都市にとって「投資」とは何かを考える
1．「投資」概念の拡張
日本の都市は戦後、社会資本、ビル・住宅等に関して、営々と物的資本に投資を行ってきた。このため量的な意味では、都市のストック水準はすでに充足している。しかし今後は、日本の都市を条件づけてきた経済成長・人口増加・地価上昇局面が終焉し、低成長・人口減少・地価下落局面へと転換していく。それにともなって物的投資の量的拡大の重要性は低下し、その質的側面のほうが重要になる。また、新しく物的資本を積み増すよりも、既存の都市ストックをどう上手に活用して経済を成長させ、生活水準を引き上げるか、という問題設定のほうが重要になる。
そうすると、物的資本を新しくつくることよりも、既存の物的資本をどううまく管理運営するかが、経済成長や生活水準を左右する。そうした管理運営に重要となるのが組織であり、それを構成する「人」である。つまり、組織構築やガバナンスのあり方、そして、組織を運営する人の知識水準、意欲、能力などが、物的なストック有効活用のためにも決定的に重要になる。
これまで経済学では、「資本」といえば工場やオフィスなど物的な資本を指し、「投資」といえば、そうした物的資本を積み増す行為を指してきた。しかし、人や組織のあり方が従来よりも重要な役割を果たすようになっていく時代に、これまでのように伝統的な資本概念にとらわれていては、新しい社会現象を分析できない。「経済成長にとって何が重要なのか」という問いに対し、単純に「(物的)投資が重要だ」と回答するだけでは回答として意味をなさない、という時代がやってきたのだ。
そもそも経済学では、資本概念の拡張が1960年代から行われてきた。従来の狭義の資本概念が人的資本、社会資本、自然資本、そして社会関係資本などへ拡張されてきた。これらの資本概念は提案された当初こそ、その定義、経済学的厳密性、経済理論との整合性などの点で批判にさらされたが、現在では、国際機関の多くの文献でも用いられる普遍的な概念としてほぼ定着をみている。
2．資本概念の「非物質化」
特に筆者が注目したいのは、資本概念が「非物質化」しつつあるという点である。人的資本(“human capital”)概念が、その典型である。人間はたしかに一つの物的存在だが、人的資本概念が問題とするのは、その物質的側面ではない。その知識・能力、つまり非物質的側面こそが重要なのだ。教育や学習が「投資」と捉えられ、それにより人間の能力を高めることが、「ストック水準の向上」と捉えられる。ここでは投資(学習・教育)も、そして人的資本(人間の知識・能力)も、非物質的な性質をもっている。
まちづくりに即していえば、道路、下水道のような社会資本や公民館といった公共施設(「ハコモノ」)ではなく、人々のアイディア(「人的資本」)、それを実現するための人々の協力関係(「社会関係資本」)が、その成否にとってより重要になるということだ。したがって、まちづくりにとって投資の課題は、「非物質的な資本への投資」とは何かを明らかにすること、そして、それを促進するにはどうすればよいかを明らかにすることへと移っていく。
非物質的要素を生み出せるのは、人間だけである。とりわけ、人間の知的活動のあり方が、新しい産業発展にとって決定的な鍵となる。新しい投資対象はしたがって、もはやモノではなく、人間なのだ。これを経済学の用語で言い換えれば、「人的資本への投資」となる。具体的には、人間の創造性を伸ばすための教育や訓練に対して、公的／私的資金を手厚く配分(＝「投資」)することが重要になる。
ただし、人間は一人では生きていけないし、仲間と協力し合う必要がある。人間の創造性は、人間同士の相互作用によって刺激され、引き出される。人間同士の信頼に基礎をおいて、互恵性のある人間関係や社会関係が構築されている場合、それを「社会関係資本(“social capital”)」と呼ぶ。人間が創造性を発揮するためにも、人間がその生活基盤を置く地域に、社会関係資本が豊かに備わっていることが望ましい。そして、信頼に基づく互恵的な社会関係を強くしていくことを、「社会関係資本への投資」と呼ぶ。
人的資本と社会関係資本は、不可分である。両者の間には相互作用があり、人的資本を蓄積することが社会関係資本の蓄積につながり、逆もまた真である。これらに対して公的資金で投資を行い、その蓄積を促していくことが、21世紀のまちづくりで不可欠になる。
3．都市経済の「非物質化」と投資
資本概念の非物質化が進む背景には、人口減少による「量」から「質」への転換だけでなく、資本主義経済そのものの非物質化という事情がある。資本主義の非物質化現象は、生産と消費の両側面から進行している。
