‘서울시 청년수당 확대 방안 보도에 대한 LAB2050의 입장’

LAB2050이 서울연구원과 함께 연구하고 제안한 <청년기본소득 형태의 청년수당 2.0 정책실험 안>과 관련해서 현재 언론 등에서 제기되는 주요 쟁점에 대해 LAB2050의 입장을 정리하였습니다.

서울시가 청년수당을 모든 20대에게 매달 지급한다?

• LAB2050은 2019년 1월 23일 국회에서 열린 ‘대한민국 전환의 전략 청년수당 2.0과 정책실험’ 정책토론회에서 현재의 청년수당을 조건없는 청년기본소득 형태로 확대개편을 검토해야 한다고 서울시와 각 지자체 및 중앙정부에 제안했다. 또한 이를 바로 시행하는 것이 아니라 우선 2년간의 정책실험을 통해 효과를 검증해야 한다고 제안했다. 이 방안은 LAB2050과 서울연구원이 공동으로 연구했다. (LAB2050, ‘기본소득 방식의 청년수당 정책실험’ 제안)
• 현행 청년수당은 서울시가 2016년부터 시행 중이고, 고용노동부가 올해부터 시행하고 있으며, 다양한 지자체에서도 시행 중인 청년구직지원제도이다. 이 제도는 가구소득이 낮은 청년을 위한 구직수당 성격이다. LAB2050이 제안한 청년수당2.0은 가족이 소득이 낮다는 사실을 입증하거나 구직 활동을 입증하는 과정이 실효성도 없고 자존감만 떨어뜨린다는 판단 아래, 조건없이 지급하는 기본소득 성격의 제도다.
• LAB2050이 제안한 정책실험은은 서울시 거주 중인 만19세~만29세 청년을 대상으로 2년간 3개의 실험 집단(총 2400명)을 구성해 지급실험하는 것이다.
• 3개의 실험집단은 조건 없이 2년간 매달 50만원씩을 받는 집단(800명), 근로소득만큼 수당이 차감되는 집단(800명), 아무 수당도 받지 않는 ‘통제(비교)집단’(800명)으로 나누었다. 이 실험의 지급 총액은 2년 간 최대 192억 원이다.
• 이 정책실험을 제안한 배경은 대한민국 전환의 전략, 청년수당 2.0과 정책실험 토론회 발제문에 담겨있다. (자료집_대한민국 전환의 전략, 청년수당 2.0과 정책실험)

기본소득 방식의 청년수당 정책실험 모형

청년에 대한 지원 정책이 많지 않나?

