British Supreme
Великобритания — страна с глубокими юридическими и политическими традициями, долгоиграющей монархией, старейшими Парламентом и Конституцией (по-прежнему неписанной). Удивительно осознавать, что Верховным судом она обзавелась всего десять лет назад. Первый юбилей суд отметил своим самым обсуждаемым решением — признал незаконным приостановление работы Парламента (пророгацию) по инициативе Бориса Джонсона.
Истории этого решения и самого Верховного суда посвящен этот текст.
Борис, ты не прав!
Дело Миллер* против Премьер Министра, в котором Верховный суд отменил пророгацию, называют моментом совершеннолетия Суда, а поведение Бориса Джонсона — грубейшим злоупотреблением властью за последние 50 лет.
Вся Великобритания ожидала оглашения результатов: зал заседаний был полностью заполнен, а в соседних комнатах организована трансляция для всех желающих. Суд слушал дело в составе из одиннадцати человек (рядовой кейс рассматривает пятерка судей), принял решение единогласно и в необычно короткий срок.
“Борис Джонсон виновен!” — вечерние газеты вышли с таким заголовком.
Судьба Брекзита (“брэксита”?) и членство Великобритании в Евросоюзе от этого решения, в целом, не зависят. Борис Джонсон должности премьера не лишился и никакой ответственности, кроме репутационной, не понес. Почему оно оказалось таким важным? Разберемся по-порядку.
Что такое пророгация?
Пророгация — процедура приостановления работы Парламента между закрытием одной сессии и началом новой. Все законопроекты, не принятые в рамках одной сессии автоматически отзываются и должны быть заново внесены после возобновления работы. Пророгация Парламента — полномочие Королевы, которое она в современной Британии реализует по рекомендации Правительства. Обычно перерыв занимает несколько дней и носит формальный характер. В этот раз получилось иначе.
Чем Борису Джонсону мешал Парламент?
Контекст и события, предшествовавшие пророгации, имеют значение для оценки ситуации, поэтому обстоятельно описаны в тексте решения.
- На референдуме 2016 года британцы неожиданно для самих себя проголосовали за выход из Евросоюза. Началась процедура Брекзита.
- Премьер-министр Дэвид Кэмерон из-за такого поворота подал в отставку. Вместо него назначают Терезу Мэй, перед которой стоит задача согласовать с Евросоюзом выход с сохранением выгодных для Британии договоренностей. Другой вариант — “жесткий Брекзит”, выход с разрывом всех таможенных и прочих соглашений. Жесткий Брекзит без соглашения будет очень болезненным для всех — отбросит отношения Британию в отношениях с ЕС на уровень ниже Косово. Однако, у него есть сторонники — в этом случае Британия не будет платить “отступные” в размере 39 миллиардов Евро.
- Начинаются переговоры с Евросоюзом, Брекзит запланирован на 29 марта 2019-го года.
- К концу 2018-го года Терезе Мэй удается согласовать с ЕС условия выхода. Проект соглашения о выходе должен быть одобрен Парламентом. Парламент голосует против. Трижды. Тереза Мэй подает в отставку.
- Одним из главных камней преткновения стал так называемый ирдандский backstop — условие соглашения о выходе, по которому между Ирландией и Северной Ирландией сохраняется отсутствие реальной таможенной границы. Причем дата, когда свободная граница будет отменена, не была установлена. Сторонники полного Брекзита в Парламенте не согласны на такие условия, ирландцы же не согласны на выход без бэкстопа.
- Брекзит отложен до 31 октября 2019 года (или первого дня месяца, следующего за тем, в котором соглашение о выходе из ЕС будет подписано).
- Летом 2019-го новым премьером становится Борис Джонсон, один из адвокатов Брекзита. Его задача продавить правки в соглашение с ЕС, которые устроят и ЕС, и Парламент. При этом Джонсон заявлял, что ЕС пойдут на уступки только на фоне возможности Брекзита без соглашения. При этом, к этому моменту очевидно, что большинство в Парламенте не согласится на “жесткий Брекзит”.
