Novo Federalismo Ambiental Regional: uma proposta

Por Pedro Henrique Costa

Esta é uma proposta de transformação no modelo federalista adotado no Brasil. Seu objetivo é viabilizar a implementação de um sistema permanente de planejamento ambiental estratégico nacionalmente articulado. A ideia se baseia em dois aspectos principais observados no presente contexto do país.

Primeiramente, destaca-se a notória dificuldade das estruturas governamentais brasileiras em elaborar planos de ação de curto, médio ou longo prazo. Os resultados são descontinuidade e desconexão entre programas do Estado, bem como na produção de resultados positivos pontuais e frágeis.

Em segundo lugar, há a exigência crescente de inclusão da variável ambiental na concepção de políticas, programas e planos de governo. A proteção ao meio ambiente revela-se hoje uma necessidade fática, em razão da evidente precarização das condições ambientais adequadas à vida humana. A própria Constituição Federal define o desenvolvimento socioeconômico aliado à sustentabilidade como um dos imperativos de funcionamento do Estado Brasileiro.

Em razão disso, o ideário dessa proposta é a crença na necessidade de se conceber um novo arranjo institucional para os estados e municípios do país. Através dele, estariam organizadas as ferramentas adequadas para a elaboração de políticas públicas harmônicas com o desenvolvimento sustentável.

Diante do papel central deste compromisso político e social com o meio ambiente, deve ficar claro que aspectos ambientais precisam orientar a definição de políticas públicas. Dessa forma, ultrapassa-se a ideia de que apenas avaliações de impacto realizadas no âmbito de processos de licenciamento ambiental, por exemplo, sejam suficientes como instrumentos de política e gestão, dado que estão limitadas a subsidiar decisões pontuais.

Na verdade, somente a adoção de uma ferramenta de planejamento prévio, ainda nas esferas políticas de governo, ofereceria uma visão global capaz de inserir as variáveis ambientais no processo de tomada de decisão estratégico. Esse é justamente o papel que a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) pode desempenhar no cenário brasileiro. Trata-se de um instrumento capaz de auxiliar os agentes públicos na elaboração de políticas públicas e programas, nos mais variados setores, efetivamente considerando as implicações ambientais de seus projetos e com a oportunidade de promover o encadeamento de ações ambientalmente estruturadas.

A incorporação dessa ferramenta à prática política e administrativa do setor público levaria a uma atitude preventiva em relação aos enormes passivos ambientais que se acumulam em todo o país e possibilitaria uma formulação de políticas integradas capazes de conduzir a sociedade ao desenvolvimento sustentável. Seria, de fato, uma mudança significativa nos paradigmas atuais de planejamento do Estado brasileiro.

A Alemanha[1] é uma fonte interessante de inspiração para a concepção de um arranjo institucional adequado à realidade brasileira, em razão de seus bons resultados na implementação do planejamento ambiental estratégico e integrado e de sua reconhecida posição de vanguarda em matéria ambiental.

Naquele país, a AAE é utilizada por todos os entes de governo (federal, estadual e local) durante a fase de planejamento de planos e programas governamentais, servindo como instrumento de identificação de fatores ambientais determinantes, decorrentes da ação pública pretendida, em momento antecedente à sua execução. Não há uma exigência de realização da análise para qualquer política pública, mas apenas para aquelas cujas variáveis ambientais sejam relevantes no processo de planejamento, como, por exemplo, política de transporte, de utilização de recursos hídricos ou de manejo e disposição de resíduos sólidos.

O elemento central da AAE alemã é o relatório ambiental, documento que esclarece todas as potenciais consequências da política analisada e que apresenta sugestões de alternativas, com valoração comparativa entre cada uma das possibilidades. A avaliação deste relatório envolve a participação de diferentes órgãos públicos responsáveis pela formulação da política e é aberta a intervenções da sociedade em geral. Ao final do processo, a política pública selecionada para implementação precisa ser justificada pelo departamento responsável, que deve elencar as razões pelas quais de dê preferência a um determinado curso de ação em detrimento das demais alternativas.

A incorporação desta lógica na realidade brasileira tem como elemento central o nascimento de um novo arranjo institucional. Esta reorganização das estruturas do Poder Público é pressuposto essencial do dinamismo e da eficácia que este instrumento de gestão estratégica pode oferecer em favor do desenvolvimento sustentável do Brasil.

