La politica finlandese e la politica europea nell’Artico: alcuni elementi di analisi

Working Paper 1–2022 di OGGNIL

di Gabriele Catania[1]

SINTESI: La Comunicazione congiunta del 2021 “Un impegno rafforzato dell’UE per un Artico pacifico, sostenibile e prospero” rappresenta una tappa importante di un percorso che ha portato la UE a dedicare sempre più attenzione, risorse e impegno all’Artico; la Comunicazione congiunta definisce “una necessità geopolitica” il pieno impegno della UE sulle questioni relative all’Artico. La politica artica della UE è coerente con la politica artica della Finlandia, Stato nordico e artico la cui adesione all’UE, nel 1995, ha gettato le basi per trasformare la UE in un attore artico. La leadership finlandese nella regione artica è evidente, e la politica artica di Helsinki contribuisce fortemente a plasmare la politica artica della UE, venendone a sua volta influenzata.

1.

Il 10 ottobre 2019, alla settima Arctic Circle Assembly, il ministro capo [≃ primo ministro, pääministeri in fin./statsminister in sv.] Antti Rinne tenne un discorso tra i più significativi della sua carriera politica (e dei suoi sei mesi a capo di un governo di centrosinistra). Dopo aver definito il Consiglio Artico “il cuore della cooperazione artica” [the core of Arctic cooperation] e aver ricordato come la Finlandia fosse “un forte sostenitore di un ordine internazionale basato sulle regole” [a strong supporter of the rules-based international order], Rinne sottolineò l’importanza di ricorrere a un approccio multilaterale nella regione: “La logica dell’equilibrio di potere e delle sfere di interesse crea tensioni, e noi non vogliamo questo nell’Artico” [the logic of power balance and spheres of interest creates tensions and we do not want this in the Arctic][2].

Ma a preoccupare ancora di più la Finlandia era lo scioglimento dei ghiacciai artici. Ecco perché Rinne invocò serietà nella lotta al cambiamento climatico. Serietà e concretezza. Certo, notò il ministro capo, l’Artico poteva collegare il mondo, a partire da Europa e Asia; tuttavia “ci sono modi sostenibili per collegare” [there are sustainable ways to connect], per esempio tramite nuovi cavi in fibra ottica.

“Crediamo che ci dovrebbe essere più UE nell’Artico

e più Artico nella UE”.

Rinne sottolineò che la Finlandia, in quanto nazione artica (e membro del Consiglio artico), promuoveva un’attiva cooperazione internazionale; nell’interesse delle future generazioni, tuttavia, aggiunse che urgevano “approcci globali, regionali e locali basati sull’ecosistema” [ecosystem-based, global, regional and local approaches are needed], in grado di mettere al primo posto la lotta contro il cambiamento climatico. Ricordò che la Finlandia aveva ridotto le emissioni di carbonio del 21% dai livelli del 1990, e che il suo governo si era posto come obiettivo il raggiungimento della neutralità carbonica da parte del paese entro il 2035, e la negatività carbonica poco dopo.

Rinne aggiunse che il suo governo stava preparando una nuova strategia sulla politica artica, incentrata sulla lotta al cambiamento climatico, sullo sviluppo sostenibile e sul rispetto per i diritti dei popoli indigeni. “Lavoriamo per contribuire a tenere l’Artico libero da tensioni” [we work to help keep the Arctic free from tensions] rimarcò il ministro capo, che ricordò poi come la Finlandia ricoprisse in quei mesi la presidenza del Consiglio dell’Unione europea. Rinne quindi auspicò che Bruxelles fosse in grado di vedere il suo potenziale artico. “Crediamo che ci dovrebbe essere più UE nell’Artico e più Artico nella UE” [we believe that there should be more EU in the Arctic and more Arctic in the EU]: una frase ormai familiare a tutti gli studiosi e analisti di cose artiche.

2.

La Strategia della Finlandia per la politica artica [Suomen arktisen politiikan strategia in fin./Finlands strategi för den arktiska politiken in sv.][3] è stata pubblicata nel giugno 2021 dal governo di centrosinistra guidato dalla socialdemocratica Sanna Marin, ministro capo dal dicembre 2019. La Strategia, che si estende sino al 2030, prevede che tutte le attività nella regione artica siano basate su capacità di carico ecologica, protezione del clima, principi di sviluppo sostenibile, rispetto per i diritti delle popolazioni indigene (si noti, a tal proposito, che la Strategia è stata pubblicata in sei lingue: finlandese, svedese, inglese, sami del nord, sami di Inari, sami skolt).

Le priorità della Strategia, che va a sostituire la Strategia pubblicata nel 2013 e aggiornata nel 2016, sono quattro: cambiamento climatico, la sua mitigazione e l’adattamento allo stesso; gli abitanti, e cioè la promozione del benessere e dei diritti dei Sami come popolo indigeno; expertise artico; infrastrutture e logistica. Nell’elaborazione della Strategia è stato tenuto in massima considerazione il fattore geopolitico, dal momento che le questioni di sicurezza in Europa del nord sono sempre più interconnesse, e i mutamenti nella regione del Baltico, nella regione artica e nell’Atlantico del Nord sono strettamente collegati; la crescente attenzione, a livello di politica di sicurezza, nella regione artica “la rende anche una priorità significativa per la politica estera della Finlandia” [makes it also a significant priority for Finland’s foreign policy].

Attraverso la sua Strategia e le sue priorità, “la Finlandia promuove il raggiungimento degli obiettivi posti nell’Agenda per lo sviluppo sostenibile [delle Nazioni Unite] nella regione dell’Artico” [Finland promotes the achievement of the goals set in the Agenda for Sustainable Development (2030 Agenda) in the Arctic region]. Non a caso diversi fattori alla base della Strategia sono collegati al cambiamento climatico, alla centralità dello sviluppo sostenibile, alla biodiversità artica, allo status dei popoli indigeni nell’Artico e all’importanza della cooperazione internazionale nella regione artica.

