ผลกระทบต่อการแข่งขันและการพัฒนานวัตกรรมในระบบการธนาคารไทย : อ่านระหว่างบรรทัดกฎเกณฑ์การรับสมัครและการกำกับดูแลแบงค์ไร้สาขา (Virtual Bank) (2)
สรุปใจความสำคัญ
- Virtual Bank คือ ธนาคารพาณิชย์รูปแบบใหม่ที่สามารถเปิดให้บริการแก่ลูกค้าได้โดยไม่ต้องมีสาขาทางกายภาพ (physical branch) เน้นการให้บริการด้วยระบบดิจิทัลผ่านสื่อออนไลน์เป็นหลัก
- ธนาคารแห่งประเทศไทยเริ่มเปิดรับคำขออนุญาตเพื่อประกอบธุรกิจ Virtual Bank ตั้งแต่วันที่ 20 มีนาคม ถึง 19 กันยายน 2567
- การประกอบธุรกิจ Virtual Bank ในประเทศไทยเป็นวิวัฒนาการของระบบการธนาคาร (evolution) ที่มีจุดประสงค์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการให้บริการ ไม่ได้ต้องการให้เกิดการแข่งขันอย่างรุนแรงระหว่างธนาคารจนเกิดการอุบัติใหม่ของระบบการธนาคาร (disruptive revolution)
ผู้ที่น่าจะได้รับอนุญาตให้ประกอบธุรกิจ Virtual Bank ในประเทศไทยไม่น่าเป็นกลุ่มวิสาหกิจเริ่มต้น (startup) แต่เป็นการรวมตัวของกลุ่มทุนที่มีความเชี่ยวชาญในด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องและจะส่งเสริมให้การประกอบธุรกิจเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด
การแข่งขันในระบบสถาบันการเงินอย่าง “เหมาะสม”
เอาหล่ะ หลังจากที่เราเห็นภาพบริบทและความสำคัญของการเปิดรับสมัครผู้ประกอบธุรกิจ Virtual Bank แล้ว ผมขอเสนอให้ช่วยกันพิจารณาว่า การเปิดให้มีการประกอบธุรกิจ Virtual Bank จะส่งเสริมและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันในระบบสถาบันการเงินอย่างเหมาะสมหรือไม่อย่างไร ความคาดหวังนี้เป็นหนึ่งใน “เส้นสีเขียว หรือ Green Line” หรือหนึ่งในแนวความคิดพื้นฐานของ ธปท. ในเรื่องนี้อีกด้วย
การแข่งขันในระบบตลาดเกิดได้บนพื้นฐานของเสรีภาพในการประกอบธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็น เสรีภาพในการเข้าสู่ตลาด เสรีภาพในการนำเสนอสินค้าหรือบริการ เสรีภาพของผู้บริโภคในการเลือกซื้อสินค้าและบริการ จำนวนของผู้แข่งขันในตลาด และเสรีภาพจากการแทรกแซงโดยรัฐจนทำให้เกิดการบินเบือนของตลาด (market distortion) หากภาครัฐมีนโยบายเปิดโอกาสให้ผู้ที่สมัครเพื่อขออนุญาตได้โดยไม่มีการจำกัดจำนวน ในกรณีที่ผู้สมัครสามารถแสดงให้เห็นประจักษ์ชัดว่าตนมีมาตรฐาน ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ตามหลักเกณฑ์และสอดคล้องกับเจตนารมย์และเป้าหมายที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น หากมีผู้เสนอตัว 30 ราย เข้าเป้า 10 ราย สามารถออกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจได้ทั้ง 10 ราย นโยบายในการเปิดการแข่งขันในลักษณะนี้อาจจะเป็นหนึ่งในแรงผลักดันให้เกิดการแข่งขันระหว่างธนาคารกันเพิ่มมากขึ้น กล่าวคือเป็นนโยบายสนับสนุนให้เกิดเสรีภาพในการเข้าสู่ตลาดของผู้เล่นรายใหม่ (freedom of entry) ผู้เล่นรายใหม่เหล่านี้ได้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสารสนเทศในการพัฒนาบริการและลดต้นทุนการดำเนินการ และเป็นแรงกระตุ้นให้ธนาคารกลุ่มเดิมปรับตัวเพื่อให้สามารถแข่งขันได้ในกระบวนทัศน์ของระบบการธนาคารใหม่ ส่งผลให้ผู้รับบริการทั้งภาคประชาชนและภาคเอกชนได้รับประโยชน์จากต้นทุนการทำธุรกรรมทางการเงินที่ลดลง (เช่น อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ลดลง อัตราดอกเบี้ยเงินฝากเพิ่มขึ้น ค่าธรรมเนียมการทำธุรกรรมทางการเงินลดลงหรือไม่มีเลย)
