de 1945 con el arrabio, no se logró avanzar en la producción de acero por dificultades en la importación de equipos. El primer alto horno entraría en funcionamiento recién 1961.

El problema principal, que se volvería cíclico en la economía local, era que desde 1950 se dejaron de generar las divisas suficientes para incorporar los bienes de capital necesarios para la renovación de equipos, una restricción que operó sobre toda la década. La restricción externa (RE) también significaba problemas con los insumos intermedios. Según la encuesta industrial de 1957 el país importaba en promedio el 22 por ciento de los insumos, aunque en metales y maquinarias el 45 por ciento y sólo el 2 en el sector alimenticio. Para 1954–55 el sector agropecuario estaba estancado por falta de insumos técnicos, situación agravada también por algunas sequías. La combinación de estos procesos reforzó la RE.

Al margen de los cambios políticos y sobre la base de una demanda sostenida, en 1954–58 el PIB industrial creció el 40 por ciento. El sector más dinámico de esos años, que explica por si sólo un tercio del crecimiento, fue el de maquinaria y equipo. Ya en los últimos años del peronismo comenzó a prevalecer la idea de que la salida era atraer capitales extranjeros. En 1953 se realizaron los primeros acuerdos con Kayser y Fiat que dieron origen a la producción de autos y tractores a partir de 1955, cuando se lanzaron los primeros IKA. Al tiempo que se produjo un auge de la producción de artefactos para el hogar y avanzó la sustitución de importaciones en las ramas mecánicas y químicas. En paralelo se registró un auge de los sectores “tradicionales”: frigoríficos, ingenios y bodegas.

Pero el ruido de fondo de toda la década, junto con la restricción de divisas, fueron los problemas de desgaste y obsolescencia de la infraestructura. Especialmente la escasez de energía eléctrica, que llevó al aumento de la generación privada del 15 al 23 por ciento del total entre 1949 y 1959, pero también de los ferrocarriles, la parálisis de obras camineras, las comunicaciones y los puertos.

Esperanza extranjera

A partir de 1958 la nueva conducción política, el desarrollismo frondofrigerista, fue la primera en la historia local que se propuso la transformación de la estructura productiva como objetivo explícito. Su diagnóstico fue que los principales problemas eran la carencia de industrias básicas y la insuficiencia de capital, lo que se tradujo en una legislación favorable al ingreso de empresas extranjeras y en una promoción industrial activa de sectores específicos. Los resultados fueron dispares. En orden de éxito decreciente se destacaron automotores, petroquímica, siderurgia, celulosa y papel e industria naval.

Un decreto de marzo de 1959 abrió el negocio a las multinacionales automotrices, pero exigiéndoles un plan de producción a cinco años y la progresiva disminución de la importación de partes. Se aprobó el ingreso de 23 empresas de las que en 1962 quedaron sólo 12. El resultado fue la rápida expansión sectorial, con sus conocidos efectos multiplicadores sobre autopartistas y diversos proveedores de chapas, telas, vidrios, plásticos y cubiertas, entre otros. La demanda más exigente de las nuevas firmas automotrices significó también el aumento de los estándares de calidad de las proveedoras. Para 1964–68 la producción automotriz oscilaba en torno a las 180 mil unidades anuales. Los insumos locales pasaron del 26 por ciento en 1960 al 47 en 1964 para estabilizarse luego en 50 sobre el final de la década. La clave de este desarrollo fue la protección del mercado interno. Su contrapartida fue que los precios finales de las unidades locales eran 3 veces los internacionales a comienzos de los 60 y 2,2 veces en 1965, dato que vedaba el acceso al mercado exportador.

En Petroquímica los primeros pasos ya habían sido dados por el Estado. En 1944 YPF puso en marcha su planta de isopropanol, en la destilería de San Lorenzo, lo que constituyó la primera producción petroquímica en América Latina. En 1951–52 YPF y FM iniciaron la producción de tolueno. En 1962 se instaló la firma Duperial y en 1964, tras la llegada del gasoducto a San Lorenzo se creó PASA.

En siderurgia se creó en 1958 un fondo administrado por FM. En 1961 se pone en marcha el primer alto horno y trenes de laminación y se consolidan firmas grandes como Somisa y medianas como Dalmine y Acindar. Entre 1960 y 1964 la producción pasa de 300 mil toneladas a 1,3 millones. Posteriormente la producción avanzaría por debajo de la demanda obligando a importaciones crecientes.