Nella Strategia viene rimarcata la necessità di rafforzare il Consiglio artico e la politica artica della UE; quadri di riferimento fondamentali sono l’Accordo di Parigi e l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite, la Convenzione sulla diversità biologica, la UNCLOS, i negoziati sul BBNJ[4] così come la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni e la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Ancora, viene sottolineato come l’obiettivo della Finlandia sia una regione artica pacifica contraddistinta dalla cooperazione costruttiva: tensioni e potenziali conflitti devono essere evitati.

Ma la maggior preoccupazione del paese nordico, come traspariva già dal discorso di Rinne, è il cambiamento climatico. “La regione artica si sta riscaldando più velocemente delle altre. La direzione del cambiamento climatico nella regione artica può essere invertita attraverso la riduzione delle emissioni globali” [the Arctic region is warming up faster than other areas. The direction of climate change in the Arctic region can be turned through global emission reductions].

Naturalmente si svolgono attività economiche nell’Artico finlandese, sia dando a esso una mera accezione geografica (e considerando quindi solo la Lapponia [Lappi in fin./ Sápmi in sami del nord/ Lappland in sv.]), sia ampliando il concetto (e quindi includendo l’Ostrobotnia del nord [Pohjois-Pohjanmaa in fin./Norra Österbotten in sv.], il Kainuu [Kajanaland in sv.], la Carelia del nord [Pohjois-Karjala in fin./Norra Karelen in sv.], regioni coinvolte ad es. nella cooperazione regionale del Consiglio euro-artico di Barents). Nella Strategia si sottolinea l’importante contributo che possono dare l’economia circolare e le soluzioni tecnologiche nel creare nuove opportunità imprenditoriali sostenibili.

L’Artico, rileva il documento, non è un hinterland remoto, e anzi subisce più di altre regioni del mondo l’impatto del cambiamento climatico: e proprio per salvaguardare i sensibilissimi ecosistemi artici, e il benessere delle persone residenti nell’Artico, è opportuno varare misure concrete come la riduzione delle emissioni di gas serra e carbonio nero[5]. La Strategia ricorda che a causa del cambiamento climatico, che va ad alterare le condizioni dei ghiacci, nel Mare di Barents (e nel Mar Glaciale Artico nel suo complesso) il trasporto marittimo è cresciuto e continua a crescere.

Le turbolenze nella politica internazionale e

le tensioni militari nel resto del mondo si riflettono

anche sulla regione artica, dove gli interessi politici

delle grandi potenze potrebbero sfociare in confronti.

Nel documento si può leggere che la crescente attività e presenza militare (nonché l’aumento delle tensioni) nell’Artico sono parzialmente il risultato “[del]le sfide e opportunità create dal cambiamento climatico, che include lo sfruttamento delle risorse naturali della regione. Al medesimo tempo le turbolenze nella politica internazionale e le tensioni militari nel resto del mondo si riflettono anche sulla regione artica, dove gli interessi politici delle grandi potenze potrebbero sfociare in confronti” [the challenges and opportunities created by climate change, which include exploiting the region’s natural resources. At the same time, turmoil in international policy and military tensions in the rest of the world are also reflected on the Arctic region, where the political interests of great powers may result in confrontations].

A causa della maggior attenzione internazionale per la regione, e della crescita di settori come il traffico marittimo artico o le telecomunicazioni, la Strategia prevede una corrispondente crescita dell’interesse nella regione dal punto di vista della sicurezza e della difesa. Per la Russia — il più grande paese artico, dal punto di vista geografico — la regione è particolarmente importante, mentre tra i paesi non-artici è la Cina a mostrare crescente interesse economico e strategico nella regione, “e specialmente nelle sue risorse naturali, infrastrutture e vie di trasporto. Gli obiettivi globali della Cina e i suoi sforzi nel giocare un ruolo più ampio nell’Artico potrebbero creare conflitti di interesse, in particolare tra le grandi potenze, e accrescere le tensioni nella regione” [and especially in its natural resources, infrastructure and transport routes. China’s global goals and efforts to play a greater role in the Arctic may create conflicts of interest, particularly between great powers, and heighten tensions in the region].

Naturalmente gli sviluppi a livello di sicurezza nella regione artica hanno un impatto anche sulla sicurezza nazionale finlandese. Da una prospettiva finlandese la sicurezza nella regione è collegata strettamente alla situazione della sicurezza nell’area baltica e nel resto d’Europa, caratterizzata dalle crescenti tensioni a seguito dell’annessione illegale della Crimea da parte dei russi e dal loro prolungare la guerra nell’Ucraina orientale.

La Russia, sottolinea quindi la Strategia, “sta sistematicamente rafforzando la sua presenza militare nella regione artica allo scopo di salvaguardare i suoi interessi economici e assicurarsi il controllo della Rotta del Mare del Nord[6]” [is systematically strengthening its military presence in the Arctic region in order to safeguard its economic interests and to ensure control over the Northern Sea Route].

A causa di tutto ciò gli Stati Uniti, il Canada e i paesi europei NATO hanno aumentato la loro presenza militare e prontezza di risposta militare, e anche se la Finlandia può contare su Forze di Difesa capaci, con un eccellente expertise artico, è evidente che “è nel comune interesse di tutti i paesi artici che la regione artica rimanga stabile e pacifica. La Finlandia contribuirà al raggiungimento di tale obiettivo” [it is in the common interest of all Arctic countries that the Arctic region remains stable and peaceful. Finland will contribute to achieving this goal].

