Austeridade fiscal e seus efeitos contraproducentes
A austeridade fiscal é um tema não apenas antigo, como também recorrente no debate econômico, principalmente em momentos de crise. Sendo, em essência, uma política de ajuste da economia pela qual as despesas do Estado são retraídas, assim como sua atuação na promoção do crescimento econômico e como provedor do bem-estar social, buscar entender seus mecanismos de funcionamento e seus impactos torna-se tarefa fundamental.
Austeridade fiscal: conceito e implicações para a dinâmica econômica
Ainda que provenha de outras literaturas, no campo econômico o termo “austeridade” é entendido como a adoção de políticas de ajuste da economia pelas quais há um aumento dos impostos e/ou, preferencialmente, as despesas do Estado são retraídas, visando ao equilíbrio das contas públicas e ao crescimento econômico. Em geral, ela é trazida ao debate em momentos de crise e de aumento da dívida pública, sendo vendida como solução e tida como base para transformações estruturais na forma como o governo atua. Todavia, como será discutido neste artigo, quando posta em prática, a austeridade resulta em efeitos contrários aos almejados, impactando negativamente o papel do Estado na promoção do crescimento econômico e do bem-estar social.¹
Visto que crises costumam ser marcadas por aumento da dívida pública, queda da atividade econômica — portanto, de consumo, investimento e produção –, assim como por um índice de desemprego mais elevado e consequente queda da renda, a austeridade é defendida por muitos como a melhor saída para tais situações. No plano econômico, tal proposta se baseia em dois pressupostos centrais: 1) há uma disputa entre o setor público e o setor privado por recursos, ou, da mesma forma, por poupança; 2) os gastos privados se dão de maneira mais eficiente quando comparados aos gastos públicos. Dessa forma, temos que a redução dos gastos do governo implica no aumento dos gastos privados e, em decorrência das diferentes eficiências, tal ampliação se dá em uma proporção maior do que a queda das despesas públicas.²
Na literatura econômica, tal proposta ficou conhecida como a tese da contração fiscal expansionista. Uma vez disposto a reduzir suas despesas, o Estado transmite confiança aos agentes econômicos e ganha credibilidade junto deles. Tendo em vista o compromisso público com a estabilidade fiscal, criam-se expectativas positivas quanto ao futuro da economia e abre-se espaço para a realização de investimentos privados, aumento do consumo das famílias e atração de capitais externos. Assim, a austeridade, expressa na contração fiscal, assume caráter expansionista, pois promove tanto a redução da dívida pública, como a retomada do crescimento econômico.
Ademais, atrelados aos pressupostos já apontados, temos o que Santos, Dweck e Rossi (2018)³ chamam de “mitos da austeridade”. O primeiro deles consiste na “fada da confiança” e corrobora o argumento de que, a partir de medidas austeras, o Estado ganha credibilidade por parte dos agentes econômicos e estes se sentem confiantes para realizar novos investimentos. É como se existisse uma fada que instantaneamente concedesse confiança aos agentes econômicos toda vez que o governo realiza a contenção dos gastos públicos. Dessa forma, tem-se que o compromisso do governo em reestabelecer o equilíbrio fiscal resulta na restauração da confiança e consequente retomada do crescimento da economia. Já o segundo mito consiste na comparação que iguala a dinâmica do orçamento doméstico com a do orçamento público, ou seja, da mesma maneira como uma família não deve gastar mais do que ganha, evitando sempre se endividar, o mesmo deve ser feito pelo Estado.
Entretanto, ainda que em um primeiro momento os argumentos em defesa da austeridade façam relativo sentido, se nos atentarmos à forma como a dinâmica econômica de fato se dá, perceberemos que tais argumentos não passam de falácias, não correspondendo aos fatos.
Em primeiro lugar, é necessário ter em mente que o Estado não é independente do restante da economia, assim como apresenta poder suficiente para que suas ações gerem impactos relevantes e até cruciais para o funcionamento da dinâmica econômica. Dessa forma, economistas como John M. Keynes defendem a atuação estatal como peça central para que se atinja não somente a prosperidade econômica, mas também sua estabilidade. Assim, partindo desse pressuposto e indo de encontro à lógica dos que defendem a austeridade como saída para a recessão econômica, a perspectiva keynesiana alega que é o boom — e não a crise — o momento certo para se adotar medidas de austeridade.⁴
Um dos meios para se compreender tal raciocínio é se atentar à composição do produto de uma economia. Sob a ótica do dispêndio, temos que seus principais componentes são o consumo das famílias, os investimentos privados, os gastos do governo e as exportações líquidas, isto é, exportações menos importações.⁵ Dessa forma, temos que, para além de uma queda do produto, tempos de recessão econômica significam também uma queda do dispêndio. E, de fato, como já fora discutido, crises são marcadas por uma queda da demanda, expressa através de menores níveis de consumo e de investimento.