Otro de los objetivos centrales para atraer capitales externos fue atacar el déficit comercial vía la disminución de importaciones de combustibles, un objetivo que vía el ingreso, muy controvertido en su tiempo, de grandes petroleras internacionales, se logró sobre el final de la corta administración desarrollista. Finalmente, muchas de las ideas centrales de esta etapa respecto a las necesidades del desarrollo industrial se plasmarían con distintos gobierno durante las décadas del 60 y 70.

Planificación discreta

Tras la experiencia desarrollista aparecieron nuevas limitaciones y certezas. La primera fue que los mismos intereses de la industria podían funcionar como trabas a su desarrollo, ya que una vez asentadas impulsaban mecanismos de control y protección de mercados que favorecían la existencia de tecnologías atrasadas y altos precios. Esta situación interfería de hecho con una función necesaria del sector industrial en una economía con problemas de RE, la necesidad de generar divisas o reducir su demanda. La segunda fue que el capital extranjero, pasado el shock de la instalación de plantas nuevas, no demostraba un dinamismo superior al del capital local.

Sin ingresar en el debate ideológico, los diagnósticos políticos emergentes de la experiencia acumulada fueron dos. La visión más liberal que sostenía la necesidad de introducir estímulos de mercado para que la industria gane competitividad frente a la competencia extranjera y la que sostenía que el Estado debía profundizar la planificación. En los años que siguieron, sin embargo, parece haber prevalecido un mix. El Estado no abandonó la planificación, pero decidió avanzar mediante la “creación” de los estímulos de mercado para desarrollar empresas privadas nuevas en los sectores faltantes. Es decir, planificó no participando directamente como empresario en ramas nuevas, sino creando empresas privadas que fueron esas ramas.

En 1967 el gobierno militar de la “Revolución Argentina” comenzó a crear los “estímulos de mercado”. Estableció retenciones del 25 por ciento al agro y reembolsos del 10 por ciento a las exportaciones de manufacturas. Además creo contexto vía el estímulo a la inversión pública para resolver algunos déficit crónicos de infraestructura energética, transporte y comunicaciones. Se construyeron grandes puentes, caminos y represas hidroeléctricas, como Zárate — Brazo Largo y El Chocón — Cerros colorados, lo que aumentó la demanda de cemento, acero, asfalto, equipos eléctricos y petroleros. Esta política se profundizó a partir de 1969.

En lo estrictamente industrial, frente a los magros resultados del capital transnacional, se optó por la creación de grandes empresas nacionales. La productora de aluminio Aluar, cuyas primeras tratativas comenzaron en 1967, empezó a funcionar en 1972. El mismo año que Papel Prensa. Entre las firmas creadas en el período se encuentran también Alcalis de la Patagonia, Petroquímica Mosconi, Hierro Patagonico Sierra Grande, y la instalación de Saab Scania. Todas fueron impulsadas para ser puntales de sectores básicos en mercados monopólicos. La opción fue crear o fortalecer empresas de cada rama en contraste con el impulso de las ramas en general, como fue el caso automotor bajo el desarrollismo, y la decisión se basó en necesidades productivas y no en señales de mercado. Sobre estas políticas, de elevada discrecionalidad, “el capital local llegó a dimensiones inesperadas gracias al apoyo estatal” (3). Un indicador de síntesis es que, en el marco de un contexto internacional favorable, entre 1965 y 1975 la el producto industrial creció de manera continua a una tasa del 5 por ciento anual.

Desarticulación neoliberal

El largo período desde mediados de los ’70 a la gran crisis de 2001–2002 es una etapa larguísima de la historia industrial, con algunas marchas y contramarchas a su interior. A partir de la dictadura se consolidaron algunas ramas industriales monopólicas como la siderurgia, aluminios y petroquímica, todas gestadas durante las décadas anteriores, más algunas vinculadas a ventajas comparativas estáticas, como el sector alimenticio. Durante los ’90 también se registró alguna modernización de plantas e infraestructura. Sin embargo, el balance general del período fue de retroceso general en la participación relativa industrial. Si bien muchos autores enfatizaron en los momentos de atraso cambiario del período, la tesis de la competitividad cambiaria se encuentra actualmente en discusión. Menos dudas presenta el cambio de precios relativos que desincentivó al sector manufacturero industrial, pasando por lo tarifario, lo arancelario y lo crediticio; más la eliminación de la banca de desarrollo e instrumentos clave de promoción como el “compre nacional”. Los ganadores fueron los sectores monopólicos y los tradicionales de la agroindustria y, especialmente, las finanzas.