Helsinki riconosce esplicitamente e ripetutamente il ruolo centrale di Bruxelles: “l’Unione europea è un attore artico importante e costruttivo e ha il potenziale per assumere un ruolo più attivo a questo proposito. Ha accesso a risorse finanziarie, un’abilità di porre alti standard globali e un vasto expertise […] L’obiettivo della Finlandia è mantenere il suo ruolo di leadership in qualità di Stato membro della UE artico con Svezia e Danimarca. La Finlandia sottolinea la necessità di rafforzare la politica artica della UE e ha sostenuto un aggiornamento della politica artica della UE basata sulla Comunicazione congiunta del 2016 su una politica integrata della UE per l’Artico. Una nuova comunicazione sulla politica artica della UE sarà pubblicata nel 2021. La Finlandia influenzerà attivamente la preparazione della nuova comunicazione, la sua elaborazione al Consiglio dell’Unione europea, e l’implementazione della politica aggiornata” [The European Union is an important and constructive Arctic actor and has potential for assuming a more active role in this respect. It has access to financial resources, an ability to set high global standards and wide-ranging expertise […] Finland’s goal is to maintain its leadership role as an Arctic EU Member State together with Sweden and Denmark. Finland emphasises the need to strengthen the EU ‘s Arctic policy and has advocated an update of the EU’ s Arctic policy based on the Joint Communication on an integrated EU policy for the Arctic of 2016. A new communication on the EU’s Arctic policy will be published in 2021. Finland will actively influence the preparation of the new communication, its processing in the Council of the European Union, and the implementation of the updated policy].

3.

Com’è stato osservato in altra sede[7], le già menzionate parole del ministro capo finlandese Antti Rinne [we believe that there should be more EU in the Arctic and more Arctic in the EU] echeggiano nella Comunicazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni dall’eloquente titolo Un impegno rafforzato dell’UE per un Artico pacifico, sostenibile e prospero. Datata 13 ottobre 2021, la Comunicazione congiunta è stata elaborata dalla Commissione europea e dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza[8].

Sia chiaro: la Comunicazione congiunta del 2021 non scaturisce ex nihilo. Risale al 2016 la Comunicazione congiunta al Parlamento europeo e al Consiglio (elaborata sempre dalla Commissione e dall’Alto Rappresentante) intitolata più sobriamente Una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico[9]. Difatti le priorità della Comunicazione congiunta del 2016 (“cambiamento climatico e salvaguardia dell’ambiente artico, sviluppo sostenibile nell’Artico e intorno a esso, e cooperazione internazionale sulle questioni artiche” [climate change and safeguarding the Arctic environment, sustainable development in and around the Arctic, and international cooperation on Arctic issues])[10] si ritrovano nella Comunicazione congiunta di cinque anni dopo; nell’introduzione del documento del 2016 si poteva leggere: la presente comunicazione congiunta spiega perché sia necessaria una politica dell’UE volta a promuovere la cooperazione internazionale in risposta agli effetti dei cambiamenti climatici sul fragile ambiente dell’Artico e a contribuire allo sviluppo sostenibile, specialmente nella parte europea dell’Artico.

La Comunicazione congiunta del 2016 veniva ben accolta dal Parlamento europeo; infatti nel Progetto di relazione su una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico del 12 ottobre 2016 si spiegava che la comunicazione congiunta della Commissione rappresenta un passo positivo verso una politica dell’UE più integrata sulle questioni relative all’Artico[11]; ancora, il progetto — che aveva come relatori l’estone Urmas Paet[12] e la finlandese Sirpa Pietikäinen — lodava anche la Visione condivisa, azione comune: un’Europa più forte — Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea pubblicata nel giugno 2016, che auspicava un Artico cooperativo (Con tre Stati membri e due membri dello Spazio Economico Europeo che sono Stati artici, la UE ha un interesse strategico che l’Artico rimanga un’area a bassa tensione [With three Member States and two European Economic Area members being Arctic states, the EU has a strategic interest in the Arctic remaining a low-tension area])[13].

Già nel 2013, nella sua comunicazione (non focalizzata sull’Artico) Strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici, la Commissione europea aveva voluto enfatizzare la vulnerabilità particolare dell’Artico alle conseguenze del cambiamento climatico[14]. Nella Comunicazione congiunta del 2016 si sottolineava come la UE avesse il dovere di proteggere l’ambiente artico e rafforzare la resilienza dell’ecosistema, e che avrebbe dovuto promuovere lo sviluppo sostenibile nella regione. Traspariva l’utilità dell’Artico per la UE; a pagina 2 veniva sottolineato come la UE fosse “un grosso consumatore di prodotti provenienti dagli Stati artici, come i prodotti della pesca e l’energia”. Nel documento si elencavano poi le sfide, così come le risposte politiche che la UE poteva offrire, ad esempio il sostegno alla ricerca nell’Artico, la tutela dell’ambiente, il contributo all’innovazione sostenibile, gli investimenti, il dialogo con le popolazioni indigene dell’Artico, la gestione della pesca ecc.

Nella Comunicazione congiunta del 2016

si sottolineava come la UE avesse il dovere

di proteggere l’ambiente artico e rafforzare

la resilienza dell’ecosistema, e che

avrebbe dovuto promuovere lo sviluppo

sostenibile nella regione.

E ancora prima, nel 2008, nella Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio intitolata L’Unione europea e la regione artica[15], si sottolineava l’impatto del cambiamento climatico sulla regione artica [descritta nel testo come “la zona circostante al Polo Nord nella parte settentrionale del circolo polare artico. Questa zona comprende il Mar Glaciale Artico e i territori degli otto Stati artici: Canada, Danimarca (compresa la Groenlandia), Finlandia, Islanda, Norvegia, Russia, Svezia e Stati Uniti”][16]. Nel documento si spiegava che “la Commissione e l’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune hanno insistito sul fatto che i cambiamenti ambientali stanno alterando la dinamica geostrategica dell’Artico con potenziali ripercussioni sulla stabilità internazionale e sugli interessi europei in materia di sicurezza, caldeggiando l’elaborazione di una politica dell’UE per l’Artico”. Tre erano gli obiettivi strategici principali su cui imperniare gli interventi proposti agli Stati membri e alle istituzioni della UE: tutelare e preservare l’Artico di concerto con la sua popolazione; promuovere l’uso sostenibile delle risorse; contribuire a una miglior governance multilaterale nell’Artico[17].