Ademais, para além de facilitar a compreensão da lógica keynesiana, olhar para o produto sob a ótica do dispêndio ainda permite a compreensão do modo pelo qual a austeridade se demonstra contraproducente. Em termos econômicos, temos que o produto só pode aumentar se houver um aumento do consumo, do investimento, do gasto público e das exportações, ou uma redução das importações. Em tempos de crise, os agentes econômicos podem não ter recursos suficientes para ampliar seu dispêndio, ou até mesmo podem não estar confiantes o suficiente para realizar investimentos. Além disso, se a recessão econômica não se limitar a um determinado país, mas também atingir seus parceiros comerciais, as exportações líquidas também não tendem a aumentar. Dessa forma, vemos que o gasto público se mostra o fator chave para a retomada do crescimento do produto e, portanto, para a recuperação econômica.
Assim, reforçando a ideia de que o Estado não é independente do restante da economia, podemos compreender os possíveis impactos de sua atuação. Seguindo a lógica keynesiana, a crise se mostra o momento ideal para a expansão dos gastos públicos, pois é a partir deles que novas demandas são geradas. Supondo um investimento público para a construção de uma ponte, por exemplo, temos uma demanda não apenas de materiais e insumos, mas também de mão de obra — seja para arquitetar e concretizar a ponte, seja para produzir as próprias matérias primas usadas em sua produção. O gasto público desencadeia um aumento da demanda, que resulta em menor nível de desemprego e maior renda. Dispondo de mais recursos e evidências de que o futuro pode ser melhor (o que gera confiança e melhora nas expectativas), os agentes econômicos podem ampliar seu consumo e investimento. Consequentemente, o produto cresce e a economia se recupera.
Todavia, se no lugar de expandir suas despesas no momento de crise o governo optar por reduzi-las, isto é, se forem adotadas medidas austeras, temos o resultado contrário e a economia adentra no que Santos, Dweck e Rossi (2018) chamam de círculo vicioso da austeridade. Uma vez que o Estado corta seus gastos, seja em investimentos, seja em transferências sociais, os impactos positivos sobre o emprego e a renda não se realizam e a demanda privada não sofre uma inflexão, continuando a descender. Consequentemente, o produto cai, da mesma forma como a arrecadação pública por meio de impostos, o que deteriora o resultado fiscal. Em seguida, em decorrência do compromisso estatal com manter o equilíbrio das contas governamentais, novos cortes são implementados a fim de se compensar a queda da arrecadação, o que reinicia o ciclo representado na figura abaixo.
Dessa forma, fica claro que, quando implementadas em contextos de crise econômica, as políticas de austeridade não somente não cumprem seus objetivos, mas levam a resultados contrários, se mostrando contraproducentes. No lugar de levar a economia a uma recuperação, apenas aprofundam a crise, provocando a queda no crescimento e o aumento da dívida pública. Quanto aos seus “mitos” (fada da confiança e metáfora do orçamento domésticos), eles caem por terra quando confrontados com a realidade.
Ao contrário do que seus defensores afirmam, o que de fato determina se os agentes econômicos realizarão investimentos não está relacionado ao compromisso do Estado em manter suas contas equilibradas. Na realidade, é até intuitivo compreender que um empresário apenas investe quando há demanda por seus produtos e expectativa de lucros. Inclusive, a adoção da austeridade fiscal agrava ainda mais a queda dos investimentos privados, visto que gera impactos negativos sobre a demanda.
Quanto à equiparação entre orçamento público e orçamento doméstico, ela se mostra simplificadora e essencialmente equivocada. Em primeiro lugar, temos que, diferente das famílias, o Estado pode definir como e quanto ganha por meio do sistema tributário. Além disso, como ao ampliar seu dispêndio o governo contribui para o crescimento do produto e para a recuperação econômica, temos que ele também contribui para o aumento de sua própria receita, visto que parte do que gasta retorna para suas mãos sob a forma de impostos. Por fim, temos o fato de que um Estado soberano não corre risco de insolvência em decorrência de dívidas na sua própria moeda, diferenciando essencialmente as dívidas públicas das privadas. Além disso, diferente das famílias, é o governo quem define a taxa de juros das dívidas que paga.