• 한국 중앙정부 복지/일자리 예산은 160조원이고, 매년 10% 이상 증가하고 있다. 그러나 청년 개인에게 직접 지급되는 조건없는 복지는 거의 없다.
• 많은 청년정책이 쏟아져 나오고 있지만 개별 정책은 복잡하게 쪼개져 있고 규모가 작다. 게다가 대부분 선별적/근로연계 기반의 조건이 걸려 있다. 따라서 다수의 보통 청년이 이용할 수 있는 보편적 제도는 찾기 어렵다.
• 기존 제도의 대상에서도 대부분 빠져 있다. 서울시 20대 청년 중 고용보험 가입자는 19~24세 12.83%, 25~29세 39.87%에 달하였으나, 서울시의 경우 2018년 기준 20대에 고용보험 가입자 중 단 5.4%만이 실업급여를 수혜하였다. (한국조세재정연구원_재정패널조사 10차 자료, 고용노동부_고용보험통계)
• 고졸 청년의 경우는 20대 초반에 취업전선으로 들어가야 하므로 기존의 청년수당의 지원 체계에 속하지 못하는 경우가 많다. 20대 초반에 대해서도 청년수당을 줄 필요가 있다. (기존 청년수당 수혜 고졸비율 19.2%, 2017년 기준, 올해 청년수당 선정자 5000명 살펴봤더니_중앙일보)
• 대학에 다니는 청년들의 경우에도 아르바이트 등을 통해서 학비와 생활비를 벌고 있거나 빚을 내서 생활하는 경우도 상당히 높다고 알려져 있다.
• 한국보건사회연구원(2017) 연구보고서에 따르면, 실제로 19~24세 청년의 빈곤율이 7.4%로 가장 높게 나타났으며, 이는 24~29세 청년의 빈곤율인 7.1%보다도 0.3%p 높은 수치이다.(30~34세의 경우 빈곤율이 3.7%로 거의 절반 수준으로 떨어짐)
• LAB2050이 2018년 10월에 조사한, 자율성/영향력/안정감을 갖춘 ‘적극적 시민 유형’은 모든 세대 중 20대에서 가장 낮게 나타났다. 또 ‘나는 창의적이다’라는 질문에 동의하는 수준도 20대에서 가장 낮았다. 60대가 2.7인데 반해서 20대가 4점 만점에 2.5 정도로 제일 낮았다. (안정·자율·영향 갖춘 ‘적극적 시민 유형’,청년 세대(20대)가 가장 적다.)
• 같은 설문에서 창의성을 발휘하는데 가장 방해가 되는 요소를 물었을 때 20대의 경우, 26.8%가 ‘실패에 대한 두려움’을 꼽아 전 연령 중 압도적으로 높은 수치를 보였다. (전체평균 19.1%)
• 한국사회에 새로운 동력을 줄 수 있는 혁신은 창의성에 대한 자신감과 실패를 감수하는 도전 위에 생산되는 것임을 생각할 때, 20대의 위축은 사회 전체 역동성 저하로 이어질 수 있다.
• 20대의 이런 인식은 청년에게 안정성을 부여하지 못하는 사회제도로부터 나왔으며, 이를 보완하는 정책이 필요하다는 것이 LAB2050의 연구 결과다.

부자청년, 금수저에게는 왜 줘야 하나?

• 청년들이 부자인지 아닌지 선별하는 것은 쉽지 않다. 가구주를 대상으로 한다면 독립된 1인 청년가구가 대체로 빈곤하다고 나올 가능성이 높은데, 부모는 부자인데 혼자 살아서 빈곤 가구로 집계되는 경우도 있고, 어떤 청년은 가난해서 독립하지 못하는 경우도 있다. 청년의 소득/자산 범위를 어디까지로 해서 ‘부자’를 판별할 것인지는 정책적으로 쉽지 않다.
• 부자 청년을 선별할 수 있다고 해도 행정비용이 과다하게 소요될 수 있다. 이는 아동수당 도입 당시에도 논란이 된 바있다. 아동수당 지급시 상위 10%를 선별(수당 10%: 1800억원)하기 위해서 행정비용이 770억~1150억원 소요된다고 분석한 바 있다. (보건복지부, 보건사회연구원)
• 가난한 청년이나, 실업자인 청년에게만 지원하는 선별복지는 오히려 취업 의지와 계층 상승 노력을 저하시키는 ‘복지함정’이 발생할 우려가 있다. 일자리가 생기면 바로 수당이 끊기기 때문에 적당한 일을 찾아도 취업을 하지 않는 경우를 말하는 것이다. 선진국에서 많은 문제가 되고 있다.
• 현재 청년의 이슈는 저소득층에게만 국한된 것은 아니며, 부유한 청년들도 부모로부터의 지원이 아닌 국가를 통한 안정을 기반으로 자신의 일을 추구할 수 있는 발판이 필요하다. 불안정한 청년들에게는 안정을 주며, 독립된 성인으로서 자신이 하고 싶은 일을 할 수 있도록 돕고, 부유층 청년에게는 연대(solidarity)를 학습하는 역할을 하게 될 것이다.
• 또한 직접 벌어들이는 소득이 많은 청년의 경우 복지의 재원이 되는 세금을 더 많이 내며 기여를 하기 때문에 보편복지가 소득재분배를 역행하지 않는다.