Nel 2012 veniva pubblicata dalla Commissione europea e dall’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza la Comunicazione congiunta intitolata Definire una politica dell’Unione europea per la regione artica: progressi compiuti dal 2008 e prossime tappe[18] [19]. In virtù dell’accelerarsi dei cambiamenti climatici nella regione artica, così come dello sviluppo economico, la Comunicazione congiunta sottolineava come l’Unione europea dovesse “impegnarsi maggiormente con i partner artici per un’azione comune volta a tutelare l’ambiente e a garantire al tempo stesso lo sviluppo sostenibile della regione artica”; ancora, il testo intendeva spiegare perché era “opportuno aumentare l’impegno dell’Unione sulle questioni relative all’Artico” e faceva “seguito alla richiesta, cofirmata dalla vicepresidente Ashton e dalla commissaria Damaki e presentata dalla Commissione europea a nome dell’UE, volta a ottenere lo status di osservatore permanente nel Consiglio artico”.

Difatti nel documento si precisiva: “dal 2008, quando la Commissione ha adottato la prima comunicazione sull’Artico, l’UE si è affermata come sostenitore chiave della regione, migliorando la sensibilizzazione all’incidenza del suo operato sull’ambiente artico e del potenziale di sviluppo sostenibile della regione artica, fonte di vantaggi per la popolazione artica e per l’Unione”.

E proprio in virtù della sua marcata attenzione all’ambiente e allo sviluppo sostenibile, la UE già nel 2008 aveva fatto domanda per lo status di osservatore al Consiglio Artico, forum intergovernativo per la cooperazione nella regione artica che si occupa proprio di queste due tematiche; la domanda era stata bloccata dal Canada (uno degli otto membri del Consiglio Artico) in risposta al bando della UE sull’importazione di prodotti derivanti dalla foca, e non andava a buon fine neanche nel 2015, a causa del veto politico della Russia, nonostante la UE fosse “la principale fonte di finanziamenti per l’Artico a livello mondiale”[20] (in ogni caso, in virtù del vertice ministeriale di Kiruna del 2013, la UE gode ancora oggi di uno status di osservatore de facto)[21].

Nel 2017 la UE creava anche una figura ad hoc,

l’ambasciatore straordinario per l’Artico:

una conferma del crescente interesse per la regione,

e del desiderio dei vertici dell’Unione di fare

della UE una protagonista nell’area.

Nel 2017 la UE creava anche una figura ad hoc, l’ambasciatore straordinario per l’Artico: una conferma del crescente interesse per la regione, e del desiderio dei vertici dell’Unione di fare della UE una protagonista nell’area. Nel 2019 Marie-Anne Coninsx, che aveva ricoperto l’incarico di ambasciatore, andava in pensione; dopo un breve intermezzo da parte di Lars-Gunnar Wigemark veniva infine nominato, nell’aprile 2020, Michael Mann, inviato speciale dell’UE per le questioni artiche, tuttora operativo[22].

Ne vanno dimenticate, per esempio, le varie risoluzioni del Parlamento europeo sull’Artico, in particolare quella del 12 marzo 2014 sulla strategia dell’Unione europea per la regione artica[23], e precedentemente quella del 20 gennaio 2011 su una politica europea sostenibile[24] e quella del 9 ottobre 2008 sulla governance artica[25].

La Comunicazione congiunta del 2021 è dunque una tappa importante di un percorso che ha portato la UE a dedicare sempre più attenzione, risorse e impegno all’Artico, ma che risale a persino prima dell’inizio di questo secolo: pensiamo solo, a titolo di esempio, al lancio di Northern Dimension nel 1999[26], con un focus geografico dalle sponde meridionali del Baltico alle aree artiche e sub-artiche, dalla Groenlandia alla Russia nordoccidentale.

La Comunicazione congiunta del 2021, però, introduce di elementi di innovazione che non sono passati inosservati ai media e ai decision-makers artici: ad esempio “la creazione di un ufficio della Commissione europea a Nuuk, in Groenlandia, al fine di rafforzare e promuovere la cooperazione tra l’UE e la Groenlandia”, o l’impegno a “garantire che il petrolio, il carbone e il gas rimangano nel suolo, anche nelle regioni artiche […] A tal fine la Commissione collaborerà con i partner per instaurare un obbligo giuridico multilaterale di non autorizzare alcun ulteriore sviluppo delle riserve di idrocarburi nell’Artico o nelle regioni contigue, e di non acquistare tali idrocarburi laddove vengano prodotti”[27].

E sin dall’introduzione è evidente l’ambizione del documento: “l’Unione europea è presente nell’Artico. In quanto potenza geopolitica[28], ha interessi strategici e a breve termine sia nell’Artico europeo che nella regione artica nel suo insieme. L’UE ha inoltre un interesse fondamentale a sostenere la cooperazione multilaterale nell’Artico e ad adoperarsi per garantire che rimanga una zona sicura, stabile, sostenibile, pacifica e prospera”.

L’UE ha un interesse fondamentale a sostenere

la cooperazione multilaterale nell’Artico e ad adoperarsi

per garantire che rimanga una zona sicura,

stabile, sostenibile, pacifica e prospera.

E ancora: “un interesse accresciuto per le risorse e le vie di trasporto dell’Artico potrebbe trasformare la regione in uno spazio di concorrenza locale e geopolitica e di possibili tensioni, che potrebbero nuocere agli interessi dell’UE […] Queste sfide e opportunità sono strettamente legate e molte di esse possono essere affrontate meglio mediante un approccio coordinato e una stretta cooperazione con gli Stati, le autorità regionali e le comunità locali dell’Artico. Il pieno impegno dell’UE sulle questioni relative all’Artico è una necessità geopolitica”.