Assim, temos que o orçamento público não deve ser administrado como se fosse doméstico, mas sim seguir a lógica oposta. Em momentos de crise econômica, é crucial que o governo amplie suas despesas, indo na contramão das políticas de austeridade, acelerando a recuperação da economia.
Consenso quanto à austeridade
Ainda que a teoria keynesiana proponha uma perspectiva heterodoxa para se analisar a dinâmica econômica, já é consenso para diversas vertentes do pensamento econômico que a austeridade não é solução para momentos de crise, sendo inclusive um impedimento para o processo de recuperação da economia.⁷ Dentre as razões que levaram ao colapso da ideologia austera até por seus defensores, temos tanto a inconsistência de trabalhos tidos como suporte da tese da austeridade, quanto a experiência de países como Portugal, Itália, Irlanda, Grécia e Espanha (reconhecidos pelo acrônimo PIIGS) no período posterior à crise de 2008.⁸
Sendo o principal suporte teórico da doutrina da austeridade expansionista, o trabalho realizado pelo economista Alberto Alesina se baseia na análise de diversas mudanças de política fiscal em países desenvolvidos entre 1970 e 2007 para afirmar que há evidências de que cortes orçamentários são frequentemente associados com expansões econômicas, no lugar de recessões.⁹ Todavia, como se mostrou pelo desempenho dos países europeus que adotaram medidas austeras para superar a crise de 2008, as conclusões do trabalho de Alesina se mostraram inconsistentes. Após uma revisão realizada pelo Fundo Monetário Internacional, descobriu-se que, na realidade, os métodos utilizados no trabalho para se identificar exemplos de implementação de austeridade geraram identificações equivocadas, assim como seus resultados.¹⁰ Ao analisar os casos onde realmente houve mudanças no dispêndio público e na tributação, o FMI observou que a austeridade impacta negativamente o crescimento de forma consistente.
Já apresentando um posicionamento inesperado, tendo em vista sua principal característica de defesa da austeridade, em um trabalho mais recente, o próprio FMI questionou a eficácia de políticas austeras para se atingir o crescimento econômico. A instituição reconheceu que, ao contrário do que se prega, consolidações fiscais não são expansionistas, sendo normalmente seguidas por quedas do produto.¹¹
E, para além das conclusões às quais chegou o FMI, os PIIGS representaram um exemplo histórico recente da contraprodutividade característica das medidas austeras. Com a crise global de liquidez e confiança bancária em 2008, países da Zona do Euro que dependiam da emissão de títulos da dívida pública para controlar seu orçamento, como os PIIGS, se depararam com uma captação de recursos insuficiente frente ao montante requerido. Como alternativa, restou a tomada de empréstimos da Troika (comissão formada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Central Europeu (BCE) e Comissão Europeia) em troca do compromisso em adotar a austeridade como norte das políticas públicas. Consistindo em corte de salários e gastos, somados à elevação dos impostos, a austeridade empregada pelos PIIGS apenas poderia levar à recuperação econômica se houvesse um aumento das exportações. Todavia, em um momento de crise global, isso não ocorreu e o resultado foi o aumento das dívidas públicas dos PIIGS e a contração de suas economias. Além disso, o aumento dos juros cobrados durante a crise mostrou-se como um sinal de que os títulos desses governos passaram a ser mais arriscados, não gerando a tão prometida confiança que os defensores da austeridade asseguravam.¹²
Diante disso, vemos que se tornou consenso o fato de que a austeridade é comprovadamente contraproducente. Ela não somente impossibilita a retomada do crescimento econômico em tempos de crise, como ainda deteriora o resultado fiscal.
A austeridade no Brasil
Ainda que economistas e instituições de diversas vertentes do pensamento econômico tenham entrado no consenso de que a austeridade não deve ser adotada em momentos de crise, no Brasil ela permanece em voga nos debates, sendo defendida como medida crucial para a retomada do crescimento da economia.
Como se sabe, o Brasil tem vivido tempos de crise econômica desde 2011. Partindo de 7,5%, o crescimento acumulado em 12 meses caiu para 1,8% no primeiro trimestre de 2012, e as políticas contracionistas adotadas no mesmo período apenas agravaram a desaceleração da economia brasileira.¹³ Já nos anos seguintes, com a expectativa de alavancar o investimento e, assim, o crescimento econômico, o governo tentou estimular o setor privado por meio da elevação de subsídios e desonerações, que reduziriam seus custos de investimento e aumentariam sua margem de lucro. Todavia, ao contrário do almejado, os investimentos não se realizaram e o cenário se tornou de franca deterioração fiscal — o que era de se esperar, uma vez que o que realmente leva um empresário a investir é uma expectativa de aumento da demanda por seus produtos, o que não era o caso.
