Da Conta Movimento ao Real Digital
“Money (…) is an ambivalent political project suspended between trust and violence”[1]
Apesar da formidável aparência institucional atual, a trajetória do Banco Central do Brasil (BCB) desde sua criação pela Lei n. 4.595/64 pode ser sintetizada como um poder fragmentado, contingente e precário. Conhecer essa jornada torna possível uma análise crítica dos novos projetos que o BCB tem patrocinado, sendo o principal deles o lançamento da CBDC (Central Bank Digital Currency ou, em português, Moeda Digital de Banco Central) brasileira, o Real Digital.
Informações divulgadas pelo Banco Central revelam que a meta é lançar o Real Digital até 2024 e que o projeto tem como objetivos iniciais “tokenizar” depósitos bancários e criar uma experiência de pagamentos tão ampla e inclusiva que os cartões se tornarão desnecessários e as transferências internacionais para países da América Latina serão feitas com um único clique[2].
Uma moeda digital de curso forçado seria a maior inovação implantada no sistema financeiro brasileiro desde o Decreto n. 23.501/1933, que introduziu a moeda fiduciária no País.
O Banco Central e a moeda
Em meados de 1964, foram realizadas importantes reformas do Sistema Financeiro Nacional (SFN). A Lei n. 4.380/1964 criou a correção monetária; A Lei n. 4.595/64 realizou uma reforma bancária e criou o Banco Central do Brasil; e a Lei n. 4.728/65 disciplinou o mercado de capitais.
As reformas representavam a tentativa de criação de um sistema similar ao modelo americano pós New Deal, isto é, do tipo Glass-Steagal com separação das atividades bancárias em segmentos de mercado, quais sejam: (i) bancos comerciais fazendo empréstimos de curto prazo; (ii) bancos de investimento empréstimos de longo prazo e serviços de subscrição para ofertas de ações e debêntures de empresas; (iii) financeiras atendendo ao crescente mercado de crédito para bens de consumo; e (iv) corretoras atuando em ofertas primárias de valores mobiliários.
Em 1967, a orientação econômica do Governo Federal foi substancialmente alterada quando Antônio Delfim Netto passou a ser o Ministro da Fazenda e fez com que a organização especializada estabelecida pela Lei n. 4.595/64 durasse, na prática, pouco mais de dois anos.
O BCB estava em fase de implementação quando a ideia de uma autoridade monetária autônoma foi abandonada. Os mandatos dos membros do Conselho Monetária Nacional (CMN) foram revogados e os membros do conselho e diretores da instituição foram substituídos, com a escolha dos novos nomes pelo Presidente da República que gozava da prerrogativa de demissão ad nutum.
O movimento deu início a um processo de transformação completa do CMN e do próprio BCB[3], que deixou de lado o espírito das previsões legais até então vigentes. Os novos mandatários do BCB aproveitaram uma brecha ocasionada por sua apressada implementação, adiante descrita.
Em janeiro de 1965, fora instituído um grupo de trabalho para sugerir, em sessenta dias, medidas direcionadas à implantação do banco central brasileiro e para o acerto de contas entre ele e o Banco do Brasil (BB) que, até então, era a autoridade monetária de fato.
O grupo concluiu, semanas antes do fim do prazo de 90 dias estabelecido pela Lei para que o funcionamento da instituição tivesse início, que o assunto exigiria muito mais tempo e propôs o adiamento de sua entrada em funcionamento, o que tornaria necessário o envio de um novo e específico projeto ao Congresso para aprovação.
A proposta não foi aceita nem pelo Ministro da Fazenda nem pelo Superintendente da SUMOC (Superintendência de Moeda e Crédito), Dênio Nogueira, escolhido para ser o primeiro presidente do BCB, já que o processo de aprovação da Lei n. 4.595/64 fora intenso e extremamente difícil.
Foi adotada, então, uma solução emergencial com vistas a assegurar o início do funcionamento do BCB no prazo já previsto em lei. O relacionamento entre a nova instituição e o BB seria (temporariamente) realizado por meio da chamada “Conta Movimento” — um mecanismo contábil que registrava as movimentações realizadas entre BB e a SUMOC[4]. O arranjo provisório acabou por se tornar permanente, o que teve como principal consequência a materialização de um cenário de confusão em relação a quem, de fato, era a autoridade monetária: o recém-criado Banco Central ou o Banco do Brasil.