- Обсуждалось, что Парламент без консервативного большинства мешает Джонсону блефовать в переговорах с ЕС и выстраивать внутреннюю политику (в общем, говорит много лишнего).
- Парламент принимает Акт, обязывающий Правительство снова отложить Брекзит — до 31 января, если ЕС примет это предложение.
- 9 сентября — Королева приостанавливает работу Парламента до 14 октября по рекомендации Правительства.
Пророгация была оспорена сразу в трех британских юрисдикциях — в Англии, Шотландии и Северной Ирландии. Ирландский суд отказался рассматривать заявление, поскольку оно полностью дублировало вопросы, которые взяли в работу английский и шотландский суды.Те, в свою очередь, пришли к противоположным выводам. Английский суд отказал в рассмотрении дела по существу, посчитав, что от него потребовалось разрешать политический, а не юридический вопрос. Шотландский суд же признал пророгацию незаконной. В результате апелляции на два противоположных решения были переданы в Верховный суд.
Что решил Верховный суд?
Верховный суд не смутил политический контекст. Да, суд не решает политические вопросы, но отношения государственных органов регулируются законом, поэтому именно в полномочиях суда определить соблюдаются ли они.
Вот что постановил суд:
Сама процедура пророгации, конечно, не является незаконной, но право на нее не может быть абсолютным. Рядом парламентских актов установлены ее ограничения, но ни один из них не регулирует текущую ситуацию, поэтому Суд дает ей оценку на основании базовых конституционных принципов. Главный конституционный принцип Великобритании — парламентский суверенитет.
Суд сформулировал критерий пророгации — она не должна приводить к тому, что Парламент не сможет или будет существенно затруднен в том, чтобы выполнять свои конституционные функции законодательного органа и органа, надзирающего за исполнительной властью. Необычно долгий срок приостановления работы Парламента не был адекватно обоснован, равно как и момент, в который это было сделано — сложный момент для государства, когда решался вопрос дальнейшего его взаимоотношения с Европейским союзом. Суд объяснил действия Правительства желанием на время переговоров нейтрализовать Парламент, обезопасив свои личные интересы.
Пророгация признана незаконной и недействительной, палатам Парламента предложено вернуться к работе, когда они сочтут нужным.
Британцы довольны?
Среди интеллигенции (например преподавателей Queen Mary, где я учусь), граждан ЕС и, в целом, в прессе решение суда было воспринято крайне позитивно и даже с восхищением. Стоп-кадр с Леди Хейл и ее потрясающей брошью-пауком разлетелись по социальным сетям.
Но едва ли это сплотило Британию. Критики полагают, что Суду не следовало проявлять инициативу, и что ограничение пророгации должно быть только на основании актов Парламента.
В преддверии оглашения постановления университет организовал для нас небольшую экскурсию по юридическому Лондону. Гид (в прошлом тоже юрист) поделился, что для британцев этот кейс — проверка того, работает ли их неписанная конституция. События последних лет заставили многих в этом сомневаться и даже задуматься о том, не пришло ли время пойти на крайнюю меру — зафиксировать конституционные нормы в каком-то едином документе (свежая идея, не так ли?)
Как мне кажется, именно такое разрешение этой непростой ситуации говорит о том, что неписанная конституция все еще работает. Потому что главный принцип Конституции и разделения властей в том, что ни одна из ее ветвей не вправе творить все, что заблагорассудится (еще один mindblowing тезис).
*Джина Миллер , заявитель в этом деле — британская предпринимательница, которая ведет юридическую борьбу против Брекзита. В 2017 году ей также удалось одержать победу в Верховном суде, доказав, что процедура выхода из Евросоюза должна быть инициирована только Актом Парламента, а не решением Правительства.
