Bicameralismo: o sistema afastado pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 378
Por: Raphael Pereira Miller[1]
O Estado brasileiro possui como poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Assim dispõe, desde 1988, a Carta Magna brasileira, em seu artigo 2º. Tal divisão advém da clássica teoria da separação dos poderes, explicada por Montesquieu, em seu livro O Espírito das Leis, finalizado em 1748.
Através dessa teoria, criou-se a noção fundamental — hoje existente na maior parte dos países do mundo — da tripartição de poderes, consistindo em três órgãos principais, responsáveis, separadamente, por criar leis — Poder Legislativo, executá-las — Poder Executivo, e julgar eventuais violações a esse ordenamento jurídico — Poder Judiciário.
Não se pode olvidar, contudo, as modificações sofridas com o passar do tempo, tendo cada um dos poderes, não obstante suas funções primordiais, adquirido algumas das atribuições pertencentes aos outros poderes, contudo, sem perder as suas naturezas fundantes, razão pela qual hoje o Executivo edita Medidas Provisórias ‑ artigo 62 da CF, o Legislativo processa e julga algumas autoridades de Estado — artigo 52, incisos I e II, da CF — e o Judiciário dispõe sobre o Estatuto da Magistratura — artigo 93 da CF.
O Legislativo é o Poder mais importante na configuração atual do Estado brasileiro, nada obstante a Constituição Federal determinar, que o Legislativo não se sobrepõe nem se subordina aos outros dois Poderes, devendo os três permanecerem independentes entre si.
A única forma de manter a independência dos poderes, portanto, é e sempre será se os três tiverem exatamente a mesma capacidade de influenciar o outro e de ser contido pelo outro. A importância do Poder Legislativo, destarte, não vem de sua sobreposição sobre os demais, mas advém de sua natureza de ser responsável por estabelecer as regras de direito gerais e impessoais a todos, denominadas “leis” — daí o nome emprestado a esse poder[2].
A Constituição Federal de 1988 dispõe, em seus artigos 44, caput, 45, caput e 46, caput, respectivamente, qual referido Poder é exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sendo a primeira “Casa” integrada por representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, Território e Distrito Federal, e a segunda por representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
Essa divisão do Congresso Nacional — Poder Legislativo — em duas “Casas” legislativas decorre da escolha feita pelo Constituinte Originário em 1988 por um parlamento com estrutura bicameral ou dualista[3], isto é, a existência de duas Câmaras que participam do desempenho das tarefas ordinariamente confiadas ao Legislativo[4].
A configuração do parlamento, em verdade, não necessariamente apresenta duas Câmaras, podendo apresentar uma, duas ou várias. Esta última conformação, entretanto, mostra-se a exceção, tendo ocorrido no ano VIII da Revolução Francesa, quando a Constituição dispôs que a elaboração dos projetos de lei caberia a uma Câmara; sua discussão, a outra; sua votação, a outra; e a verificação de sua constitucionalidade ao Senado[5].
Com isso, a regra consiste em o parlamento dividir-se em uma ou duas Casas, ou seja, o Poder Legislativo pode organizar-se de forma unicameral — também chamada de monocameralismo ou monista — onde só assembleia representa toda a Nação[6], frequente em Estados unitários e de dimensão territorial e pessoal exíguas, e adotada em Portugal e Luxemburgo, bem como pode organizar-se de forma bicameral — também chamada de dualista — onde dois órgãos representativos no parlamento que participam da tarefa de legislar, tal qual no Brasil.
A forma bicameral do parlamento pode ser dividida em quatro tipos diversos, a depender da função exercida pela segunda Casa. O primeiro é o aristocrático, muito comum no século XIX, quando tal Casa desempenhava papel de representação da nobreza enquanto classe social. Por exemplo, a Câmara dos Lordes do Parlamento britânico.
O segundo é o tipo federal, onde a Casa cumpre papel de representação dos Estados-membros no parlamento para poderem influenciar na política decisória do poder central, enquanto a “Casa Baixa” representa o povo.
O terceiro tipo, denominado sistemático ou moderado, caracteriza-se por ter a segunda Casa como contrapeso à Câmara Baixa, cuja legitimidade sempre emana de uma eleição direta e popular — conferindo-lhe grau mais elevado de força e prestígio, pelo aspecto político[7] -, enquanto a Câmara Alta serve de controle à Câmara Baixa e o seu ímpeto reformador, influenciado em grande medida pela vontade popular da maioria, a qual não raras vezes mostra-se altamente volúvel .