Essa confusão entre o BCB e BB teve em seu cerne uma interpretação pouco ortodoxa do parágrafo primeiro do art. 19 da Lei n. 4.595/64, segundo o qual “O Conselho Monetário Nacional assegurará recursos específicos que possibilitem ao Banco do Brasil S. A., sob adequada remuneração, o atendimento dos encargos previstos nessa Lei”.
O texto passou a ser interpretado como se o CMN, em conjunto com o BB, pudesse criar moeda e isso foi explorado de maneira extensiva e permissiva ao longo dos 22 anos subsequentes, ou seja, até 1986, quando da redemocratização. Em outras palavras, o BB passou a ter o poder de criar moeda e, consequentemente, dívida pública, sem qualquer autorização legislativa, o que fez com que a instituição financeira não tivesse mais a necessidade de captar depósitos.
O “financiamento” infinito concedido via emissão de moeda pelo novo arranjo institucional proporcionou ao Banco do Brasil a fase áurea de sua história, já que, a partir e 1967, o CMN autorizou o banco a expandir, sem limites, determinadas classes de empréstimos em favor da agricultura, das exportações e da indústria. Como consequência disso, já na segunda metade dos anos 70, o BB passou a ser o oitavo maior estabelecimento de crédito do mundo, sem depender da captação de recursos.
A Lei Complementar n. 12/1971 formalizou o arranjo que autorizava a emissão de moeda com a consequente criação de dívida pública para suprir de recursos o Orçamento Monetário que, por seu turno, abastecia o Banco do Brasil com recursos via Conta Movimento. Bulhões Pereira dá a medida do que resultou desse modelo:
É uma assembleia que não delibera — apenas referenda decisões do Ministro da Fazenda e do Banco Central. Pelo que se conhece de seu modo de decidir o Conselho não funciona efetivamente. Não há agenda nem estudo prévio das questões, que são jogadas na mesa para serem aprovadas na mesma reunião. Seus membros mal têm tempo para conhecer — muito menos estudar e debater — as propostas de atos normativos ou decisões elaboradas pelos órgãos do Ministério da Fazenda ou do Banco Central e muitas vezes divulgadas antes de submetidas ao Conselho. O fato é que o Conselho não fixa política nenhuma, no sentido de estabelecer orientação que resulte do consenso ou do voto majoritário de seus membros. Sua função é diluir a responsabilidade do Ministro da Fazenda e do Banco Central, porque o regime em que as decisões são formalmente aprovadas, sem estudo ou debate, por 21 pessoas, serve apenas para excluir responsabilidade daqueles que efetivamente tomaram as decisões.
(BULHÕES PEDREIRA, J. L. “Depoimento à CPI do Mercado Financeiro no Senado Federal”. 1981 p. 10, notas taquigráficas obtidas diretamente no Senado Federal — à disposição)
Na prática, em meio ao período mais autoritário da ditadura militar (o Ato Institucional n. 5 foi baixado em 13 de dezembro de 1968), houve uma completa desinstitucionalização do processo monetário com o poder de criação da moeda sendo colocado nas mãos do Banco do Brasil e as decisões econômicas sendo centralizadas no CMN, ambos sob a tutela do Governo Federal.
Como resultado da desordem monetária entre o final dos anos 60 e ao longo dos anos 70, o Brasil embarcou em longo período hiperinflacionário que só chegou ao seu termo com a implementação do Plano Real em julho de 1994. Nesse meio tempo (1970–1994), o Banco Central se limitou a tratar de questões monetárias relacionadas às tentativas de controle da inflação e a supervisão do sistema bancário foi relegada a um plano secundário.
Dentre a série de medidas questionáveis adotadas no período, esteve, por exemplo, o estímulo à concentração bancária com o objetivo de baixar as taxas de juros através do ganho de escala e da criação de “campeões nacionais”, isto é, grandes grupos econômicos de capital nacional que pudessem disputar espaço no mercado internacional[5].
As (mal-sucedidas) políticas monetárias adotadas no período acabaram por fazer com que os bancos brasileiros pudessem se limitar a viver de rendas da inflação (float) e não precisassem assumir riscos no mercado, como, por exemplo, pela concessão de empréstimos a juros mais competitivos.
O termo float conjuga diversos passivos de baixo custo disponíveis para os bancos como depósitos, tributos recebidos e garantias de vários tipos que eram utilizados por essas instituições na compra de títulos da dívida pública de curto prazo (principalmente ORTNs, obrigações reajustáveis do Tesouro Nacional) que pagavam altas taxas de juros nominais.