Зачем Великобритании Верховный суд
До создания Верховного суда последней инстанцией для пересмотра большинства* судебных решений была Палата Лордов, верхняя палата Парламента. Объединение законотворческой и судебной функций уникально для современного мира, но в каком-то смысле рационально: не нужно было выделять лишнее помещение, набирать дополнительный состав судей, ассистентов, клерков, охрану, платить им всем зарплату, оплачивать лишние счета за воду, электричество и отопление.
Это, однако, было не очень правильно с точки зрения принципа разделения властей — когда членам Парламента доверено толковать законы, принятые самим Парламентом, конфликта интересов не избежать. Что еще хуже, это противоречило Европейской конвенции о правах человека, правила которой были инкорпорированы в британское законодательство в 1998 году. Конвенция признает, что “Каждый ... имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела ... независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона”.
Палата парламента на вершине судебной системы вместо, собственно, суда не годится для соблюдения этого права. Поэтому тогдашнее лейбористское правительство инициировало и воплотило конституционную реформу — актом 2005 года судебные функции Палаты Лордов переданы вновь создаваемому суду.
Реформа была проведена по принципу минимальных достаточных изменений. Название, помещение и порядок отбора судей— вот, все, что планировалось изменить. Юрисдикция и компетенция были унаследованы полностью у Палаты Лордов и частично Судебного комитета Тайного совета. Не претерпел изменений и кадровый состав — в первый состав судей вошли вчерашние лорды-законники. Работу суд начал в 2009 году, в октябре которого вынес первое решение, ровно десять лет и один месяц назад.
От цветочного куста отщепили ветку и пересадили в новый горшок — именно так можно описать конституционную реформу 2005-го года.
*Скучный текст в сноске:
Не все виды апелляций относились юрисдикции Палаты Лордов и теперь Верховного суда: Высший уголовный суд Шотландии был и остается последней инстанцией для шотландских судов по уголовным делам, Судебный комитет Тайного совета рассматривает апелляции по делам заморских территорий, входящих в Содружество наций.
Верховный суд не всемогущ — он не может отменить существующий закон или признать акт Парламента неконституционным, в отличие от Верховного суда США или Конституционного суда России и других стран.
Получается, все осталось по-прежнему?
По словам лорда Хоупа, верховного судьи первого состава, выделения из состава Парламента и отказа от пышного церемониала было достаточно, чтобы почувствовать большую свободу и переосмыслить свою роль. Формально полномочия судей не существенно отличались от их же полномочий в качестве лордов-законников, но парламентские правила и конвенции к их деятельности больше не применялись.
Достаточно посмотреть ежегодную процедуру открытия Парламента, чтобы проникнуться атмосферой, царящей в палате Лордов. Все в традиционных нарядах, носят туда-обратно булаву, читают молитвы, кланяются определенным образом, выкрикивают фразы, не изменившиеся за несколько столетий, стучат в дверь по три раза... Такие “ритуалы” сохраняются на протяжении веков и объясняются историей непростых взаимоотношений Парламента и монарха, но не всегда хорошо сочетаются с практическими вопросами современного мира, относительно которых судьям доверено принимать решения.
Язык, принятый в Палате Лордов и которым были написаны ее судебные решения, отражает эти традиции. Нет, это не был плохой или бюрократический стиль. Напротив, некоторые постановления были настоящими произведениями юридической литературы (цитаты лорда Деннинга нам ставят в пример на каждом втором занятии по Legal Writing). Но часто это звучало (именно “звучало” — текст решений это запись устных выступлений лордов) как-то чрезмерно “по-британски”:
“Если предполагаемое неуважение к суду заключается в публичном или частном высказывании мнений, относящихся к судебным разбирательствам по делам гражданского или уголовного характера, то этот институт представляет собой вмешательство в осуществление свободы слова, и я согласен с моим благородным ученым другом [лордом Рейдом], что нужно внимательно следить за тем, чтобы нормы, касающиеся неуважения к суду, не препятствовали пользованию свободой слова более, чем то разумно необходимо для того, чтобы обеспечить отсутствие вмешательства в отправление правосудия”.