อย่างไรก็ดี เมื่อศึกษาประกาศกระทรวงการคลังที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขอใบอนุญาตการประกอบธุรกิจ Virtual Bank โดยเฉพาะข้อ 8 กำหนดไว้ว่า ธปท. อาจพิจารณาจำกัดจำนวนธนาคารพาณิชย์ประเภท Virtual Bank ให้เหมาะสมกับระดับการแข่งขันในระบบสถาบันการเงิน โดยจะดูผลกระทบของการเพิ่มการแข่งขันต่อเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ และเมื่ออ่านข้อมูลเพิ่มเติมจากคู่มือประชาชน พบว่า ในช่วงเริ่มต้น ธปท. มีนโยบายจะ “จำกัดโควต้า” ใบอนุญาตเพียงแค่ 3 ใบเท่านั้น กล่าวคือ เราจะมีโอกาสได้เห็นธนาคาร Virtual Bank ออกมาให้บริการอย่างมากที่สุด 3 ราย และอาจจะมีกรณีที่ มีการให้อนุญาตผู้ประกอบธุรกิจจำนวนน้อยกว่านั้น เพียงแค่หนึ่งหรือสองรายก็ได้ หากเห็นว่าไม่มีผู้สมัครที่มีคุณสมบัติดีเพียงพอ ซึ่งจะทำให้จำนวนธนาคารพาณิชย์ของไทยมีจำนวนอย่างมากที่สุด 16 แห่ง (ธพ. เดิม 13 แห่งและ ธพ. ประเภท Virtual Bank อีก 3 แห่งเป็นอย่างมาก) เนื่องจากนโยบายการจำกัดจำนวนใบอนุญาตนี้ เราอาจจะไม่ได้เห็นการแข่งขันระหว่างธนาคารพาณิชย์อย่างเข้มข้น ดังเช่น
ในประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีธนาคารพาณิชย์ให้บริการอยู่กว่า 4,700 ราย หรือสหราชอาณาจักรที่มีจำนวนธนาคารกว่า 350 ราย
หากการแข่งขันในระบบสถาบันการเงินด้วยการเปิดให้มีผู้เล่นรายใหม่เข้ามาแข่งขันได้อย่างเสรีไม่ใช่จุดประสงค์ของการจัดให้มี Virtual Bank ในประเทศไทย ประเด็นพิจารณาถัดไปคือ แล้วปัจจัยอะไรที่ผู้กำหนดนโยบายเห็นว่าเป็นปัจจัยสำคัญที่จะสนับสนุนหรือส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันอย่าง “เหมาะสม” สำหรับบริบทของการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของไทย หากพิจารณาการกำหนดกรอบการพัฒนาระบบการธนาคารของไทยข้างต้น จะเห็นว่า key words หรือใจความสำคัญของเรื่องนี่ไม่ใช่การส่งเสริมการแข่งขันที่หมายถึงการเพิ่มจำนวนของผู้เล่นในตลาดแต่เพียงอย่างเดียว แต่เป็นความต้องการในการสร้างสภาวการณ์แข่งขันที่เกิดจากปัจจัยแวดล้อมอื่น ๆ ซึ่งยังให้เกิด “ความเหมาะสม” ของการแข่งขันในระบบการธนาคาร ซึ่งหากพิจารณาประกาศหลักเกณฑ์การขอใบอนุญาตและร่างแนวทางการกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแล Virtual Bank อาจจัดเป็นกลุ่มปัจจัยที่มีผลต่อความเหมาะสมของการแข่งขันในมุมมองของ ธปท. ได้ดังนี้
i. ความหลากหลายของผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงิน ปัจจัยนี้สะท้อนอยู่ในแนวพิจารณาอนุญาตให้จัดตั้ง Virtual Bank ในหมวด 4 ข้อ 7(1)(ค) กล่าวคือ ผู้สมัครต้องเสนอการให้บริการทางการเงินรูปแบบใหม่และบริการดังกล่าวควรมีคุณภาพและราคาที่ดีขึ้นกว่าบริการทางการเงินในระบบสถาบันการเงินในขณะนี้ ทั้งนี้เพื่อช่วยส่งเสริมและกระตุ้นการแข่งขันอย่างเหมาะสม