O último tipo, denominado de técnico, possui a “Casa Alta” como uma Câmara especializada, cuja função é de mera assessoria técnica. É o caso das Câmaras Corporativas, estabelecidas na Áustria, em 1934[8].
À vista disso pode-se entender o porquê de a Carta Magna de 1988 ter disposto que o Poder da União referente ao Poder Legislativo ‑ e representado pelo Congresso Nacional, divide-se em Câmara dos Deputados e Senado Federal. Este, como Câmara alta, devendo representar os Estados-membros da República Federativa do Brasil, da mesma forma disposta na Constituição de 1891.
Contudo, não só a isso assemelharam-se as duas Constituições. Na atual, assim como na de 1891, o Senado Federal recebeu também o papel de Câmara moderadora, contraposto à Câmara baixa e às suas reformas influenciadas pelo espírito volátil da maioria popular.
Portanto, o Poder Constituinte Originário, manifestado em 1988, designou o Senado Federal como o “outro prato da balança”, a fim de que mantivesse a “balança” — representada pelo Poder Legislativo ou o Congresso Nacional — sempre equilibrada, não tendendo essa nem para o lado da Câmara dos Deputados nem para o lado do próprio Senado Federal.
O sentido de contrapeso é exatamente esse. Não poderá o Senado Federal receber atribuições demasiadas a ponto de desequilibrar a balança a seu favor — mesmo porque a natureza de sua existência é somente servir de contrapeso à Câmara baixa — nem poderá a Câmara dos Deputados receber atribuições demasiadas a ponto de pender a balança a seu favor — razão pela qual o Constituinte Originário criou uma segunda “Casa”, impedindo a primeira de restar isolada e onipotente.
Tais conclusões inferem-se da leitura dos artigos 60, inciso I, §2º e 65, caput, e parágrafo único, ambos da Constituição Federal, porquanto o artigo 60, inciso I, assevera que tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal poderão propor Emendas à Constituição, desde que se manifestem, em uma ou outra Casa, a mesma fração de representantes, de um terço. O §2º, por sua vez, estipula a aprovação da proposta somente após discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos em cada uma, devendo obter, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
A seu termo, o artigo 65, caput, determina a obrigatoriedade de revisão do projeto de lei aprovado em uma Casa, pela outra, e, posteriormente o envio à sanção ou promulgação, se a Casa revisora aprovar, ou arquivamento, se rejeitar. Por fim, seu parágrafo único dispõe que se o projeto for emendado, voltará à Casa iniciadora.
Verifica-se, portanto, a vontade concretizada do Poder Constituinte Originário de 1988 de colocar as duas Casas do Congresso Nacional em pé de igualdade, não dispondo de poderes demasiados à Câmara dos Deputados, ou ao Senado Federal. Esse é o significado do bicameralismo moderado e federal adotado pela Carta Magna.
Em razão disso, questiona-se porque a decisão do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental — ADPF ‑ n. 378, foi no sentido de atribuir ao Senado Federal a função de dupla admissibilidade no processo de impeachment contra o(a) Presidente da República.
Se o Poder Constituinte Originário determinou, em 1988, a igualdade de poderes entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal — verificada, inclusive, no anterior rito do impeachment ‑, por que pender a balança a favor da Câmara alta?
Através do julgamento da ADPF n. 378, o plenário do STF, por meio do voto do Revisor para o Acórdão, Ministro Luís Roberto Barroso, modificou a sistemática então existente no ordenamento jurídico brasileiro, instituindo, para o rito do impeachment, uma supremacia da Câmara Alta em relação à Baixa, pois, uma vez a Câmara dos Deputados decidindo pela admissibilidade da denúncia contra o(a) Presidente da República, pode o Senado Federal, por meio de votação, novamente deliberar se a decisão pela admissibilidade realizada pela Câmara dos Deputados estaria correta ou não, e, se sim, somente a partir daí processar ou julgar o Presidente da República. Se não, arquivar o processo.
Tal decisão ocasionou a violação à forma bicameral escolhida pelo Constituinte de 1988 e concretizada na Carta Magna, em seus artigos 51, inciso I, e 52, inciso I. Dispõe esses artigos, respectivamente, que compete, privativamente, à Câmara dos Deputados, autorizar a instauração de processo contra o Presidente da República, enquanto ao Senado Federal compete, privativamente, processar e julgar o Presidente da República.