Más allá de la discusión de políticas, el auge de la apertura, la desregulación y las privatizaciones impulsadas por del Consenso de Washington produjeron cambios de fondo. El primero fue un marcado proceso de extranjerización de las principales empresas, lo que incluyó a las plataformas productivas; con disminución en la composición nacional, de la que es ejemplo el siempre protegido sector automotor. El segundo fue la mayor concentración y centralización del capital. El tercero, el abandono casi total del Estado de sectores estratégicos, entre los que destacaron el energético, proceso que culminó con la privatización de YPF. Finalmente, el cuarto efecto fue el desmantelamiento generalizado de la Investigación y Desarrollo del área pública, desde viejos laboratorios de YPF, la CONEA o la Fábrica Militar de Aviones, entre otros. Los datos a destacar en términos productivos son que el sector automotor retrocedió en integración de partes, pero siguió impulsando la actividad sectorial, a la vez que las industrias básicas heredadas de la etapa anterior, como siderurgia, aluminio, petroquímica (que se reorientó parcialmente hacia fertilizantes) y petróleo continuaron su consolidación. Durante este período también se afianzó el complejo oleaginoso. En contrapartida se destruyó una industria electrónica que había conseguido una alta integración local y se contrajeron ramas tradicionales, como textiles y calzados, y “pesadas”, como los astilleros y las fabricaciones ferroviarias y su red. Aunque al final del ciclo el producto industrial era similar al de 25 años antes, la expresión que mejor describe al conjunto del período no es el estancamiento, sino la desarticulación.

Crecimiento con transformación inconclusa

Seguramente el futuro no discutirá el dato duro de que a partir de 2003 la economía y la industria experimentaron uno de los procesos de recuperación y crecimiento más importantes de su historia, una evolución apenas interrumpida por la crisis internacional de 2008–09, y que se extendió por lo menos hasta 2011, momento a partir del cual comenzó a operar una vieja conocida de la economía local, la Restricción Externa (RE).

Para 2012, el PIB industrial había crecido el 110 por ciento desde la crisis y el empleo sectorial el 60 por ciento. Durante el período, las exportaciones de Manufacturas de Origen Industrial, MOI, se multiplicaron casi por 4, con un crecimiento del 284 por ciento, mientras que las de Origen agropecuario, MOA, crecieron el 244 por ciento (4).

Las ramas de insumos básicos, como aluminio, petroquímica y siderurgia, mantuvieron su buen desempeño, pero también se reactivaron la mayoría de los sectores afectados durante el ciclo 1976–2001, como astilleros, metalmecánica, plásticos, bebidas, textiles, química y gráfica, entre otros. Se impulsaron ramas no tradicionales, como el software, y producciones regionales como la avícola, jugos cítricos y biocombustibles. También se sumaron sectores “nuevos” como biotecnología y genética y se registraron avances en agroquímicos, productos farmacéuticos, maquinaria agrícola de precisión y equipamiento médico. Con apoyo estatal activo se revitalizó el sector nuclear (Atucha II, extensión de Embalse, producción de agua pesada y enriquecimiento de uranio) más satélites y aeronáutica.

En el camino abundaron los claroscuros. El dato más crítico fue que no existió un cambio estructural en el doble sentido de un aumento del peso relativo de la industria en el producto y de resolución del problema cíclico de la RE. Salvo en el período inmediato posterior a la crisis, no se registraron saltos importantes en la participación del PIB industrial sobre el total. Respecto de la RE se destaca especialmente el carácter altamente deficitario de la producción de MOI frente al superavitario de las MOA.