ii. ความสามารถในการเข้าถึงกลุ่มลูกค้ากลุ่มใหม่ ซึ่งกลุ่มลูกค้าที่ได้รับความสำคัญและกำหนดไว้เป็นการเฉพาะเพื่อให้เป็นโจทย์ใหญ่สำหรับผู้สมัครขอรับใบอนุญาตได้แก่ กลุ่มผู้ใช้บริการรายย่อยและวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อย (SME) ที่ต้องการเงินทุนในการประกอบอาชีพ โดยเฉพาะกลุ่มที่ไม่ได้รับบริการทางการเงินอย่างเพียงพอและเหมาะสม (Underserved) หรือกลุ่มที่เข้าไม่ถึงบริการทางการเงิน (Unserved) ซึ่งเป็นปรากฏใน ข้อ 7(1)(ก) ของหมวด 4 เช่นเดียวกัน
iii. ประสิทธิภาพในการประกอบกิจการ ปัจจัยที่สนับสนุนการแข่งขันข้อนี้แฝงอยู่ในประกาศหลายข้อ ไม่ว่าจะเป็น การนำเสนอผลิตภัณฑ์หรือบริการที่นอกจากจะต้องมีความหลายกหลายแล้ว อาจจะสามารถนำเสนอผลิตภัณฑ์หรือบริการเดิมแต่ทำได้โดยมีประสิทธิภาพในการให้บริการเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะการนำเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาช่วยในการให้บริการทางดิจิทัลและการบริหารจัดการของธนาคาร (ข้อ 7(1)(ก) และข้อ 7(3)) และการนำเสนอนวัตกรรมทางการเงินที่ดีขึ้น ซึ่งรวมถึงเปิดให้มีการใช้ประโยชน์จากข้อมูล (Open Data) (ข้อ 7(1)(ค))
แนวคิดการสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันจากปัจจัยที่นอกเหนือจากการเปิดเสรีจำนวนผู้เล่นในระบบการธนาคารไม่ใช่แนวคิดใหม่ ในรายงานเรื่องผลกระทบของดิจิทัลเทคโนโลยีต่อการแข่งขันในภาคการธนาคาร (Digital Disruption in Banking and its Impact on Competition (ตีพิมพ์ปี 2564)) องค์การเพื่อความร่วมมือด้านเศรษฐกิจและการพัฒนาหรือ OECD ตั้งข้อสังเกตว่า บริการเกี่ยวกับการธนาคารที่ต้องใช้การประมวลผลข้อมูลเป็นจำนวนมาก เช่น การวิเคราะห์ข้อมูลเครดิตเพื่อการให้สินเชื่อ การชำระเงินและการอำนวยให้เกิดธุรกรรมทางการเงิน รวมทั้งการเก็บข้อมูลทางการเงินให้ปลอดภัยและมั่นคง เป็นกิจกรรมที่จะได้รับประโยชน์จากการนำเทคโนโลยีเข้ามาสนับสนุนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการประกอบธุรกิจ (Efficiency and efficacy gains) นอกจากนั้น ในประเทศสหรัฐอเมริกา ศาลสูงสุด (US Supreme Court) มีคำตัดสินตอนหนึ่งที่อธิบายหลักคิดเกี่ยวกับการแข่งขันในระบบธนาคารไว้ว่า การแข่งขันในระบบธนาคารเกิดได้จากหลายปัจจัย ทั้งการแข่งขันด้านราคาและค่าธรรมเนียม ความแตกต่างและความหลายหลายด้านการให้สินเชื่อ ความสะดวกสบายในการเข้ารับบริการ การเข้าถึงข้อมูล การให้คำแนะนำด้านการเงิน การให้บริการหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินอื่น ๆ ซึ่งจะเห็นว่าเป็นหลักการที่สอดคล้องกับแนวทางที่ประเทศไทยกำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน
อย่างไรก็ดี แม้ว่าหลักการการส่งเสริมการแข่งขันในระดับที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศเป็นแนวทางที่ดี แต่ในทางปฏิบัติแล้ว ความสามารถในการแข่งขันยังขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่นที่อาจทำให้พลวัตหรือทิศทางของการพัฒนาไม่ได้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในนโยบายของรัฐ ตัวอย่างเช่น ความได้เปรียบทางเทคโนโลยีของผู้เล่นรายใหม่อาจจะไม่ได้ทำให้ผู้เล่นรายใหม่มีแต้มต่อเหนือธนาคารพาณิชย์ที่เปิดให้บริการอยู่เดิมมากนัก หากผู้เล่นรายเดิมมีความได้เปรียบด้านความสัมพันธ์กับกลุ่มลูกค้า มีความเชี่ยวชาญและเข้าใจตลาดการเงินและความต้องการของลูกค้าทุกประเภททั้งผู้ฝากเงิน ผู้ขอสินเชื่อ และลูกค้าประเภทอื่น ๆ นอกจากนั้น ยังมีความได้เปรียบด้านประสบการณ์ในการปฏิบัติตามกฎหมาย กฎระเบียบ หรือแนวทางการกำกับดูแลของหน่วยงานกำกับดูแลที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาหลักการกำกับดูแล Virtual Bank ที่ ธปท. เสนอเพื่อรับฟังความคิดเห็น ดังนี้
“Virtual Bank มีขอบเขตการประกอบธุรกิจเช่นเดียวกับธนาคารพาณิชย์ทั่วไปแต่มีรูปแบบการดำเนินธุรกิจ ที่แตกต่างออกไปโดยให้บริการผ่านช่องทางดิจิทัล ดังนั้น นอกจาก Virtual Bank ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ การกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงินแล้ว Virtual Bank ต้องปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์การกำกับดูแลเพิ่มเติมเป็นการเฉพาะ เพื่อให้การกำกับดูแลและการบริหารความเสี่ยง มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับรูปแบบการดำเนินธุรกิจของ Virtual Bank” (ข้อ 1 ของร่างหลักเกณฑ์การกำกับดูแลฯ)
แนวทางในการกำกับดูแลข้างต้นมีความเสี่ยงทำให้เกิดกรณีที่ Virtual Bank มีต้นทุนในการประกอบธุรกิจด้านการปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบ (compliance cost) สูงกว่าธนาคารพาณิชย์ที่ในปัจจุบันที่ยังประกอบธุรกิจในรูปแบบเดิมอยู่ หรือพึ่งพาเทคโนโลยีสารสนเทศในการให้บริการเฉพาะบางส่วน ตัวอย่างเช่น Virtual Bank ต้องรักษาระบบ IT ของตนให้ใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง โดยต้องหยุดชะงักไม่เกิน 8 ชั่วโมงใน 1 รอบปีปฏิทิน และในแต่ละครั้งที่ระบบหยุดชะงักต้องใช้ระยะเวลากู้คืนระบบให้กลับมาให้บริการได้ตามปกติภายใน 2 ชั่วโมง นอกจากนั้น ยังไม่สามารถใช้ระบบการให้บริการทางการเงิน เช่น ระบบรับฝากและระบบปล่อยสินเชื่อ ร่วมกับสถาบันการเงินอื่นทั้งในและต่างประเทศได้ (ข้อ 2.7 ของร่างหลักเกณฑ์การกำกับดูแลฯ) อย่างไรก็ดี เพื่อให้สามารถเริ่มต้นประกอบธุรกิจโดยไม่มีภาระหรือต้นทุนการประกอบธุรกิจสูงเกินไป ร่างหลักเกณฑ์การกำกับดูแลฯ มีกลไกผ่อนผันการปฏิบัติตามข้อกำหนดบางอย่างที่อาจจะไม่จำเป็นในช่วงแรกของการประกอบธุรกิจ เช่น การทดสอบภาวะวิกฤติ (stress test) การจัดทำแผนล่วงหน้ารองรับการเสริมสร้างความมั่นคงและแก้ไขปัญหา (recovery plan) เป็นต้น ซึ่งในระยะยาว หาก Virtual Bank สามารถเสนอแนวทางในการดำเนินการตามกฎเกณฑ์เหล่านี้โดยใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยเพื่อลดต้นทุนในการทดสอบหรือจัดทำแผนดังกล่าว โดยเฉพาะการนำเทคโนโลยีการประมวลผลข้อมูลซึ่งรวมทั้ง machine learning น่าจะช่วยให้สามารถเพิ่มความสามารถในการแข่งขันได้อย่างมีนัยสำคัญ