Ovviamente l’azione della UE deve basarsi sulle modalità specifiche dell’Unione e dei suoi Stati membri, quali la rule of law, i diritti umani, lo sviluppo sostenibile (concetto, come si è visto, centrale nella Strategia della Finlandia per la politica artica), la diversità, il sostegno al multilateralismo basato su regole, il rispetto del diritto internazionale, e specialmente la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS).

Gli obiettivi della UE nell’Artico indicati dalla Comunicazione congiunta del 2021 sono in linea, ovviamente, con le precedenti Comunicazioni congiunte sulle questioni artiche, e sono basati sulla già menzionata Visione condivisa, azione comune: un’Europa più forte — Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea del 2016 (e sulle priorità politiche della Commissione); peraltro sono in linea con la Strategia della Finlandia per la politica artica.

Nel dettaglio: contribuire “a mantenere un dialogo e una cooperazione pacifici e costruttivi in un contesto geopolitico in evoluzione affinché l’Artico rimanga una zona sicura e stabile”; affrontare “le problematiche ecologiche, sociali, economiche e politiche legate ai cambiamenti climatici e adottando misure incisive per affrontare tali cambiamenti e il degrado ambientale, aumentando la resilienza dell’Artico grazie alla legislazione ambientale, a un’azione concertata sul particolato carbonioso e sul disgelo del permafrost, e facendo pressioni affinché petrolio, carbone e gas rimangano nel suolo, anche nelle regioni artiche”; “lo sviluppo inclusivo e sostenibile delle regioni artiche a vantaggio dei loro abitanti e delle generazioni future, con particolare attenzione per le esigenze delle popolazioni indigene, delle donne e dei giovani, e investendo su posti di lavoro orientati al futuro e sull’economia blu”.

Pur auspicando una “regione di cooperazione pacifica nel nuovo contesto geopolitico”, la UE riconosce che “negli ultimi anni il numero di paesi che si interessano alle regioni artiche è aumentato fortemente. Questa situazione rischia di trasformare l’Artico in un teatro di concorrenza geopolitica e di nuocere agli interessi dell’UE. Oltre al crescente interesse per le risorse e le vie di trasporto dell’Artico, si è registrato un forte aumento dell’attività militare in numerose zone dell’Artico”. Si sottolinea poi che l’Unione “è impegnata a sostenere un Artico sicuro, stabile, sostenibile e prospero, che deve rimanere una regione di bassa tensione e di cooperazione multilaterale pacifica”. Ancora, si osserva come la Russia stia aumentando le sue capacità militari nell’Artico russo: “Questa situazione è dovuta verosimilmente al fatto che la lunga zona costiera settentrionale [dell’Artico russo] sta diventando molto più accessibile, ma è in gran parte riconducibile a questioni che esulano dall’Artico”. Quindi si nota “una ripresa delle attività di altri soggetti, tra cui la Cina”, e “un crescente interesse per ambiti come la proprietà delle infrastrutture critiche, la costruzione di cavi sottomarini, il trasporto marittimo mondiale, il ciberspazio e la disinformazione”. L’attenzione nei confronti della Russia (e della Cina), si ricorderà, è ben presente anche nella Strategia della Finlandia per la politica artica.

Questa situazione rischia di trasformare l’Artico

in un teatro di concorrenza geopolitica e di nuocere

agli interessi dell’UE. Oltre al crescente interesse

per le risorse e le vie di trasporto dell’Artico,

si è registrato un forte aumento dell’attività militare

in numerose zone dell’Artico.

La Comunicazione congiunta non è solo coerente con la politica artica di Helsinki, ma con quanto si poteva leggere nel programma della Finlandia per la sua presidenza del Consiglio dell’Unione europea tra il 1° luglio e il 31 dicembre 2019: “la Finlandia sostiene una politica della UE che rispetti la necessità di proteggere la stabilità della regione artica, e in particolare il suo fragile ambiente naturale, e [la necessità] di salvaguardare il potenziale economico e le prospettive occupazionali della regione […] La Finlandia assumerà un ruolo di primo piano nel rafforzare la politica artica della UE” [Finland advocates an EU policy that respects the need to protect the Arctic region’s stability and particularly its fragile natural environment, and to safeguard the region’s economic potential and employment prospects […] Finland will assume a leading role in strengthening the EU’s Arctic policy][29].

Del resto in base al Programma di Governo presentato dalla socialdemocratica Sanna Marin, la Finlandia vuole essere “un attore attivo nel rafforzamento della politica artica della UE” [an active player in strengthening the Arctic policy of the EU][30]; al contempo la politica estera e UE della Finlandia nell’Artico si basa sulla cooperazione con la UE (nonché sul Consiglio artico e sul Consiglio euro-artico di Barents)[31]. Anche gli attori privati finlandesi considerano prezioso il contributo UE nell’Artico: la Confederazione delle Industrie Finlandesi (EK), la principale organizzazione delle imprese in Finlandia, al pari degli enti omologhi in Svezia, Norvegia e Danimarca, ha accolto positivamente la Comunicazione congiunta[32].

Conclusioni

In conclusione, e anche in base a conversazioni avute dallo scrivente con politici, funzionari e accademici finlandesi, si può dire che la politica della Finlandia nell’Artico contribuisce a plasmare la politica europea nella regione (venendone a sua volta influenzata[33]), conferendo ovviamente a Helsinki un ruolo di leadership. L’adesione stessa della Finlandia (e della Svezia) alla UE, nel 1995, è stato l’elemento che ha gettato le basi per la trasformazione della UE in un attore artico, cambiando in modo profondo la percezione di Bruxelles nei confronti dell’estremo nord, non più irrilevante periferia povera del continente (si ricordi l’uscita della Groenlandia dalla CE nel 1985 a seguito del referendum consultivo del 1982)[34]. La natura artica della Finlandia e della Svezia avrebbe conferito a questi due Stati membri un ruolo speciale, cioè “quello di agire dietro le quinte per rafforzare il risveglio dell’interesse dell’Unione europea nelle questioni artiche, e la Finlandia forse è stata più attiva della sua vicina [la Svezia] in questo senso, a causa della sua prossimità alla nuova Russia” [one of acting in the background to strengthen the awakening of EU interest in Arctic issues, and Finland was perhaps more active than its neighbour in this respect on account of its proximity to the new Russia][35]. Per esempio Northern Dimension[36] è stato fortemente voluto da Helsinki, ed è stato varato nel secondo semestre del 1999, quando la Finlandia aveva la presidenza del Consiglio dell’Unione europea[37].