As receitas inflacionárias fizeram com que o sistema financeiro chegasse, em 1993, a representar, aproximadamente, 16% do PIB[6] (IBGE)[7], sendo que 75% da receita total do setor estava relacionada à inflação (IBGE).
Como os números indicam, o cenário no Brasil contava com um regulador ausente, preocupado quase que exclusivamente com o combate à inflação, que não agia para fazer com que os bancos deixassem essa zona de conforto e cumprissem com sua função social de intermediar crédito.
Vê-se, assim, que a institucionalidade do Banco Central do Brasil é, em termos históricos, muito recente, e só teve início, na prática, a partir de 1986, com o fim da Conta Movimento, e não em 1964, como pretendia a Lei n. 4.595. Além disso, mesmo após 1986, a instituição esteve às voltas com o problema inflacionário, principal e imediato, tendo deixado de lado uma série de outras questões relevantes.
O Banco Central e pagamentos
Outro indício de que o único foco do regulador até 1994 foi o combate à inflação é o fato que o mercado de pagamentos, área fundamental para o exercício das funções do setor financeiro, estava fora do perímetro regulatório. O BCB só começa a olhar para o mercado de pagamentos em 1997, quando realizou estudos que levariam à implementação do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) em 2001 por meio da Lei n. 10.214.
Naquele momento, a questão dos pagamentos no atacado (entre o Banco Central e os bancos) foi resolvida com a implementação do STR (Sistema de Transferência de Reservas), mas os pagamentos no varejo (cartões de crédito, débito e correlatos) continuaram fora da mira regulatório do BCB, o que só mudou em 2013 com a edição da Lei n. 12.865/2013.
A Lei dá início a uma década na qual o BCB muda radicalmente sua posição enquanto regulador. A instituição deixa de estar preocupada apenas com o “risco sistêmico” e assume a posição de um regulador agressivamente pró-concorrência e inovação. Até então valia a máxima de que banco bom é banco grande e lucrativo, já que os perigos vivenciados em vários momentos desde o Plano Real até a Crise de 2008 justificavam que o regulador tivesse como preocupação principal a manutenção da estabilidade do sistema
Na última década, isto é, após o início da vigência da Lei n. 12.865/2013, o mercado de pagamentos, que se tornou em grande medida um dos braços do mercado de tecnologia, ficou irreconhecível.
O processo de licenciamento dos novos entrantes possibilitados pela lei, as instituições de pagamento, foi vastamente simplificado, sendo que, para determinados volumes de transação, nem sequer licenças foram exigidas. Isso permitiu o surgimento de mais de 2.000 fintechs, dentre as quais estão algumas que alcançaram uma dimensão gigantesca, como o NuBank e a Stone.
Reinaldo Le Grazie, diretor do Banco Central que assinou grande parte das resoluções do CMN que regulamentaram a Lei n. 12.865/2013, afirmou, ao tratar do assunto, que a Lei criou um tipo de “sandbox regulatório: modelo baseado em menores requisitos regulamentares por período limitado de tempo ou em função do tamanho da operação, abrindo espaço para experimentação e incentivando a inovação.”[8].
Dan Awrey defende que o desacoplamento (“unbundling”) dos pagamentos de outras funções bancárias traria grandes ganhos de competitividade para o sistema financeiro dos Estados Unidos[9]. Uma possível vantagem da adição tardia dos pagamentos à agenda regulatória no Brasil foi que, por aqui, o sistema de pagamentos já nasceu sem conexão direta com bancos (unbundled, na expressão de Awrey). O que foi potencializado pela Lei n. 12.865/2013, quando criou figuras como as instituições de pagamento, modeladas pelo BCB de modo a ser, para todos os efeitos relacionados ao cliente (depósitos, saques, pagamentos, cartões etc.), como “mini bancos”, mas com ônus regulatório substancialmente menor.
Ainda no âmbito dos pagamentos, foi criado o Pix. Segundo o BCB, o sistema transacionou 7,5 trilhões de reais de novembro de 2020 a maio de 2022 e conta com 478,3 milhões de chaves cadastradas. Somente no contexto do Auxílio Emergencial, cerca de 40 milhões de pessoas fizeram a primeira transação financeira com o uso da ferramenta. Os impressionantes resultados geraram grande interesse internacional. O regulador brasileiro já tem, por exemplo, entendimentos adiantados com Colômbia e Uruguai para que esses países implementem versões próprias do Pix[10]. Não há, portanto, dúvida de que o sistema é, atualmente, o projeto de pagamentos instantâneos de maior sucesso no mundo.