Como resposta, em 2015 fora implementado um choque recessivo, essencialmente marcado pela austeridade, a principal responsável pelas sucessivas quedas do consumo das famílias, do emprego e da renda. Combinando queda dos gastos primários com desvalorização cambial, inflação e aumentos da taxa básica de juros e da taxa de juros das operações de crédito, tal choque fez com que o país adentrasse uma prolongada recessão econômica, apenas agravando a situação que já era marcada por quedas do investimento e da atividade de setores importantes.¹⁴
Todavia, somente em 2016 a austeridade passa a ser adotada de maneira permanente por meio da implementação da Emenda Constitucional nº95/2016, que estabeleceu o Novo Regime Fiscal e que instituiu uma regra para as despesas primárias do Governo Federal durante 20 anos. Segundo a nova regra, o gasto primário passa a ser limitado por um teto determinado pelo montante executado no ano anterior e reajustado pela inflação acumulada em 12 meses, medida pelo índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Na prática, temos o congelamento dos gastos, visto que o valor real do montante permanece sempre o mesmo. Dentre suas justificativas, há os argumentos que falaciosamente sustentam a austeridade e que já foram aqui discutidos, como a necessidade de reequilibrar as contas públicas e de reconquistar a confiança dos agentes econômicos. Ademais, para além dos impactos econômicos da austeridade, é crucial ter em mente os possíveis impactos sociais a ela atrelados.
Desempenhando diversos papéis, a política fiscal apresenta como principais dimensões a redistributiva, a estabilizadora e a de provisão de bens públicos ou semipúblicos. Não sendo apenas essencial para que se alcance um crescimento econômico estável e sustentado, tal política é fundamental para a redução da desigualdade social. Isso porque, através da forma como arrecada e como despende sua receita, o Estado impacta a distribuição de renda do país, seja determinando a renda disponível (por meio de impostos e transferências), seja ofertando bens e serviços gratuitos à população.
Entretanto, visto que o Novo Regime Fiscal estabelece um crescimento real nulo para os gastos públicos por 20 anos, o papel redistributivo passa a ser posto em xeque. Não apresentando nenhuma “válvula de escape” para o caso de uma mudança de cenário, a regra do teto dos gastos faz com que a política fiscal esteja inapta a alterações. No caso de uma retomada do crescimento do PIB e de um crescimento populacional, se o montante que o governo dispende permanece constante, temos uma queda do gasto público relativamente ao PIB, assim como o gasto público per capita. Ademais, há diversas despesas futuras que devem aumentar a previdência social, como as decorrentes do envelhecimento populacional.
Dessa forma, tendo em vista que certos gastos aumentarão enquanto o teto mantém-se congelado, conclui-se que, necessariamente, outros deverão ser reduzidos, sendo os principais candidatos aqueles voltados para o atendimento de demandas sociais, como investimentos em programas de bem-estar social, saúde e educação, diretamente relacionados ao que a Constituição Federal de 1988 estabelece como direitos sociais.¹⁵
E a crise do coronavírus?
Atualmente, em tempos de pandemia de Covid-19, tal conclusão passou a ser ilustrada de diversas formas. Apesar da urgência que caracteriza a crise sanitária e econômica vivida a nível mundial em 2020, o governo brasileiro vigente ainda se mostra relutante em direcionar os recursos necessários ao enfrentamento da situação. Dentre as razões para isso, temos a própria preocupação com o teto de gastos e os argumentos em prol da austeridade inicialmente discutidos, que têm servido de entrave para políticas como o auxílio emergencial.¹⁶
Assim, novamente temos a austeridade no centro da discussão, porém em uma conjuntura bastante singular e com impactos alarmantes. Somando mais de 140 mil mortes, a pandemia levantou uma série de questões, em especial o papel que o Estado deve desempenhar. Para além de comprometer direitos constitucionalmente assegurados, indo de encontro ao projeto de país estabelecido em 1988, a implementação de medidas austeras traz resultados irreparáveis para toda a população, sendo os segmentos mais vulneráveis da sociedade os principais prejudicados.
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