La politica europea nell’Artico, che negli ultimi anni è diventata sempre di più una politica nella sostanza e non soltanto di nome[38], deve quindi non poco al contributo finlandese, paese che peraltro si fa un vanto di avere la reputazione di portare un vessillo artico nella UE [an Arctic banner in the EU][39]. Non è sempre stato facile, per Helsinki: come rimarcava nel 2015 l’allora ministro degli esteri Erkki Tuomioja, “nonostante il suo notevole coinvolgimento negli affari artici, l’Unione europea è stata lenta a formulare una politica coerente nei confronti dell’Artico […] È tempo che la UE inizi a utilizzare pienamente la sua influenza e le sue risorse per meglio focalizzare la sua politica nei confronti della regione artica” [in spite of this remarkable involvement in Arctic affairs, the European Union has been slow to formulate a coherent policy toward the Arctic […] It is time that the EU begins to fully use its influence and resources to better focus its policy vis-à-vis the Arctic region][40]; nel corso del medesimo discorso il ministro degli esteri sottolineava il contributo dell’ambasciatore finlandese Hannu Halinen, che tra i suoi obiettivi aveva proprio quello di coinvolgere il più possibile l’Unione europea nella rete artica.

La politica europea nell’Artico, che negli ultimi anni

è diventata sempre di più una politica nella sostanza

e non soltanto di nome, deve non poco al

contributo finlandese, paese che si fa un vanto di avere

la reputazione di portare un vessillo artico nella UE.

E come è già stato osservato sopra, anche il mondo economico finlandese ha supportato un coinvolgimento della UE nell’Artico. Per esempio nel documento di visione strategico del marzo 2015 intitolato Pohjoinen tahtotila. Suomen edellytykset arktiseen talouskasvuun [la versione in inglese ha il titolo, lievemente diverso, di The Strategic Vision for the North. Finland’s prospects for economic growth in the Arctic region), a firma dell’ex ministro capo Paavo Lipponen, la già citata Confederazione delle Industrie Finlandesi (EK) raccomandava alla Finlandia di assumere un ruolo di primo piano nella politica della UE nell’Artico e nelle regioni settentrionali, e di definire una chiara strategia allo scopo di promuovere i progetti infrastrutturali di rilevanza per la Finlandia all’interno della UE; a sua volta la EU, secondo il documento, doveva migliorare la sua leadership nella politica artica e settentrionale[41].

Dalle iniziative del governo della Finlandia alle dichiarazioni e riflessioni dei suoi capi di Stato e di governo, dall’attivismo dei finlandesi eletti al Parlamento europeo all’infaticabile azione di diplomatici come il già citato Hannu Halinen, il ruolo di primo piano della Finlandia nell’Artico può essere, infine, fonte di ispirazione anche per i governi e i politici degli stati dell’Europa meridionale, Italia e Spagna in primis (entrambi, peraltro, già osservatori del Consiglio artico). Le aziende italiane che vogliono affacciarsi sull’Artico possono senz’altro considerare la Finlandia un hub adeguato per le loro attività.

Vicenza, Italia

5 gennaio 2022

Questo working paper (documento di lavoro, in italiano) è disponibile sotto la licenza: Creative Commons Attribuzione — Non commerciale — Condividi allo stesso modo 4.0 Internazionale CC BY-NC-SA 4.0

[1] Gabriele Catania è direttore di OGGNIL.

[2] Antti Rinne, Opening speech by Prime Minister Antti Rinne at the Artictic Circle Assembly 10.10., SPEECH 522/2019, Government Communications Department, Helsinki 2019

<https://vnk.fi/en/-/opening-speech-by-prime-minister-antti-rinne-at-the-artic-circle-assembly-10-10->

[3] Finnish Government, Finland’s Strategy for Arctic Policy, Publications of the Finnish Government 2021:55, Helsinki 2021 <https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163247/VN_2021_55.pdf>

[4] Acronimo di Biodiversity Beyond National Jurisdiction

[5] Il presidente finlandese Sauli Niinistö ha dichiarato nel novembre 2021, al summit di Glasgow, che “in qualità di paese artico, la Finlandia è particolarmente preoccupata in merito al rapido riscaldamento della regione artica. Ognuno dovrebbe esserne preoccupato: se perdiamo l’Artico, perdiamo il globo” [As an arctic country, Finland is particularly concerned about the fast-warming Arctic region. Everyone else should be concerned too: if we lose the arctic, we lose the globe] — Sauli Niinistö, Speech by President of the Republic of Finland Sauli Niinistö at the World Leaders’ Summit in Glasgow on 2 November 2021, Office of the President of the Republic of Finland, Helsinki 2021

<https://www.presidentti.fi/en/speeches/speech-by-president-of-the-republic-of-finland-sauli-niinisto-at-the-world-leaders-summit-in-glasgow-on-2-november-2021/>

[6] La Rotta del Mare del Nord (Се́верный морско́й путь) secondo il governo russo è quella che costeggia i litorali russi dallo Stretto di Bering alla Novaya Zemlya (arcipelago bagnato dal Mare di Barents e di Kara), avviene in acque artiche nella Zona Economica Esclusiva russa.

