「耕者有其田」的冷戰脈絡

The Cold-war Context of ‘Land to Tiller’ Policy

一直有追看坪原猴在蘋果的「越陌度阡」專欄，他是難得的農業、文字工作者。 最近尤其喜歡他的「東京農業行」系列文章，與香港讀者分享他到東京考察農業轉型的心得，以及其對香港農業困境的見解。

農業，對城市人來最切身莫非食物的味道和價格，俗話說「雞有雞味」、「菜心幾錢斤」。但作為一位農夫，他一語道破農業的社會基礎 :

農業是一種最基礎、最原始的人類產業，是初級產業（primary production）之老祖宗，基本的要求就是「土地」、「人力」、「技術」和「制度」。

這是對農業非常基礎但又常被忽略的重要見解。再者，坪原猴帶我們回到一段至關重要的歷史事件：土改。它不但制約我們現時農地的使用和買賣方式；就如他所言，這段歷史也對深深地影響著我們對土地權的想像 :

二戰後，中國大陸、台灣、日本及兩韓都進行了土改，用不同的方式去釋放出農地予農民鼓勵生產。當時，日本用行政手段把農地由大「地主」手中強行賣出予小佃農，希望耕者有其田（想不到吧！還是美軍佔領時迫使日本政府採取的措施），當時的小農能有自己的土地當然高興，努力生產改善了生活。但數十年之後，這些「小地主」農夫老了，要他們再次釋放農地出來又變得困難，其中一個方法就是從稅制下手。日本有林林總總的資產稅土地稅：土地本身的年稅金，承繼土地的遺產稅，拿來建屋就更要一次過繳付數十萬港元，以後的房地年稅也比一般用地高昂，在日本擁有一片土地的成本絕對不輕。但只要是用於農業的「綠化生產地」，便只需繳納象徵性的年稅，要申請這些優惠必須簽訂長達十年的農業使用協議。權衡輕重之下，不想賣出土地的地主都開始願意租出農地，新農夫也有上十年的保障可以持續以低廉的地價發展事業。

回看香港自開埠以來，土地都是以極低成本被地主「擁有」着，所以地價飆升之後囤地之風劇烈。其實大多數的國家都有基本的土地政策針對空置土地，因為空置的土地是沒有實質產值與功能的，在國家倫理來說是不道德的，但香港人對「公有」資產價值的概念薄弱，很難接受改變百多年來的積習，單單是土地空置稅一項的討論已諱莫如深。

的確, 在農地有限的情況下, 農地流轉的確是現成最有成效方法來保護國內農業。可是，從歷史角度看，釋放農地是否一個從私有到公有的發展呢? 我想承接耕者有其田這條歷史線索 ，來討論一下「土地私有化 vs 公有化」的二元想像。

為什麼「耕者有其田 」(Land to Tiller Policy)政策會二戰後一些亞洲的非共產主義國出現（e.g. 台灣、日本、南韓和印度等），而且還是主要是美國建議(或強迫)推行的呢？這恐怕要回到以美國與蘇聯為首的冷戰對立時期，「農業競賽」（Farm Race）作為兩套現代化模式競爭的戰場。如 Shane Hamilton指出，農業競賽宣揚可以讓他國戰後復興到如美國般的「糧食充足」(food abundance)，而作為當時美國外交政策的重點，它不單旨要建立政治與軍事同盟，更要建立一套由美國來執行、提升全球生活水平標準的戰後任務。

In the aftermath of World War II, such thinking about the place of the US food economy in global geopolitics would harden into a Farms Race with the Soviet Union, one that had material and political consequences for the course of the Cold War. One aspect of this Farms Race was a rhetoric of consumer abundance…played a key role in America’s attempts to propagandize the ‘American Way’. A second facet of the Farms Race was the notion that US style food abundance could serve a counterrevolutionary purpose in Cold War foreign policy, and a diplomatic carrot and stick that by the 1970s would come to be known as ‘food power’. (Shane Hamilton, Supermarket USA: Food and Power in the Cold War Farms Race, 2018: 45)

為人熟悉的Green Revolution，正是以「農業競賽」為前題下所展開的政治任務。美國當時亞洲聯盟國所推行的Green Revolution，要求各地的聯盟政府執行「和平」土改，分地給佃農，至少有兩個主要政治作用： 1）防止中國以農民為首的紅色 革命（Red Revolution）在其他以農立國的社會散播。分地給佃農階級可以減緩因土地剝削所形成的階級矛盾，以求贏得分地所得農民的政治支持。 「耕者有其田 」的政治效益在當時的台灣和日本都很明顯。2）美國在其國內大搞土地集結增加大型農場的生產力，但對外就鼓勵分地，為了扶持分地後所形成的低生產力小農經濟，Green Revolution這項亞洲農業支援策略就是充提供化學產品、機器、改良種子，還有在當地設立農業研究中心。說到底，「耕者有其田 」制度看似是項德政的公共事業（甚至有點共產主義的味道），但在農業生產上，它是建基於私有化的生產方式，增產就要依賴個別農民的「勤奮精神」和「創造力」。這樣延續下來的小農經濟，成為美國在冷戰結構下能順利推廣自由市場意識形態、售賣化學耕種技術、出口境內生產過盛的糧食的經濟基礎。