La relevancia estructural y de largo plazo del déficit de divisas demanda detenerse brevemente en los sectores más críticos. El primero es el automotor. En la década del ’70 se producían poco menos de 200 mil unidades anuales, pero la integración nacional llegó a ser casi total. Durante la década pasada se produjeron medio millón de unidades en promedio, pero con una integración local de apenas el 30 por ciento. El vuelco importador fue el resultado de un cambio de estrategia de las multinacionales del sector. Al menos desde avanzados los ’80 se optó por ampliar la escala del mercado vía la integración económica con Brasil y la construcción de plataformas productivas regionales. Esta nueva estructura, que se extendió también a las proveedoras, se tradujo no sólo en la resignación de ingeniería y capacidades locales, sino en un déficit comercial que, en la década pasada, promedió los 4200 millones de dólares anuales. Luego, cuanto más crece la producción más lo hace el déficit. El pico lo marcó 2013, cuando se produjeron cerca de un millón de unidades y un rojo comercial de 8.300 millones de dólares. El dato central es que las automotrices locales se volvieron ensambladoras de una plataforma regional que permite a las matrices multinacionales aprovechar grandes mercados internos altamente protegidos; el Mercosur.

El segundo caso, aun más dispendioso, fue el de las armadurías de la electrónica fueguina cuya integración local escasamente supera el packaging. Allí también unas pocas empresas, entre las que se cuentan las principales cadenas de distribución nacional de electrónica de consumo, recibieron subsidios multimillonarios. En 2012 el costo fiscal por cada trabajador ocupado en las ensambladoras fueguinas era de 700 mil pesos anuales. Entre 2010 y 2013 las compras al exterior del complejo pasaron de 2100 a 4500 millones de dólares, es decir; del 3,7 al 6,1 por ciento de las importaciones totales.

Para 2010 el rojo de divisas de todo el sector industrial fue de 6000 millones de dólares. Para 2011–2013 el desbalance había saltado a más de 13.000 millones anuales. Haciendo foco en 2013, el peor año, se observa que mientras el sector alimenticio realizó un aporte positivo al balance de divisas por 6.300 millones de dólares, el resto generó un déficit de 21.800 millones; el 38 por ciento correspondió a la industria automotriz, 34 a electrónica, maquinaria y equipos, 22 a químicos, 2 a metales comunes y 4 por ciento al resto (5).

La mirada de conjunto muestra que a partir de los 2000 se aprovechó el desendeudamiento público y privado y la abundancia de divisas emergente de los buenos precios internacionales de las commodities para impulsar el consumo. Si bien no existió una planificación sectorial deliberada, si hubo señales arancelarias en favor de las manufacturas, las que no siempre rindieron los frutos esperados. Existió una fuerte protección que, de la mano del consumo, favoreció a sectores como indumentaria. Se mantuvieron los regímenes especiales, como el automotor y la electrónica fueguina con pocas exigencias y resultados deficitarios. Volvió a utilizarse el compre nacional para impulsar sectores de alta tecnología, lo que permitió recuperar capacidades tecnológicas propias en el área nuclear y satelital. En infraestructura el avance fue relativo. El déficit vial quedó pendiente y las inversiones en ferrocarriles se demoraron hasta el final del período. Lo mismo puede decirse de la tardía recuperación de YPF y de la falta de transformación de la matriz energética, que profundizó su dependencia de los hidrocarburos y contribuyó fuertemente a la RE a partir de 2012. La inversión pública no estuvo a la altura de los niveles de crecimiento alcanzado.

Estos datos permiten adelantar unas pocas conclusiones muy generales.

* Los años 2000 vuelven a decir que con el crecimiento sólo no alcanza. Toda la experiencia local desde los inicios de la industrialización sustitutiva parece gritar que sin la conducción y la planificación del Estado no hay desarrollo entendido como transformación cualitativa de la estructura productiva para alejar la RE. Prácticamente no existen sectores industriales que hayan surgido por señales de mercado o como consecuencia espontánea del crecimiento. Siempre fue necesaria la planificación estatal, ya sea a través de la elección más o menos discrecional de ganadores privados o de la intervención directa en la producción vía empresas públicas.

* Como lo demuestran las experiencias de la industria automotriz y, en el límite, las armadurías de electrónica fueguina, el Estado también puede hacer muy malas elecciones, deficitarias, sumamente costosas y con nulo o casi nulo efecto multiplicador.

* Finalmente, no es posible pensar integralmente la economía ni los sectores manufactureros sin proponerse contribuir también al alejamiento o eliminación de la RE. Las industrias que no pueden reducir consistentemente su déficit en divisas son inviables en el largo plazo, por lo que la creación de empleo en el corto no resulta un argumento estable para justificarlas. La función de la industria es crear riqueza y alejar la RE, es decir, crecimiento con estabilidad de largo plazo.