[7] Arthur Amelot, Aleksis Oreschnikoff, Emilie Canova, The Union’s New Arctic Policy: Towards an Increasingly Geopolitical Approach?, groupe d’études géopolitiques, Parigi 08/11/2021

<https://geopolitique.eu/en/2021/11/08/the-unions-new-arctic-policy-towards-an-increasingly-geopolitical-approach/>

[8] COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Un impegno rafforzato dell’UE per un Artico pacifico, sostenibile e prospero,

JOIN/2021/27 final, Bruxelles 13.10.2021

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021JC0027&from=IT>

[9] COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico, JOIN/2016/021 final, Bruxelles 27.4.2016

< https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016JC0021&from=it>

[10] Christiaan van Lierop, EU regional policy in the Arctic, EPRS | European Parliamentary Research Service, Briefing

November 2016, Bruxelles 2016

<https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/593530/EPRS_BRI(2016)593530_EN.pdf>

[11] Urmas Paet, Sirpa Pietikäinen PROGETTO DI RELAZIONE su una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico, 2016/2228(INI), Strasburgo 12.10.2016

<https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/CJ26-PR-589323_IT.pdf>

[12] È il caso di sottolineare l’intensità dei legami tra l’Estonia e il mondo nordico, e in particolare tra l’Estonia e la Finlandia? Entrambi i paesi fanno parte ad es. della UE e del Consiglio degli Stati del Mar Baltico (Cbss), parlano un linguaggio ugro-finnico, vantano intensi rapporti commerciali, diplomatici e persino militari. La Finlandia è un rilevante investitore nell’economia estone, e si ipotizza di collegare i due paesi attraverso un tunnel ferroviario sottomarino tra Helsinki e Tallinn. Curiosità: l’inno nazionale finlandese e quello estone condividono la medesima melodia.

[13] Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe — A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy, EEAS, Bruxelles, giugno 2016

<https://eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf>

[14] COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici, COM(2013) 216 final, Bruxelles, 16.4.2013

< https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0216&from=IT>

[15] COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO L’Unione europea e la regione artica, COM(2008) 763 definitivo, Bruxelles, 20.11.2008

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52008DC0763&from=IT>

[16] Nella traduzione italiana del documento, al posto degli Stati Uniti, viene erroneamente indicato il Regno Unito. La correzione, apportata dallo scrivente, è indicata da una sottolineatura.

[17] Al 3.1 si può leggere: “L’Artico contiene notevoli riserve non sfruttate di idrocarburi. Le risorse offshore conosciute si trovano all’interno della zona economica esclusiva degli Stati artici. Le risorse dell’Artico possono contribuire a rendere più sicuro l’approvvigionamento dell’UE per quanto riguarda l’energia e le materie prime in genere. Lo sfruttamento, tuttavia, procederà lentamente, in quanto comporta notevoli problemi e costi elevati dovuti alle condizioni difficili e ai numerosissimi rischi ambientali”. Come si vedrà la Comunicazione congiunta del 2021 differisce su questo punto in modo radicale rispetto al testo del 2008; la Commissione infatti “collaborerà con i partner per instaurare un obbligo giuridico multilaterale di non autorizzare alcun ulteriore sviluppo delle riserve di idrocarburi nell’Artico o nelle regioni contigue, e di non acquistare tali idrocarburi laddove vengano prodotti”.

[18] COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Definire una politica dell’Unione europea per la regione artica: progressi compiuti dal 2008 e prossime tappe, JOIN(2012) 19 final, Bruxelles, 26.6.2012

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012JC0019&from=IT>

[19] Le conclusioni sull’Artico del Consiglio Affari esteri del 2014 accoglievano con favore la Comunicazione congiunta del 2012, riconoscendo che “l’Artico è una regione di crescente importanza strategica e il Consiglio conviene che la UE dovrebbe ora ulteriormente aumentare il suo contributo alla cooperazione artica” [The Arctic is a region of growing strategic importance and the Council agrees that the EU should now further enhance its contribution to Arctic cooperation] — Council conclusions on developing a European Union Policy towards the Arctic Region, Foreign Affairs Council meeting, Bruxelles 12.5.2014

<https://www.consilium.europa.eu/media/28342/142554.pdf>

[20] Urmas Paet, Sirpa Pietikäinen PROGETTO DI RELAZIONE su una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico cit.

[21] Fernando Garcés de los Fayos, At a glance: The outcome of the ninth Arctic Council ministerial meeting, DGEXPO/B/ PolDep/Note/2015_171, Bruxelles maggio 2015

<https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2015/549036/EXPO_ATA(2015)549036_EN.pdf>

[22] Interessante, a riguardo, l’interrogazione che la finlandese Mirja Vehkaperä rivolgeva all’Alto Rappresentante nel 2019, chiedendo lumi in merito al successore della Coninsx e alla politica UE nell’Artico, definendo la nomina della Coninsx come “un chiaro riconoscimento della crescente importanza complessiva dell’Artico per la UE nel suo insieme” [clear recognition of the growing overall importance of the Arctic for the EU as a whole] e sottolineando come la UE abbia “un interesse strategico nell’Artico” [a strategic interest in the Arctic].