Tais artigos respeitam a forma bicameral, moderada e federal, adotada na CF. À Câmara dos Deputados não deu poderes demais, apenas autorizando a instauração do processo contra o(a) Presidente da República. Contudo, como foi essa a Casa responsável pela autorização, fez por bem o Constituinte de 1988 colocar o Senado Federal para processar e julgar o Presidente.
Dessa forma, não ficaria a cargo da Câmara Baixa processar e julgar o Presidente em processo resultante de sua própria deliberação sobre a possibilidade de ocorrer ou não, nem ficaria a cargo o Senado Federal deliberar sobre um processo do qual seria juiz.
O objetivo do julgamento da ADPF n. 378 foi atualizar o rito de impeachment, disciplinado na Lei n. 1.079 de 1950, visando deixá-lo em conformidade com a CF, levando-se em consideração o papel de manutenção da mesma, atribuído ao STF. Portanto, para motivar a alteração da Lei, esta deveria ter disposto de forma diversa da atual Constituição Federal, instituindo preponderância da Câmara Alta sobre a Câmara Baixa do Congresso Nacional.
Contudo, não é essa a realidade inferida da leitura dos dispositivos dessa Lei, e mesmo se fosse, a solução passaria longe da resposta encontrada no julgamento da ADPF n. 378. Isso porque, se de fato estivesse referida Lei em descompasso com a Carta Magna, deveria o STF interpretá-la de acordo com a nova ordem constitucional, não recepcionando os artigos contrários à CF, mantendo-se, de uma forma ou de outra, as disposições suso mencionadas, referentes aos artigos 51, inciso I, e 52, inciso I, e a estrutura bicameral escolhida pelo Constituinte Originário em 1988.
A Lei n. 1.079/1950 — a qual define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento — traz, em seus artigos 23, §§1º e 2º, 24, caput, e 80, caput, exatamente a mesma conclusão, a saber: À Câmara dos Deputados cabe tão somente autorizar o processo de impeachment contra o Presidente da República. Mas, uma vez autorizado o processo, encontra-se o Senado Federal vinculado a tal autorização, devendo, obrigatoriamente, processar e julgar o Presidente, não cabendo analisar novamente a admissibilidade.
Segundo o artigo 23, §1º, se da aprovação do parecer resultar a procedência da denúncia, considera-se decretada a acusação pela Câmara dos Deputados, dispondo em seguida o §2º que, decretada a acusação, será o denunciado intimado imediatamente pela Mesa da Câmara dos Deputados, por intermédio do 1º Secretário.
A seu termo, o art. 24 determina ao Presidente do Senado Federal a remessa de cópia integral do processo ao acusado, após o recebimento do decreto de acusação com o processo enviado pela Câmara dos Deputados, e apresentado o libelo pela comissão acusadora, oportunidade na qual esse será notificado para comparecer em dia prefixado perante o Senado.
Portanto, após o recebimento pelo Senado, já há processo, pois decretada a acusação pela Câmara dos Deputados, tanto que o §2º do artigo 23 determina a intimação do denunciado. Intimação essa da instauração de processo contra si, e o encaminhamento do mesmo ao Senado Federal, tendo em vista a autorização efetuada pela Casa Baixa, a fim de iniciar o processamento e, ao final, julgar o denunciado.
Nesse sentido dispôs também o artigo 24, ao denominar o denunciado de “acusado”. Se assim foi chamado, é porque processo já havia contra o denunciado, não havendo qualquer brecha para supor que ao Senado caberia um novo juízo de admissibilidade sobre a procedência da denúncia.
Não bastasse isso, há ainda o disposto no artigo 80 da referida Lei, o qual determina os papeis da Câmara e do Senado nos crimes de responsabilidade do(a) Presidente da República e dos Ministros de Estado, sendo a Câmara dos Deputados tribunal de pronuncia e o Senado Federal, tribunal de julgamento, enquanto nos crimes de responsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e do Procurador-Geral da República, o Senado Federal é, simultaneamente, tribunal de pronuncia e julgamento.
O próprio artigo 80 determina, expressamente, que à Câmara dos Deputados cabe tão somente pronunciar o Presidente da República, enquanto ao Senado Federal cabe, apenas, seu julgamento. O sentido de estar disposta a limitação da pronúncia do Presidente à Câmara baixa é no mesmo sentido existente quando da análise do procedimento relativo ao Tribunal do Júri. Quando o magistrado pronuncia o réu, é somente no sentido de atestar indícios suficientes de materialidade e autoria do crime imputado a esse, para possibilitar a disponibilização de seu processo — o qual já se encontra instaurado — ao Júri, e esse o julgará, condenando-o ou absolvendo-o.