일하는 사람은 안 주는 것인가?

• 실험군은 취업자와 미취업자를 같은 비율로 포함한다. 취업자를 포함하는 것은 실험목적 달성에 매우 중요한 사안이라고 생각한다.
• 청년수당 2.0은 원하지 않는 일자리에서, 혹은 위험한 일자리 환경에서 어쩔 수 없이 일하는 청년들이 하고 싶은 일을, 더 잘 할 수 있는 일을 할 수 있도록 탐색과 투자의 시간을 벌 수 있게 할 것이라는 것이 중요한 예상 중 하나이다. 이를 보기 위해서는 취업자를 정책실험에 포함해야 한다.
• 또한 기본소득은 시장근로 시간을 줄이더라도 다른 의미 있는 ‘일’을 늘리거나 창업하는 효과를 가져올 것이라고 예상하므로, 현재 시장 노동과는 상관 없이 연구 대상을 정하는 것이 더 합리적이다. 또한 취업자를 포함하는 연구는 양육, 봉사, 사회참여, 창의적 일 등 청년들의 자율성과 삶의 질을 높이는 일이 시장 근로와 어떻게 연결될 수 있는지를 살펴 볼 수 있는 소중한 기회다.

미취업자가 돈을 받으면 취업할 생각을 안 하지 않을까?

• 50만원은 최소의 생계를 보장해 주는 수준이다. LAB2050의 조사 결과를 봐도 더 나은 일자리를 선택하는데에는 도움이 될 수 있지만, 하던 일을 무조건 그만둘 수 있는 수준은 아니다.‘어느 정도 소득이 주어지면 일을 그만둘 것인가’ 질문에 대해, (자신) 500만원 이상, (타인) 200~300만원으로 응답했다. 그만두지 않는다는 의견도 약15%로 나타났다.

LAB2050, 적극적 시민성 대국민 설문조사

20대 청년들에게 현금을 주면 유흥비로 다 쓰지 않을까? 사용처를 제한해야 하는 것은 아닐까?

• 기초연금이나 아동수당의 용처를 묻지 않듯이 청년수당 2.0도 조건없는 급여로서의 성격을 가져야 한다. 기초연금에 대해 사용처를 제한해야 한다는 논의는 거의 없었다. 청년이 술마시면 유흥이고, 중장년이 술 마시면 비지니스, 스트레스 해소라는 인식이 깔려있다.
• 취업난/빈곤/스트레스로 인해 충분한 사회적 관계망을 갖지 못하는 청년들도 많다. 불법이 아닌 곳이라면 이는 청년의 관계망 형성에 긍정적인 역할을 할 것이다.
• 한국보다 사회적 신뢰도가 낮은 개발도상국에서 진행된 현금지급 실험에서도 사용처와 관련된 우려는 거의 없는 것으로 밝혀지고 있다.

왜 청년에게만 조건을 다나? 돈 줄 테니까 취업/창업하고, 혁신하라는 것인가?

• 청년기본소득 실험을 통해 보고자 하는 것은 단순히 취업률, 창업의 숫자가 아니다. 청년의 일과 삶의 변화 전반을 볼 것이다.
• 더 나은 일을 할 수 있도록 청년 자신의 인적자본에 대한 투자가 어떻게 변화하는지, 하고 싶은 일을 선택할 수 있는지(이직/취업/직무 전환 등), 이를 통해 청년 자신이 더 혁신적인 일을 하고, 사회 전반에 혁신이 활발해질 수 있는지를 볼 것이다.
• 더 나은 삶을 살 수 있도록 건강 상태에 어떤 변화가 생기는지, 아프면 병원에 갈 수 있는지, 직장이나 학교와 가까운 곳으로 이사를 갈 수 있는지, 가족과의 관계, 연애, 결혼, 사교, 공동체 참여나 정치 참여 등의 변화를 볼 것이다.