Mirja Vehkaperä, Question for written answer P-001961/2019 to the Commission (Vice-President / High Representative), P-001961/2019, Bruxelles 2019

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-8-2019-001961_EN.pdf

[23] Ove si ribadiva la richiesta “a favore di una politica unitaria dell’UE nei confronti della regione artica, nonché di una strategia coerente e di un piano d’azione concreto per l’impegno dell’UE nell’Artico, ponendo un’attenzione particolare sulle questioni socioeconomiche e ambientali”; Risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 2014 sulla strategia dell’Unione europea per la regione artica, (2013/2595(RSP)), P7_TA(2014)0236, Strasburgo 12 marzo 2014

<https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-7-2014-0236_IT.pdf>

[24] Risoluzione del Parlamento europeo del 20 gennaio 2011 su una politica europea sostenibile per il Grande Nord (2009/2214(INI)), P7_TA(2011)0024, Strasburgo 20 gennaio 2011

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011IP0024&from=IT>

[25] Risoluzione del Parlamento europeo del 9 ottobre 2008 sulla governance artica, (2010/C 9 E/07), P6_TA(2008)0474, Strasburgo 9 ottobre 2008

<https://op.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/a06858f9-2d90-4471-8e13-073295ee1db7>

[26] Oggi Northern Dimension è un programma congiunto di UE, Islanda, Norvegia e Russia. Si focalizza sulla collaborazione e integrazione transfrontaliera e transregionale nell’area del nord, e sullo sviluppo della cooperazione tra l’Europa del nord e la Russia del nordovest.

Per ulteriori informazioni si visiti il sito dell’EEAS:

<https://eeas.europa.eu/diplomatic-network/northern-dimension_en>

[27] COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Un impegno rafforzato dell’UE per un Artico pacifico, sostenibile e prospero cit. Nella versione italiana c’è un errore nella traduzione dall’inglese (v. sintagma sottolineato dallo scrivente).

[28] Era il commissario Thierry Breton a invocare “un’Europa potente e geopolitica” nel suo discorso Europe: The End of “Naïvety” 10 settembre 2020

<https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/breton/announcements/europe-end-naivety_en>

[29] Sustainable Europe — Sustainable Future Finland’s Presidency Programme Presidency of the Council of the European Union 1 July — 31 December 2019 EU2019.FI, Helsinki 2019

<https://eu2019.fi/documents/11707387/14346258/EU2019FI-EU-puheenjohtajakauden-ohjelma-en.pdf/3556b7f1-16df-148c-6f59-2b2816611b36/EU2019FI-EU-puheenjohtajakauden-ohjelma-en.pdf?t=1561544842000>

[30] Finland’s Arctic and Antarctic cooperation, sito del Ministero degli affari esteri della Finlandia

<https://um.fi/arctic-cooperation>

[31] Il ruolo centrale della UE nell’Artico è stato riconosciuto da tutti gli stati artici europei, inclusa la Norvegia, come si può leggere nell’European Union’s Arctic policy — Norwegian perspectives:

<https://www.regjeringen.no/contentassets/548b78131be84d2a9ecc4ef399401719/201110-eu-arctic-policy-norwegian-perspectives.pdf> In merito si consiglia anche:

Adam Stępień, Timo Koivurova, Arctic Europe: Bringing together the EU Arctic Policy and Nordic cooperation, Publications of the Government ́s analysis, assessment and research activities 15/2017, Helsinki febbraio 2017

< https://lauda.ulapland.fi/bitstream/handle/10024/62766/Koivurova.Timo.pdf>

[32] Nyhet, NHO, Brussel Nordic Business Position on the Joint Communication on EU´s Arctic Strategy, Bruxelles 2021

<https://www.nho.no/tema/eos-og-internasjonal-handel/nho-brussel/artikler/nordic-business-position-on-the-joint-communication-on-eus-arctic-strategy/>

[33] Il Green Deal per esempio ha influenzato la recentissima Strategia della Finlandia per la politica artica: “Il principio del Green Deal della UE di non arrecare danni significativi agli obiettivi ambientali, sociali e culturali, inclusi gli impatti sul diritto dei popoli indigeni a praticare la loro cultura, è un obiettivo trasversale della Strategia” [The principle of the EU’s Green Deal of doing no significant harm to environmental, social and cultural objectives, including impacts on indigenous peoples’ right to practise their own culture, is a cross-cutting objective of the Strategy].

[34] Può essere interessante notare che diversi commentatori, anche italiani, accolsero l’esito del referendum come il risultato della “incapacità della CEE di trasmettere alla periferia i propri messaggi politici, l’impotenza di una burocrazia di fronte alle esigenze di una minoranza” (Corriere della Sera, 27 febbraio 1982)

[35] Maria Lähteenmäki, Footprints in the snow — The long history of Arctic Finland, Prime Minister’s Office Publications 12/2017, Helsinki 2017

<https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/80043/VNK_J1217_Footprints%20in%20the%20snow_net.pdf>

[36] Molto apprezzato, il programma congiunto Northern Dimension veniva definito “un modello di successo per quanto riguarda la stabilità, la titolarità comune e l’impegno di Unione europea, Islanda, Norvegia e Russia” dalla Risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 2014 sulla strategia dell’Unione europea per la regione artica.

[37] Si veda, in merito, anche il documento Finland’s Presidency of the EU — results, Helsinki 2016

<http://www.proyectos.cchs.csic.es/euroconstitution/library/historic%20documents/Constitution/Finland%20Presidency%20results%2015.12.2006.pdf>

[38] Interessanti, a questo riguardo, le osservazioni di Piotr Kobza, Civilian Power Europe in the Arctic: How Far Can the European Union Go North?, EU Diplomacy Paper, College of Europe/Collège d’Europe, Bruges 2015

<https://www.coleurope.eu/sites/default/files/research-paper/edp_2015_1_kobza_0.pdf>

[39] Maria Lähteenmäki, Footprints in the snow — The long history of Arctic Finland, op. cit.

[40] Erkki Tuomioja, The Arctic Policy of the European Union, Seminar on Arctic Know-how as Strength, 18.3.15, Helsinki 2015

<https://tuomioja.org/puheet/2015/03/speech-the-arctic-policy-of-the-european-union-seminar-on-arctic-know-how-as-strength-18-3-helsinki/>

[41] Paavo Lipponen, A Strategic Vision for the North — Finland’s prospects for economic growth in the Arctic region, Confederation of Finnish Industries EK, Helsinki 2015

<https://ek.fi/wp-content/uploads/A-Strategic-Vision-for-the-North.pdf>