生産面では「サービス化」、「情報化」、「デジタル化」というキーワードの下で語られている、近年の経済・産業構造の変化を思い浮かべて頂くと分かりやすい。資本主義経済は、ものづくりで付加価値を創り出す生産システムから、サービス・情報によって付加価値を創出するシステムへ移行しつつある。デジタル化は、あらゆるものがネット上でつながり、大量のデータや情報を双方向的にやり取りし、分析することで生産・物流を効率的にコントロールし、新しいサービスを生み出す基盤を創り出している。
消費面でも人々はもはや、モノの所有そのものから大きな満足をえることはなくなっている。最近喧伝されている「シェアリング・エコノミー(共有経済)」が消費者に受け入れられる土壌は、すでに存在しているのだ。アメリカの経済学者イースタリンがかつて指摘したように、所得の上昇と人間の幸福度は、ある点までは相伴って上昇するが、それ以降は、所得が上昇しても幸福度は必ずしも高まらない地点に到達する。所得の上昇にともなって人々は、安全、豊かな自然、文化、大切な人と過ごす時間など、非物質的・非金銭的な要素によって、幸福度が左右される度合いが強くなっていくからだ。都市経済でも、同様のことが当てはまる。
資本主義の非物質化が進行すると、その物的側面を支える物的資本の重要性は低下していく。逆に、その非物質的側面を支える人的資本や社会関係資本の重要性が高まる。このことから、成熟段階の都市政策では、投資の優先順位を社会資本という物的投資から、人的資本、社会関係資本という非物的投資へと、重点を移行させる必要がある。これらの資本は、労働や土地と並ぶ生産要素としての資本という、通常経済学で用いられる資本概念とは異なっている。これら新しい資本を総称して「拡張された資本」と呼ぶことにしたい(この点の詳述は、拙著『環境』岩波書店，2003年，を参照頂きたい)。
従来の資本に加えて、これら「拡張された資本」(社会資本、人的資本、社会関係資本)の蓄積は、都市経済の成長に寄与する。図1は、自治体が都市財政を通じて「拡張された資本」に投資を行うことで、それらの蓄積が促され、それが都市経済の成長を引き起こすという連関を示している。さらに、都市経済が成長すればそこから生み出される税収も増大し、都市財政が潤うという好循環が生まれる。したがって「拡張された資本」は、都市財政と都市経済の好循環を促す媒介項だといえる。
ところで図1は、(a)20世紀の好循環と(b)21世紀の好循環に分かれている。図1(a)が示すように、20世紀にはまず、物的な資本である社会資本に投資を行うことが、都市経済の成長に直結した。ところが、21世紀に入って産業構造の転換が起き、情報通信、知的財産、デザイン、ブランドなどの非物質的要素が資本主義的経済発展の大きな動因になってくると、人的資本や社会関係資本の蓄積が経済成長に果たす役割が大きくなっていく。これが、図1(b)の状況である。もちろん、だからといって従来の社会資本への投資の必要性がなくなるわけではない。しかし、「資本主義経済の非物質化」は必然的に、人的資本と社会関係資本の相対的重要度を高める。これらの「拡張された資本」への財政資源の最適な配分は、それが都市経済の成長を最大化できるか否かで判断できるであろう。
4．「非物質的な投資」とは何か
資本主義の非物質化によって、非物質的な資本の重要性が高まるとすれば、次に問題となるのは、(1)「非物質的な投資」とはいったい何か、(2)非物質的な資本の蓄積を促すには、具体的に何をすればよいのか、という点である。
資本そのものが非物質化するのであれば、投資も非物質化せざるをえない。これが、人的資本の場合であれば、投資と資本蓄積の関係を、比較的理解しやすい。人的資本概念は、1960年代にセオドア・シュルツやゲイリー・ベッカーら経済学者によって開発された(G.ベッカー『人的資本‐教育を中心とした理論的・経験的分析』佐野陽子訳，東洋経済新報社，1976年)。これは、個人に体化された知識や能力のことだと定義され、教育や職業訓練によって増やすことができる。体化された技能や知識は「ストック」として把握され、教育や職業訓に対する支出は「フロー」、つまり投資ととらえられる。投資によってその人の技能や知識が高まれば、その人の能力は高まり、賃金を含めてより高い収益を得ることが可能になるであろう。これが投資に対する収益である。
ただし、人的資本の場合、教育や職業訓練に対する支出が、果たして「投資」なのか「消費」なのかという区別がつきにくい点が計測上の難点である。教育の成果を、このように投資に対する収益としてのみとらえる視点に限界があるのは当然だが、教育を資本概念の枠組みでとらえることで、その効果を費用との関係で分析できるようになった点に、人的資本論の功績がある。