구교준 LAB2050 연구위원 발표자료

돈 보단 일자리를 줘야 하는 것 아닌가?

• 20대 청년은 일을 시작하는 시기, 지식과 역량을 축적하는 시기, 일을 하기 위한 준비를 하는 시기, 가정을 이루는 시기, 사회로 복귀를 준비하는 시기 등 다양한 형태의 삶을 살고 있음. 따라서 이들에게 특정한 형태의 복지서비스나 획일적인 일자리 제공 사업 등을 하는 것은 적합하지 않다.
• 현재 정부가 일자리를 만드는 정책을 안 펴는 게 아니라, 갖은 방법을 써도 안정적이고 지속적인, 청년층이 매력을 느낄 만한 ‘좋은 일자리’를 만드는 데 성과를 거두지 못 하고 있는 것이다. 한편 기술발전으로 기존의 일자리들이 재편되거나 줄어들고 있다. (쏟아져 나오는 일자리 정책들, 어떻게 생각하세요?)
• 따라서 청년세대부터 다른 관점으로 접근해 볼 필요가 있다. 생계의 안정성을 확보한 경우에 일자리 환경의 변화에 더 유연하게 대응하고 각자 원하는 ‘좋은 일자리’를 찾아가기 위해 스스로 여유를 갖고 준비할 수 있는지를 검증해 보자는 것이 이번 실험의 목표 중 하나다.

40,50대에게도 영향이 있나?

• 청년에게 지급되는 수당은 중장년을 지원하는 효과도 있다.
• 기초연금이 도입되면서 자녀세대로부터의 사적이전이 감소했다는 연구결과가 있음. 기초연금 도입기 (20만원이 지급된 2013,2014년에 대한 연구 결과) 노인 사적이전의 주요 소득원인 자녀보조금이 약 4만원 정도 감소했다는 연구 결과가 있다. (2015년도 기초연금의 사회·경제적 효과 분석 연구_2015_국민연금연구원)
• 대학 교육이 당연시 되고, 취업 준비 기간이 길어지면서 우리 사회는 청년 세대 부양의무를 가족에게 상당 부분 의존하고 있다. 이는 40,50대가 생계와 일자리에 많은 부담을 갖게 되고, 노후 준비도 하지 못하는 요인으로 작용하고 있다. 청년기본소득이 중장년 세대의 부담을 완화시켜 줄 것이다.

부모로부터의 경제적 지원 수준 (2017, 서울서베이 도시정책지표조사)

중년도 중장년, 노인도 모두 힘들다고 하는데 왜 청년이 먼저인가?

• 아동과 노인 등 다른 계층을 위해서는 여러 복지제도들이 발전돼 왔기 때문에, 이 영역에서는 큰 변화를 꾀할 만한 여지가 적다. 물론 사회적인 노력과 관심도 많이 투여되고 있는 부분이다.
• 하지만 청년정책은 매우 중요한데 비해 아직 관심이 적다. 일자리 불안 등 청년들이 겪고 있는 문제가 나중에 우리 사회 전체가 겪을 보편적 문제가 될 것이다. 그런 의미에서 기본소득제 같은 새로운 정책을 실험한다면 청년층에게 실험하는 것이 가장 좋다고 생각하는 것이다.
• 제조업 고용위기, 서비스업 구조조정 등으로 일자리를 잃는 중년, 중장년에게도 당연히 보편적인 기본소득이 필요하다. 현재의 실업급여, 정부가 준비하고 있는 실업부조와 같은 제도로는 지금과 같은 전환의 시기에 한계가 있다. 이를 먼저 경험하고 있는 핀란드에서 실업자에게 기본소득 실험을 한 이유다.
• 하지만 청년 세대에 대한 보편적 기본소득 실험은 이루어진 곳이 없다. 여기에 대한 문제는 우리 사회가 선도적으로 실험해보고 해결책을 찾아야 한다. 청년기본소득을 기점으로 중년, 중장년 기본소득, 기초연금을 넘어선 노인기본소득 등도 논의할 수 있다.
• 결국에는 보편적 기본소득까지 확장되는 것이 국제사회에서 논의하고 있는 내용이다. 어느 정도 속도로 가느냐의 문제가 있고 어떠한 단계를 거쳐서 가느냐에 대해서 논란이 많지만 결국 지금 일자리를 통해서 사람들의 복지와 소득을 평생 보장하는 것이 굉장히 어려운 상황에 있다. (넥스트 오바마는 기본소득에서?: 기본소득 정책실험 동향)
• 국가가 기본적인 생계를 보장해주면서 조금 많은 사람들이 자유롭게 여러 가지 일과 창업과 혁신을 시도할 수 있도록 해 줘야 한다.