Não cabe, pois, ao Júri — igualmente não cabe ao Senado Federal — realizar novo juízo de admissibilidade sobre a instauração de processo contra o acusado. A pronúncia é uma determinação, informando caber ao Senado Federal, bem como ao Júri, proceder ao julgamento de alguém. Não cabe a esses dois decidir — novamente — pela instauração do processo ou não.
Tal limitação ocorre não só em razão de os artigos 23 e 24 terem disciplinado a divisão de tarefas entre as Casas legislativas, no sentido de uma decretar a acusação e instaurar o processo, enquanto a outra procede ao julgamento, bem como não ocorre somente em razão de o Constituinte de 1988 ter acordado nessa divisão de tarefas realizada mais de trinta anos antes, conforme elencado nos artigos 51 e 52 da Carta Magna.
A limitação ocorre, fora isso, também porque o artigo 80 da Lei n. 1.079/1950 dispõe, expressamente, a diferença de atuação da Câmara alta quando envolvidas autoridades estatais diferentes. Tal dispositivo atribui ao Senado Federal a função de tribunal de pronúncia — fora a função de julgamento, somente quando estiverem respondendo por crimes de responsabilidade Ministros do Supremo Tribunal Federal e do Procurador-Geral da República.
Mostra-se, em razão disso, portanto, o equívoco na decisão proferida pela Suprema Corte quando da análise da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 378, ao determinar a preponderância do Senado Federal sobre a Câmara dos Deputados no rito do impeachment em que figure no pólo passivo o Presidente da República.
Tal decisão foi na contramão da ordem constitucional em vigor, bem como se mostrou em completo descompasso com a escolha efetuada em 1988 pelo Poder Constituinte Originário, quando esse decidiu colocar tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal com “pesos” iguais na “balança”, não pendendo esta nem para o lado da Câmara alta nem para o lado da Câmara baixa.
A decisão tomada pelo Supremo ainda demonstrou completo descaso com a recepção da ordem jurídica anterior pela Carta Magna de 1988, especificamente em referência à Lei n. 1.079/1950. Se houve concordância entre os dispositivos constitucional e legal, não haveria razão para a criação de um rito contra legem e inconstitucional.
Por fim, o Senado Federal ser instituído na ordem constitucional de 1988 para servir de contrapeso à Câmara dos Deputados, significa a escolha do Constituinte, no sentido de não deixar a Câmara dos Deputados isolada e onipotente. Para tanto, atribuiu ao Senado a função de controlá-la.
No entanto, ao mesmo tempo, o Poder Constituinte Originário também fez uma escolha de ordem implícita, a saber: escolheu não dar poderes demasiados ao Senado Federal, sob pena de não fazer sentido o contrapeso realizado por esse contra a Câmara baixa, afinal, não há contrapeso quando se pende a balança para o outro extremo.
Nesse sentido então, com o objetivo de sempre manter a balança equilibrada, a Constituição Federal de 1988, em conformidade com o já determinado pela Lei n. 1.079/1950, dispôs como dispôs o rito do impeachment e o papel de cada Casa do Congresso Nacional, deixando para a Câmara baixa a função única de autorizar a instauração do processo, enquanto ao Senado Federal a função única de julgar um processo já instaurado, e sem nenhuma hipótese de deliberação sobre sua instauração, sob pena de violação ao bicameralismo moderado adotado no Brasil em 1988.
A dita violação do bicameralismo ocorreu com a decisão da ADPF n. 378. Pior. Criou-se a anomalia constitucional de haver uma Casa, representante dos Estados-membros, se sobrepor à Câmara dos Deputados, que, por excelência, representa a Democracia representativa adotada em 1988, contudo permaneceu objurgada graças à decisão do STF.
Tal decisão já seria grave, mesmo se houvesse lacuna na Constituição. Contudo, conforme verificado, a Constituição previu perfeitamente a hipótese, porquanto determinou de forma expressa e coerente como o Poder Constituinte Originário desejou que se procedesse em tal caso, recepcionando a legislação anterior, que já havia tratado do assunto, sendo a decisão da Suprema Corte sem precedentes, contudo não de forma positiva.
[1] Estudante de Direito pelo Centro Universitário de Brasília — UniCEUB
[2] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 185.
[3] BONAVIDES, Paulo. Teoria Geral do Estado. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 314.
[4] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 197.
[5] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 197.
[6] BONAVIDES, Paulo. Teoria Geral do Estado. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 314.
[7] BONAVIDES, Paulo. Teoria Geral do Estado. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 316.
[8] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 198.