回到日本， 當年美國要日本政府推動分地的《農地法》時，其實政府內部一直都有反對聲音，認為分地政策引致的土地零細化，會是戰後農業復興的阻力。而同時當時農業省傾向推動農業合作化的方向，令地主賣地給當地政府再推合作耕種計劃。但是，由於美國所支持的「耕者有其田 」太強勢，日本政府最後放棄原有的策略。

順帶一提，同時期，在中國大陸的農民合作運動，源於國共內戰前中國共產黨在農村的重要動員戰略。即使在戰後，農民合作運動仍在一直優化，在土改運動的土地集體化完成後，鄉郊的集體農場開始湧現，最後以人民公社作為農業合作社的最終形態出現。

其實，「耕者有其田 」所遺留下來的歷史問題不時有日本農業學者論及。漫畫家弘兼憲史所著的《島耕作農業論》(左岸文化 2019) ，以業內人的角度反思日本廿一世紀農業轉型的問題，他這樣回顧這段土改歷史：

前農林官員，山下一仁曾經這麼寫道：

「原先，思考著延續戰後的農地改革，致力改善零細農業結構的農林省，對於農業改革機制，包含限制地主保有佃地等政策，要以永久的長期政策保留下來，是抱持著反對的態度。但是，當年美國與執政的自由黨卻想讓農村的保守化政策繼續下去。一九四九年，麥克阿瑟總司令向吉田茂首相遞了一封書信，內容堅決地反對農地改革方案中止。反對農業改革的執政黨自由黨在一開始是反對《農地法》的制定，但是當時的大藏大臣池田勇人以農地改革可以創造許多小地主、農村的保守化政策對自由黨相當有利等為由，遊說了自由黨，最後在執政黨內匯聚了共識。」（山下一仁，《農協的大罪：「農政三角」將招致日本的糧食危機》，寶島社新書）

山下認為，當年的執政黨為了獲得農村地區民眾的支持，刻意將大坵塊農地拆分為細小農地，創造出許多的自耕農。

成為執政黨支持者的農民，在稅務上自然受到寬厚的保護。

在持有農地的情況，幾乎不需要繳交固定資產稅。接著，日本的土地價格不斷上漲的情形持續了一段時間。

只要握有土地，也許哪天就能獲得一筆飛來橫財吧。

當附近蓋起大型的購物中心或是需要開闢道路時，賣掉農地就能夠獲得巨大的利益。

對於部分農家來說，農地如同財富一樣要好好抱緊。因此，他們絕對不會將農地脫手，即使後來當了領薪水的上班族，有人還是會以兼業農民的身分，持續在狹小農地上耕作。由於對土地抱持著財富的幻想，而導致農地無法健全地交易，也無法真正的有效利用。

所以，分地政策不但沒有令農地走上比較公有之路，反而令農民用最私有化的方式來想像農地（「對土地抱持著財富的幻想」），成為小地主後，種不種田都擁有土地作為資產了。結果令「農 +政」以寄生的方式邦在一起，反而未能解決要增產的問題。就如坪原猴提到, 日本政府得花很大的力氣才能把少少農地從分地歷史中釋放出來。可是，這仍沒有真正動搖到土地零細化這個問題。 這個困局，在美國的影響下，台灣跟日本就像親兄弟一樣，縱然兩方都致力推動農地農用的政策，但農地擁有者卻傾向想轉換土地用途，如蓋房，來賺取更多利潤。

這種看似格仔布般的農地，由當初在冷戰時期分地惠民的政治手段，變成如今以私有產權為基礎、分佈極為分散、難以整合的農業地景。

回到香港，為什麼沒有發生東亞國家的分地運動呢，我認為還是回到它的殖民歷史：其一，港英政府要勾結鄉紳所以避免改動土地權；其二，共產主義仍沒有在英殖香港的鄉村萌牙；其三，來自大陸的極龐大的難民人口，提供了大量廉價的勞動力令香港經濟得以從農業社會轉型成以製造業為主的轉口港。不然，港英政府很可能也來個「耕者有其田 」的土改，今天大量農地集約在少量地產商手上變荒的局面，或許會不一樣。