왜 서울인가? 지역은?

• 청년수당의 사례와 같이 서울에서 효과가 검증되면, 전국으로도 확산될 수 있을 것이다. 정책 실험이 끝나는 2년 뒤에 전국으로 확대하는 안을 검토해볼 수 있을 것이다.
• 다만 현재 청년 문제가 가장 부각되는 곳은 서울이다. 대다수의 대학이 있고, 새로운 일자리가 생겨나는 곳이 서울이라 많은 청년들이 서울로 몰린다. (전체 인구 대비 서울시 인구: 18.8%, 전체 20대 인구 대비 서울시 20대 인구: 21.2%, 2018년 통계청) 현재 논의되고 있는 청년 문제가 서울에서 일어난다. 전환적인 청년 정책은 서울에서 실험할 수 있다고 생각해서 제안한 것이다.

과학적인 실험과 검증이 정말 가능한 것인가?

• 연령/성별/지역을 고려해 서울시 청년을 대표할 수 있는 표본집단을 구성할 것이다. 그리고 이를 실험군과 통제군으로 무작위로 배정해 정책 효과의 차이를 엄밀하게 구분할 수 있다.
• 구직활동과 노동공급, 고용관계와 자기계발, 혁신과 창업활동, 시간사용과 소비, 행복, 가족형성, 주거, 건강, 공동체 참여와 관련된 항목(지표)을 구성할 것이다. 설문조사 뿐만 아니라 소비패턴, 행동패턴 등의 데이터를 통해 효과를 검증할 것이다.
• 수당을 지급받지 않는 통제군이 탈락할 위험을 줄이기 위해 별도의 조사에 참여하는 비용 등의 인센티브를 고려하고 있다. 중도 탈락자를 대비하기 위해 충분한 샘플을 확보할 것이다.
• 이런 방법으로 핀란드, 스페인, 미국 등 다양한 국가에서 이미 기본소득 지급실험을 실시했거나 하고 있다. (왜 ‘복지 천국’ 핀란드가 분배제도 혁신 실험을 하는가)

월 50만원은 어떤 기준인가? 생계비가 되기에는 너무 적지 않나?

• 월 50만원은 국민기초생활보장제도의 생계급여 수준으로, 국가에서 인정하는 최소한의 생계를 위한 급여다.
• 청년수당과 같이 보편적 소득 논의(Raventos, 2007; Van Parijs & Vanderborght, 2017)에서 “충분성” 조건은 통상 최저생계비 혹은 중위소득의 50% 수준이 담보되는지를 기준으로 판단하고 있다.
• 50만원은 청년들이 미래를 준비하기 위해 필요한 최소비용이다.
• 한국고용정보원의 「청년 삶의 질 실태조사(2017)」 결과, 대학생의 경우 월 평균 용돈은 32만원, 월 평균 지출액은 60만원이었고, 취업 준비생의 경우도 월 평균 용돈 28만원, 월 평균 지출액은 65만원으로 나타났음. 특히 50% 이상의 청년들이 용돈과 지출액 사이에 부족한 비용을 아르바이트를 통해 마련하고 있다고 밝혔다. 따라서 평균 용돈과 평균 지출액 사이인 45~50만원을 지급하는 것이 적정수준으로 판단된다.
• 2017년 서울시 청년활동지원센터 연구보고서에서도 기존 청년활동지원사업 참여자들 가운데 현행 50만원이 가장 적절하다는 답변자가 70%로 가장 높게 나타났다.
• 예산을 고려해 최소 50만원으로 정책실험을 실시하고, 결과에 따라 적정금액을 검토해 추후 청년수당 2.0을 전면 시행 할 경우에는 수당 지급액 상향도 검토할 필요가 있다.