Primeiramente, reconhece-se que a complexidade e a diversidade dos ecossistemas brasileiros não se encontram adequadamente representadas pela atual configuração político-administrativa do país. Muitos biomas estendem-se de maneira não uniforme entre os diversos estados federados: este fato leva a uma enorme dificuldade de se estabelecer um tratamento unificado das questões ambientais relevantes para cada uma dessas áreas territoriais, dado o baixo nível de interlocução hoje verificado entre políticas estaduais de meio ambiente, precariamente coordenadas pelo Governo Federal.

Seria interessante, portanto, enfrentar essa fragilidade organizacional, por meio da concepção de um fórum comum regional em que as ações governamentais possam ser discutidas de forma coletiva e integrada, originando planos comuns de desenvolvimento socioeconômico que encontrem harmonia com os desafios de sustentabilidade inerentes a cada ecossistema.

Como solução, propõe-se a criação de um novo nível federativo regional, que sirva de intermediário das relações entre Estados federados e a União e em que estejam representados cada um dos Estados que compõe a área ocupada pelo determinado bioma. Por exemplo, em complementação à divisão convencional entre regiões geográficas (sudeste, nordeste, etc.), seriam instituídos entes públicos que representassem os biomas Amazônia, Cerrado, Mata Atlântica, etc. com o concurso de quantos Estados compuserem a área do ecossistema referido, originando em todo o país diversos Comitês Gestores dos Biomas Brasileiros.

A ideia de gestão ambiental interfederativa já é aplicada hoje no Brasil no tocante às bacias hidrográficas, geralmente em um âmbito regional mais restrito, com a participação das municipalidades. O fator diferencial da proposta veiculada neste ensaio seria a influência marcante que as decisões tomadas no nível regional, considerando o todo da área do respectivo bioma, teriam sobre o planejamento e a formulação de políticas públicas em âmbito estadual e municipal.

Com essa nova esfera decisória, seria possível pensar em estratégias de longo prazo para o país que tornem real e efetiva a noção de desenvolvimento sustentável. A articulação de política ambiental regional encontraria uma esfera de decisão política interfederativa melhor organizada do que hoje existe por meio da coordenação orientada pela União, através do Ministério do Meio Ambiente.

A partir daí, os comitês regionais de cada um dos biomas assumiriam a responsabilidade pelo desdobramento das estratégias de desenvolvimento sustentável, com a edição de um plano regional adequado às variáveis ambientais incidentes no respectivo ecossistema. Esta proposta serviria, por sua vez, como a fonte original dos critérios de planejamento setorial das mais diferentes áreas da economia e da atuação estatal, como gestão de resíduos sólidos, saneamento básico, energia e mineração, transportes, entre outros.

Nos níveis estadual e municipal de governo, tais políticas públicas setoriais, ainda em sua etapa de formulação, seriam submetidas a Avaliações Ambientais Estratégicas, de modo a verificar sua compatibilidade com os parâmetros de sustentabilidade vigentes para todo o respectivo bioma. Nesse sentido, estaria concebido um sistema de coordenação necessária e potencialmente virtuosa entre as ações governamentais estruturantes de todos os atores relevantes para o desenvolvimento nacional, quais sejam: o Governo Federal, os Comitês Gestores Regionais, os Estados e os Municípios.

Em conclusão, destaca-se que as reformulações do funcionamento do federalismo brasileiro propostas neste ensaio poderiam ser executadas através de categorias jurídicas já existentes. Constituído como consórcio público interfederativo[2], o Comitê Gestor Regional poderia funcionar como esfera regional permanente de interlocução e articulação de planejamento ambiental estratégico para os biomas brasileiros. Por sua vez, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente[3] abre espaço para que a AAE seja usada em complementação ao relevante papel que desempenham hoje as avaliações de impacto ambiental, um poderoso instrumento de gestão ambiental capaz de tornar factíveis e efetivos os objetivos determinados na legislação.

[1] Informações sobre AAE na Alemanha disponíveis em: http://www.bmub.bund.de/themen/strategien-bilanzen-gesetze/umweltpruefungen-uvpsup/kurzinfo/# — Acesso em 17.06.2016.

[2] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm — Acesso em 17.6.2016

[3] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm — Acesso em 17.6.2016

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