難しいのが、社会関係資本である。この概念は、ハーバード大学のロバート・パットナムによって一躍、世界的に普及することになった(パットナム・R.『哲学する民主主義‐伝統と改革の市民的構造‐』NTT出版，河田潤一訳, 2001年)。社会関係資本とは、ある地域に「信頼」を媒介とする人々のつながり、ネットワーク、あるいは絆が、幾重にも折り重なるようにして集積し、蓄積した無形のストックだと考えて頂きたい。「資本」という経済学上の概念を使うことで、人間関係の厚みを「ストック」として捉え、その厚みを増す行為を「投資」、逆に、ストックの厚みを増す努力が行われず、人間関係が希薄になっていく状況を「減耗」と捉えれば、目に見えない人間関係を概念上把握しやすくなり、「投資」、「減耗」概念を用いて政策的含意を引き出しやすくなるというメリットがある。
パットナムは上記書籍で、イタリアの州政府の比較研究を手がけている。彼の問いは、なぜある州政府は、別の州政府よりも効率的に仕事を進め、より創造的な政策を打ち出し、さらには、それを効果的なやり方で実施することができるのか、というものであった。彼は、州政府職員の優劣の差や、州政府機構の優劣の差、さらには、州政府の立法活動の巧拙は、必ずしも州政府パフォーマンスにおける格差の原因ではない、と結論づけた。では何が原因だったのか。彼が見出したのは、その地域に賦存する社会関係資本の蓄積の相違が、州政府間のパフォーマンスの相違を引き起こしているというものであった。
具体的には、イタリア北部諸州では社会関係資本が蓄積されているために州政府による公共政策の質が高く、その効果もまた高いが、南部諸州は社会関係資本の蓄積が薄いため、公共政策の質が低く、その効果もまた小さいことを、実証研究によって「発見」した。
ここから、2つのインプリケーションを引き出しうる。第1は、社会関係資本の蓄積は、歴史的に長い時間を通じて行われるもので、短時間にそれを増やすことは難しい、という含意である。パットナム自身も実は、社会関係資本の蓄積が、その地域社会の市民性の高さ(市民活動の活発さ、公共意識の高さ)と深い相関関係をもち、それは歴史的に長い時間をかけて形成されるものだと説明している。だとすれば、それは政策によって人為的に操作できる対象ではない、ということになってしまう。
第2の含意は、パットナムの説明とは異なるが、社会関係資本が人間を取り結ぶネットワーク(関係性)の厚みを意味するのであれば、その厚みを増す投資を行うことは可能であり、それによって意識的に追求することで資本ストックを高めることは可能だ、というものである。筆者は、こちらの立場に立っている。
5．長野県飯田市を事例に、「非物質的な投資」を考える
では具体的に、どのようにして非物質的な投資を進めて行けばよいのだろうか。本稿では、このことを長野県飯田市の事例で考えていきたい。飯田市は、人口規模にして約10万人の比較的小規模な都市だが、全国的にみても先駆的な環境エネルギー政策で有名である(詳細は、拙著『「エネルギー自治」で地域再生！ － 飯田モデルに学ぶ－』岩波ブックレット，2015年を参照)。
しかも、住民や地元企業の再生可能エネルギー事業を支援する「地域環境県条例」(「再生可能エネルギーの導入による持続可能な地域づくりに関する条例」，2013年3月22日可決、同4月1日施行)を制定したところ、次々と再生可能エネルギー事業がボトムアップで推進され始めるという驚異的な土地柄でもある。こうした先進的な政策の実施、地元企業や住民の力量の高さなどを、社会関係資本概念で説明できるのではないか、というのが筆者の仮説である。
牧野光朗市長をはじめ、飯田市関係者から様々なご示唆、ご教示を頂きながら意見交換を通じて暫定的に行きついた結論は、質の高い公共政策を展開できる自治体の背後には結局、高い住民自治力(上述の「社会関係資本」と言い換えてもよい)が存在していること、また、その住民自治力は、それを担うことができる人材の育成、および教育・訓練機能を備えた仕掛けがある、というものである。
これらの仕掛け・仕組みをベースとしてこそ、住民は一定の集合的意思決定を行う能力を養うことができるだけでなく、その決定事項を自ら遂行していく能力も生まれてくる。飯田市の場合、その仕組み・仕掛けとはすなわち、公民館や「まちづくり委員会」からなる地域自治組織のことを意味する。
飯田市はこれまで、15の町村と合併を繰り返してきたが、合併後もおおむね小学校区単位の20か所に公民館と自治振興センターを設置、ボトムアップ型の住民活動の拠点としている。このうち特に公民館が、住民自治を担う人材の育成と、社会関係資本の蓄積機能を果たしてきた。そして市は、これら各公民館に1名ずつ、市職員を「公民館主事」として配置し、その機能を支えている。