(Цитата лорда Кросса в постановлении Европейского суда по правам человека)
Это предложение (а это одно предложение) нужно читать голосом Стивена Фрая в русской озвучке.
Процедура и антураж в новом суде были существенно упрощены — нет ни булавы, ни молитв, красивые мантии надевают только по торжественным случаям. “Мы более не называем друг друга “благородные”, “ученые” и даже “друзья” — делится лорд Хоуп. Торжественность процедур уступила место открытости — Суд уделяет много внимания освещению судебных решений, объяснению того, почему дело было разрешено таким образом.
The Justices no longer refer to each other as “noble”, or “learned” or even “friends” — Lord Hope
“Переход из Парламента в Верховный суд позволил нам эксперементировать, что было сложно в рамках парламентских процедур” — считает Леди Бренда Хейл, нынешняя председательница Суда. В Палате Лордов каждый лорд-законник выступал с речью, в котором высказывал мнение о том как должно быть разрешено дело. И так все по-очереди, в соответствии со старшинством. То есть решение представляло собой длинный набор высказываний, которые во многом повторяли друг друга. Теперь нередко решение всего суда доверено оглашать только одному судье, если другие судьи полностью согласны с выводами и не имеют дополнений или особых мнений. Совместное обсуждение дела до слушания также не было принято в Палате Лордов, теперь же в работе судей гораздо больше коллаборации.
Верховный суд отличается и от нижестоящих инстанций — судьи и представители сторон не носят и смешных париков, одеты в обычные деловые костюмы. Отличается и порядок назначений судей — судьи Верховного суда не обязательно бывшие барристеры (члены адвокатуры), как все остальные судьи в Англии.
Другие известные кейсы
Первое решение Верховного суда было озвучено 14 октября 2009 года по делу R против JFS. Суд признал незаконной дискриминацию ребенка, которого не приняли в еврейскую школу, потому что его мать была обращенной иудейкой (приняла религию во взрослом возрасте), а не еврейкой по рождению.
За последующие десять лет Суд рассмотрел, помимо вопроса о пророгации, более полутысячи дел, среди которых есть и другие резонансные истории. Например:
- Никлинсон против Минестерства юстиции (2014) — о праве на эвтаназию и законности содействовать ей (вывезти больного в Швейцарию, где такая услуга законна). Суд определил, что такая процедура запрещена законами Великобритании, и не в полномочиях Суда это изменить.
- В деле Эванс против Генерального Прокурора (2015) Суд обязал правительство опубликовать письма принца Чарльза. Тот имел обыкновение сообщать министрам и другим представителям исполнительной власти свое мнение по различным вопросам государственной политики. Письма опубликованы на сайте правительства.
- В 2017 году Суд постановил, что новые судебные пошлины по трудовым спорам, установленные Министерством юстиции, настолько высоки, что нивелируют право на правосудие. Количество судебных споров в этой области упало в пять раз после повышения пошлин. На основании этого Правительство снизило пошлины и компенсировало ранее уплаченные.
Решения Суда исполняются и имеют практическое значение для прав британцев и их неписанной, но все-таки работающей конституции. Дело о пророгации во многих смыслах символично — Верховный суд защитил суверенитет Парламента, чьи судебные функции он унаследовал.
P.S. Если вас интересует британское правосудие и есть возможность заскочить в Лондон, посетите Верховный суд. Попасть на заседание очень просто — узнайте расписание слушаний и приходите немного заранее. Вас встретит охранник, который поможет сориентироваться, после досмотра, чуть более расслабленного чем в аэропорту, вы вольны идти в зал заседаний или бродить по открытым для публики помещениям. На первом этаже также можно взять буклет с кратким описанием дела и распечатки недавних постановлений.
Если вас интересует только здание или небольшой музей — приходите в любой другой будний день в рабочее время, пару раз в день также проходит экскурсия. В кафе на цокольном этаже есть сувенирный магазин и готовят очень неплохой кофе (что для Лондона большая редкость).