El presente

El crecimiento de los 12 años del kirchnerismo acumuló irresoluciones y tensiones que se agudizaron con la reaparición de la RE en torno a 2011. En perspectiva histórica volvió a verificarse el dato fáctico de que la RE suele ser acompañada por un cambio de régimen económico. El problema a analizar reside en la naturaleza del ajuste subsiguiente. Siempre haciendo foco en las manufacturas y dejando de lado los juicios de valor, pueden tomarse como fuente los datos conocidos de la nueva administración y comparase con la experiencia histórica de la industria local.

Los datos conocidos son dos. El primero, externo, es un ciclo internacional con presiones liberalizadoras en el que los principales núcleos dinámicos tienden a cerrarse sobre sí mismos. Dos ejemplos. Estados Unidos evalúa procesos de “reshoring”, es decir, de volver a ingresar fronteras adentro procesos productivos que había exportado en la búsqueda de reducir costos de mano de obra, mientras China nunca dejó de avanzar en su integración productiva. Así como integró su siderurgia, lo mismo hace con el resto de los sectores. Hoy ya importa más porotos de soja que aceite. Resulta cada vez más difícil pensar dónde están las complementariedades míticas de las “cadenas globales de valor”.

El segundo dato es interno. El énfasis discursivo del nuevo gobierno se centra en la competitividad y la apertura más o menos gradual “al mundo”, es decir al orden neoliberal y financiero. Si bien no cree en los instrumentos tradicionales de la política industrial, sí creó señales de mercado para algunos sectores con ventajas competitivas estáticas: la agroindustria (“ser el supermercado del mundo”), la minería y la energía, para las que eliminó retenciones y subió precios en boca de pozo. También generó condiciones favorables para el giro de utilidades de las firmas multinacionales. Sobre estas bases es posible predecir que, si logra estabilizar la macroeconomía, florecerán todas las industrias vinculadas a estos sectores tradicionales, como la química que produce fertilizantes. Firmas tecnológicas como INVAP ya comienza a pensar en la reconversión a las energías renovables o en la provisión de equipamiento para la industria petrolera. No está claro si se seguirán exportando reactores, pero para el sector nuclear será mejor reorientarse a las áreas médicas. Al igual que durante el ciclo 1976–2001, las industrias básicas monopólicas creadas en los ’60 y ’70 no enfrentarán mayores turbulencias. Lo mismo ocurrirá con sectores asentados y con mercado interno protegido, como la industria farmacéutica. Seguramente sectores altamente deficitarios, como el automotor, se verán compelidos a reducir sus desbalances y a realizar un ajuste por caída de la demanda. El grado de subsistencia del régimen fueguino seguirá dependiendo de lo que siempre dependió; su capacidad de lobby. Las ramas intensivas en mano de obra, menos productivas por definición, como la indumentaria en general, se contarán entre las más afectadas.

En términos generales se reducirá la “industria liviana”, se mantendrá la básica y podrían retroceder el conjunto de experiencias, saberes e instituciones que integran el sistema nacional de innovación. No está claro todavía si en algún momento el desarrollo de la infraestructura, que tracciona muchos sectores, como el cemento y el acero, pero no solamente, dejará el plano de las promesas. Tampoco si habrá una transformación que avance hacia el alejamiento real de la RE. Por ahora los presupuestos prevén la continuidad del déficit comercial, lo que supone una dependencia inestable de los capitales internacionales. Las únicas estrategias que no ofrecen dudas son el endeudamiento externo y la espera por la entrada de capitales que refuercen los sectores tradicionales. Mirando la historia, la economía y la industria local se desenvolverán nuevamente en el marco conocido del desarrollo dependiente.-

1. Adolfo Dorfman, Historia de la industria argentina, Losada, Buenos Aires, 1942.

2. Jorge Schvarzer, “Los avatares de la industria argentina”, Todo es Historia N°124, Buenos Aires, septiembre de 1977.

3. Jorge Schvarzer, “La industria argentina: un cuarto de siglo (1955–1980)”, El país de los argentinos N°181, CEAL, Buenos Aires, 1980.

4. Diego Coatz y Bernardo Kosacoff, “Industria argentina. Nueva base, nuevos desafíos”, Voces en el Fénix N°16, Buenos Aires, julio de 2012.

5. Matías Kulfas, Los tres kirchnerismos. Una historia de la economía argentina 2003–2015, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2016.

* Economista y periodista.

© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur N° 208, octubre de 2016.