빅맥지수에 기반한 주요 해외 기본소득 실험과의 수당가치 비교

향후 재원은?

• 현실적으로 한꺼번에 모든 청년에게 기본소득을 지급하기는 어려울 수도 있다. 점진적으로 늘려갈 수 있다. 서울 청년 모두에게 20대의 1개 년도에 지급한다면 7천억원~8천억원 가량이 들 수 있고, 전국 청년에게 지급한다면 약 4조원 정도가 들 수 있다. 지급 기간을 늘리면 그만큼 예산이 더 든다. 물론 이 방향은 정책실험을 하고 나서 논의해 나가야 할 것이다. 예산이 많이 드는 정책이니 소규모 정책실험을 통해 효과를 검증하고 시작해야 한다.
• 우리나라 연간 복지/일자리 예산이 160조 원을 넘은 상태이고, 매년 15조 원에서 20조 원씩 늘어나고 있다. 실험을 통해 효과가 검증된다면, 이를 위한 재원도 확대해 나갈 수 있다.

핀란드에서도 기본소득 실험을 하지 않았나?

• 핀란드에서 진행된 기본소득 실험은 기존 실업급여를 제공받고 있는 국민을 대상으로 진행되었으며, 또한 25~34세 청년층보다는 35세 이상의 중장년층의 비율이 65%이상으로 매우 높은 수준이었다. 특히 실험 집단과 통제집단 모두 60% 가까이가 빈곤층(연소득 €15,000이하)으로 구성되어 있으며, 대학수준의 고등교육을 받지 않은 자의 비율이 무려 70%이상을 차지하였다. 아울러 일시적인 실업상태로 실업급여나 보조금을 제공받는 자를 실험대상에서 제외함으로써 장기적으로 실업상태에 있는 자들만을 포함하고 있다. (Kela, 2019)
• 따라서 핀란드 기본소득 실험의 대상은 20대 청년 모두를 대상으로 하는 기본소득 실험과는 그 대상과 실험군 구성, 목적이 다르다고 볼 수 있다.
• 실험집단은 무조건적으로 기본소득을 받고, 통제집단은 노동시장 참여를 조건으로하는 기존의 실업급여 방식의 소득을 지급 받았기 때문에 두 집단은 각각 청년수당 2.0 실험 모형의 실험집단 1과 실험집단 2와 유사하다.
• 또한 서울시 청년수당 2.0의 경우는 저소득 근로자들의 노동시장 참여 증가가 목적이 아닌 청년수당 제공을 통한 청년층의 삶의 질적인 향상을 꾀하고자 하는 목적을 가지고 있기 때문에 실험 목적에도 차이가 있다.
• 서울시 청년층의 경우 상대적으로 높은 교육수준으로 인해 노동시장에서의 가시적인 성공 가능성이 핀란드의 저소득 중장년 실업자 집단보다는 높을 것으로 예측된다.
• 더불어 핀란드 기본소득 실험에서 행복도 증가, 스트레스 경감과 같은 인식적 측면의 변화가 나타났듯이 기본소득 형태의 수당 지급은 서울시 청년수당 2.0이 주요 목표인 청년층의 일과 삶의 질을 높인다는 측면을 뒷받침하고 있다.

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