¿Qué pasa cuando se encuentran la burocracia estatal y el pensamiento de diseño?
Una experiencia de trabajo que muestra cómo el mapeo visual, la empatía, la cocreación y los prototipos pueden ayudar a los organismos públicos a lograr una burocracia más amigable, eficiente y efectiva.
En Bahía Blanca viven más de 300.000 personas. Es uno de los principales municipios de la Provincia de Buenos Aires y tiene un alto volumen de actividad logística, industrial y comercial. Si en 2017 eras un empresario con ganas de invertir en un mercado atractivo del interior del país, sin duda esta ciudad entraba en tu lista. Claro que si antes de tomar la decisión hubieras tenido la oportunidad de hablar con otros empresarios que ya estaban trabajando en la zona, te podrían haber dado un dato bastante desalentador: el trámite para obtener la Habilitación Industrial demoraba en promedio más de 3 años. Ya fueras un gran empresario bonaerense con planes de abrir una fábrica, o un panadero local con el sueño de abrir su primer panadería, ibas a tener que esperar. Mucho. Y si, hipotéticamente, no pudieras darte el lujo de tener un establecimiento y todo su capital de trabajo frenado todo ese tiempo, la respuesta no sería tan sencilla como mudarte a la ciudad de al lado ya que era un problema común -por lo menos- a toda la Provincia de Buenos Aires.
El proyecto y el equipo
Bahía Blanca fue uno de los 36 municipios que recibieron entrenamiento en 2016 en el marco del Ecosistema de Ciudades Innovadoras, un programa del Laboratorio de Gobierno enfocado en el desarrollo de capacidades para la innovación en equipos de gobierno locales. En 2017, la ciudad postuló el problema de las habilitaciones industriales y fue seleccionada para trabajar junto a la Unidad de Proyectos del LABgobar en un formato de consultoría ágil en diseño estratégico de políticas públicas.
Se armó un equipo interdisciplinario para trabajar una semana intensiva y diseñar una solución junto con (y no para) el municipio, que reunió a referentes del Buenos Aires Lab, la Secretaría de Modernización de Bahía Blanca y las distintas áreas del municipio que intervienen en el proceso: Habilitaciones Industriales, Planeamiento Urbano, Catastro, Saneamiento Ambiental, Desarrollo Económico y Sistemas.
Inmersión: Entendiendo el proceso
¿Cómo puede durar tanto tiempo el trámite? ¿Qué pasa en el medio?
La hipótesis inicial del equipo local ubicaba la raíz del problema en el Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible (OPDS), ente por el cual deben pasar todos los expedientes de habilitación industrial. Esto implica que cada expediente viajaba físicamente de Bahía Blanca a La Plata, ida y vuelta. El punto de partida era claro: era necesario hacer una minuciosa reconstrucción de cada paso del proceso, lo que dejó algunos interesantes hallazgos y conclusiones:
- Si bien no hay datos duros al respecto, se estimó que el tiempo promedio para entregar una habilitación es de 3 años y 4 meses desde que la empresa inicia el trámite.
- Casi un tercio de este tiempo el expediente está en el OPDS; el resto son tiempos que corren por cuenta del municipio o del solicitante.
- El proceso requiere que la persona se acerque al municipio por lo menos 10 veces para recibir información, presentar y/o firmar documentación, o hacer los pagos asociados al trámite.
El equipo hizo también reuniones con usuarios externos que sirvieron no sólo como fuente complementaria de información, sino para poder dimensionar cómo impacta todo esto en el empresario. El acercamiento fue muy importante para poder sensibilizar a todos los involucrados, incluso a los tomadores de decisión, sobre la necesidad del rediseño.
Definir el problema
Con una foto borrosa, pero foto al fin, fue posible armar el esquema simplificado de las etapas clave del trámite.
Además de puntos de oportunidad específicos, se identificaron algunas problemáticas generales que se repiten a lo largo del proceso:
- El ‘burocratismo cultural’
La burocracia weberiana es el concepto de controles y validaciones cruzadas con división del trabajo por áreas de especialidad y grados jerárquicos de supervisión. Hasta acá, es una herramienta lógica que rige el funcionamiento del Estado para garantizar el cumplimiento de la ley y evitar la concentración de poder en manos de los funcionarios públicos, que ningún equipo de innovación o procesos podría desafiar. El problema, del cual el municipio de Bahía Blanca es una víctima más, es el burocratismo cultural que viene asociado a la división del trabajo: la responsabilidad de cada trámite que se inicia es de todos pero en realidad no es de nadie. El expediente es una pelota que se la paso al de al lado y si en el interín se cae, se pincha o se frena, la culpa no es mía ni del otro; con lo cual apenas la suelto ya me di vuelta para recibir la pelota que sigue. Cada uno vela por que su parte respete las formas, pero nadie es responsable por los tiempos.
- Nula digitalización
Desde ya que no hablamos de un expediente digital; sino de un grado de desentendimiento de la tecnología aún más profundo. No se usa el mail para la comunicación entre áreas, y los propios empleados del municipio comentan que “a veces hay que esperar a que esté disponible un auto oficial para ir a avisarle al empresario que ya está lista la documentación para que venga a firmar”. - Las ‘trampas’ para recaudar más
En cada instancia del proceso en la que el municipio emite un documento intermedio necesario para el trámite, se hace una validación previa con el área de Recaudación para verificar si la persona (física o jurídica) tiene deuda. Esto genera una doble demora: primero en el pase del expediente para la validación -que puede demorar meses- y después por lo que la persona tarde en regularizar eventualmente esa deuda. Entonces, desde la perspectiva del usuario, cuanto más dura el trámite más puede recaudar el municipio. - El proceso desincentiva el cumplimiento de su propio objetivo
En el mundo real, ningún empresario, emprendedor o panadero puede darse el lujo de esperar 3 años para poner en marcha su negocio. En la práctica, las empresas desisten o empiezan a operar fuera de norma. Es decir que un trámite pensado para que las empresas cumplan las normas ambientales, termina llevando a que funcionen durante años incumpliéndolas.