飯田市では、公民館を母体とするまちづくり委員会を通じて、ボトムアップ型の住民自治組織を大切に育ててきたし、そこを舞台とする住民の自発的取り組みを支援してきた。これは、住民が各地域で行う事業のために住民が集い、議論し、意志決定していく機会を創り出し、それがさらに住民自治を強化することにつながる。結果として、飯田市では市域に20ある地域自治区それぞれで、地域協議会やまちづくり委員会を中心として住民が一定の凝集力をもち、自発的に地域課題の解決に取り組む力量が培われてきた。このことが行政依存を減らし、行政コストの低下につながるとともに、各地区が活力を保持することを可能にしている。
以上から飯田市には、人為的に社会関係資本への投資を推進し、それを継続的に蓄積していける機能がすでに仕組みとして備わっているとみることができる。例えばある自治体が、小水力発電事業を市域の各所で取り組みたいとした場合、高い住民自治力を備えている地区と、そうでない地区とでは、事業の進展に大きな差が出るであろうことは容易に想像がつく。なぜなら、水利権は当該集落の住民によって保有されているため、小水力発電を実行に移すには、彼らが話し合って発電事業に乗り出すことを意思決定し、事業を軌道に乗せるための組織的な取り組みにお互い協力できる枠組みを構築しなければならないからである。それを可能にする住民自治力(ここでは「社会関係資本」と言い換えてもよい)が、飯田市の場合は、公民館や「まちづくり委員会」を通じて涵養されているというのが、筆者の結論である。
もっとも、比較的小規模な飯田市に妥当することが、三大都市圏に代表されるような大都市にも当てはまるのか、という疑問を読者はお持ちになるかもしれない。この疑問はまったく的を射ており、たしかにスケールの大きな大都市単位で社会関係資本を考えることは難しい。しかし大都市の場合であっても、小学校単位や自治会、自治会連合会など、狭域単位で飯田市と同様の取り組みを行うことは、可能ではないだろうか。自治体としての規模いかんにかかわらず、社会関係資本を蓄積していく取り組みは本来、人間対人間で顔の見える空間的範囲で営まれるべきものだと思われる。
6．信頼獲得への投資
飯田市を事例に考えてきたことの意味を最後にもう一度、理論に戻って説明しておきたい。ある集団、あるいはコミュニティ内で社会関係資本が蓄積していくには、パットナムも強調したように、人と人の間に「信頼」が醸成される必要がある。
では、信頼醸成には何が必要なのだろうか。経済学者のダスグプタは、「当事者が何度も繰り返し遭遇する」という条件を強調している(Dasgupta, P. (1988), “Trust as a Commodity”, Gambetta, D. ed. Trust: Making and Breaking Cooperative Relations, Basil Blackwell, pp.49–72)。以前に交わした約束にしたがって、自分の期待通りにその人が行動してくれるとき、人々はその人を「信頼できる」とみなす。したがって、自分が「信頼できる」人間であることを示すためには、人々は行動によってそのことを繰り返し証明しなければならない。
このことはもちろん、「費用」をともなう。例えば、自分の約束を破ることによる利益が、約束を守ることによる利益を上回るとしよう。この場合は、もう2度と会うことのない相手に対しては、約束を破って短期的利益を得ることを選択する者も、その相手がこれから何度も遭遇する相手であれば、短期的利益のために長期的な利益を犠牲にすることはないであろう。つまりこの場合、人は約束を破ることで得られる短期的利益を諦めてでも、自らが正直であることを証明しようとする。
信頼は形成されるまでに時間がかかるが、信頼を裏切ることでそれを瞬時に崩壊させることはきわめて容易だからである。こうして人は、繰り返し遭遇する人々との関係の中では、長期的な利益を確実にするために短期的利益の放棄という費用を負担してでも自らが正直であることを証明し、他者の信頼を獲得しようとする。これは、信頼構築のための「投資」に他ならない。
重要なのは、信頼醸成のメカニズムを考える場合、上述のような時間軸を通じたグループ成員間の動学的な相互作用に注目しなければならないという点である。経済分析では、グループ形成の時点で人々は仲間に対する情報を完全に保有しているという単純な仮定が置かれていた。しかし現実には、むしろグループでの活動開始後に新たな情報が作り出され、時間とともにグループ成員は他の成員に関する新たな情報を学習し、その認識を改めていく。また、グループ形成以降は、成員は経済学の想定するように他とは独立して判断し、行動する存在ではもはやなくなり、相互に影響を与え合う存在となる。このような環境の下で行われる信頼醸成の結果として、「自分に対する信頼を裏切ることはできない」という感情が各成員に発生し、それが規範化する。こうして、信頼に対して応えようとする行動が協力原理を生み出していく。これが、「社会関係資本の蓄積」に他ならない。