Ideación: ¿cómo hacer el trámite más ágil sin dejar de considerar los límites normativos?
Con un diagnóstico claro y una identificación exhaustiva del problema, el equipo se sentó a rediseñar el proceso desde cero. Las principales novedades para implementar:
- Subir a la web del municipio toda la información relacionada al trámite: flujo del proceso, documentación requerida, formularios a completar, instructivos. Habilitar por la misma vía un canal de consulta directa para el análisis de factibilidad de la zona y averiguación de deuda.
→ Darle al usuario toda la información necesaria y expectativas claras de tiempos. - Digitalización del expediente para agilizar la interacción entre las áreas, y sobre todo con OPDS.
→ Ganar tiempo, reducir uso de papel y generar métricas del proceso para visibilizar los tiempos y transparentar los responsables de cada etapa - Apropiación: tiene que haber un responsable de los tiempos del trámite (área de Habilitaciones Industriales).
→ Gobernanza clara para que haya seguimiento a las áreas internas y evitar que el expediente se ‘estanque’. - La empresa puede solicitar la habilitación por convenio una vez que el expediente lleva 30 días en OPDS.
→ Mientras el expediente está en OPDS la empresa puede avanzar en paralelo los trámites asociados al Certificado de Aptitud Ambiental que son los de mayor complejidad, y puede empezar a operar con una habilitación provisoria. - Crear una nueva categoría para las microempresas (más del 30% de los expedientes) y evitar un pase innecesario a OPDS, ya que la propia ley reconoce que no representan una amenaza para el medioambiente.
→ Evitar que 1 de cada 3 expedientes deban pasar por OPDS, aliviando el cuello de botella al filtrar casos en los que su intervención no agrega valor.
- Usuarios valoran la calidad del trabajo de los gestores que están inscriptos en OPDS.
→ Permitir que el empresario que va a contratar un gestor pueda basarse en las experiencias de usuarios anteriores para elegir a uno que tenga buena reputación como profesional.
Prototipado y validación
Se armó un prototipo del nuevo proceso con la consigna de reconstruir cada uno de los pasos necesarios, tomando como input los resultados de la ideación:
- En 1 de cada 3 casos (microempresas) la habilitación se podrá otorgar a los 3 meses desde el inicio del trámite, requiriendo sólo 2 visitas al municipio.
- En los casos restantes, la habilitación se estaría otorgando en un tiempo promedio de 9 meses y con 3 visitas al municipio.
Ya estaba la solución: un proceso 5 veces más rápido, más claro y mucho menos desgastante para el usuario. El equipo estaba orgulloso del resultado de un trabajo enteramente cocreado, que les ahorraría los dolores de cabeza que hoy les traen los reclamos y la frustración de los empresarios. Pero sobre todo, estaban orgullosos de poder ser los propios artífices de un cambio para mejorar el servicio a la ciudadanía. Un cambio que todos sabían que era necesario, pero nadie sabía por dónde empezar porque era demasiado complejo.
Faltaba la parte más sencilla pero a su vez la más importante de todo el trabajo: la validación con los tomadores de decisión. Es sencilla porque es fácil convencer a otros cuando uno está convencido. Y es la más importante porque la solución puede ser ideal pero si los responsables de las áreas clave no la perciben de esa manera, todo quedaría en una linda historia con afiches y papelitos de colores con escaso impacto real en mejorar la vida de los ciudadanos. Había que convencerlos a ellos (municipio y OPDS); y la reunión sirvió no sólo para conseguir su validación y su compromiso, sino también para ajustar detalles del prototipo.
Resultados
Al momento de esta publicación, y con una implementación parcial de las mejoras detectadas, el tiempo promedio de gestión de una Habilitación Industrial ha logrado reducirse en un 50%, y la etapa de gestión local del trámite pasó a ser 8 veces más ágil (4 meses a 15 días).
Conclusiones
Este caso es mucho más que un rediseño de un proceso. Es la muestra de que estamos ante un nuevo paradigma en la forma de hacer y pensar las políticas y servicios públicos, que se basa en poner al usuario en el centro y en trabajar con agilidad. El usuario es el ciudadano, como destinatario final de la política pública. Pero es también -y sobre todo- el empleado público que gestiona el trámite porque es el que más lo conoce y, en última instancia, el responsable de implementar cualquier cambio. Ninguna acción del Estado debería emprenderse sin un buen nivel de comprensión de las personas a las que va a afectar, ni de las responsables operativas de llevarla a cabo. Y la agilidad es necesaria porque ningún organismo gubernamental puede darse el lujo de frenar sus tareas cotidianas cada vez que necesite repensar algo (habiendo tanto para repensar). El arte de lo ágil es simplificar lo complejo sin caer en la ingenuidad. Es convertir 3 años de burocracia en 6 afiches y preguntarse “¿cómo hacemos para bajar esto de 6 afiches a 1 sin incumplir ningún aspecto de la ley?”.