Há também o Open Finance, outro grande projeto do BCB que vem sendo tocado paralelamente ao Pix. O projeto pode ser resumido de uma maneira “jurídica” e simplista como a aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados dentro sistema financeiro. Ainda que menos visível, já que está na camada de infraestrutura, a iniciativa não é menos ambiciosa.
O Open Finance está em um estágio inicial, mas seus números confirmam que a iniciativa brasileira é a maior e mais abrangente do mundo na área: 800 instituições participantes; 7,5 milhões de consentimentos concedidos; e 260 milhões de “chamadas de API” (requisições de dados) nas últimas semanas (11 de agosto de 2022)[11].
A previsão é de que, em um estágio mais avançado, todas as informações financeiras dos usuários estejam disponíveis em tempo real para consulta, desde que com a devida autorização, o que inclui movimentações de contas corrente, investimentos, financiamentos e até os pagamentos [o que será possível em virtude da nova figura regulada do iniciador de transações de pagamentos (ITP ou PISP), que permitirá o desacoplamento dos pagamentos dos apps de cada instituição financeira e o disponibilizará via interfaces pré-definidas (APIs), em qualquer app de terceiros].
Vale pontuar que ambos os projetos entraram em fase de implementação no início de 2020, isto é, em meio à pandemia, quando de um dia para o outro o regime de trabalho dos servidores do BCB deixou de ser presencial e passou a ser remoto — sem qualquer preparação -, o que torna o feito de colocar tais projetos em operação ainda mais impressionante.
Os acontecimentos recentes revelam que, apesar da institucionalidade do Banco Central do Brasil, especialmente no que diz respeito aos pagamentos, ser ainda mais recente, os resultados das medidas adotadas pelo regulador até aqui são notórios.
E o futuro?
A institucionalidade do BCB, construída a duras penas no século passado e encorpada nas últimas décadas com a superação da inflação e a expansão do perímetro regulatório, deu mais um passo quando, após mais de 30 anos de discussões, foi aprovada a Lei Complementar n. 179/2021. Essa lei concede autonomia ao regulador e torna os mandatos da diretoria similares aos de uma agência regulatória, ou seja, os mandatos passam a ter um prazo fixo e os diretores, incluso o presidente, não podem mais ser demitidos ad nutum pelo Presidente da República.
Um gigantesco salto em relação ao regulador tímido da segunda metade dos anos 90, que esteve focado, quase que exclusivamente, em garantir que o sistema financeiro não quebrasse e que a inflação permanecesse sob controle.
Neste contexto, o que falar da proposta do BCB de criar uma CBDC (Central Bank Digital Currency ou Moeda Digital de Banco Central) brasileira?
Antes de mais nada, é preciso esclarecer que uma moeda digital é um ativo digital (um arquivo único, ao contrário, digamos, de um pdf, que pode ser copiado infinitamente). Ativos digitais, por sua vez, são a principal novidade trazida com a criação do Bitcoin[12] e de outras criptomoedas. Eles são gerados em um tipo específico de banco de dados conhecido como “blockchain”, usando criptografia.
O banco de dados, blockchain, também é conhecido, em inglês, como Distributed Ledger Technology (DLT), algo como um livro contábil distribuído (cada participante tem uma cópia de todo o banco de dados). O arquivo que constitui o ativo digital é chamado, em inglês, de token, a melhor tradução seria uma ficha (de quermesse, por exemplo). Um exemplo de ficha ou token (físico) é o dinheiro emitido pelo BCB.
A proposta do Banco Central[13] informa que uma das inspirações para a nova moeda digital brasileira é o mercado de finanças descentralizadas, DeFi em inglês.
Esse mercado se pauta na utilização da tecnologia DLT ou blockchain como base para o oferecimento de serviços financeiros (empréstimos, investimentos, derivativos, serviços de bolsa de valores etc.) sem a necessidade de intermediários tradicionais como bancos, bolsas e câmaras de liquidação.
Na visão do Banco Central a disponibilização desse tipo de serviço (DeFi) pode “reduzir custos de transação e fricções para projetar, distribuir, negociar e liquidar acordos financeiros.” Isso decorre do fato, amplamente documentado[14], inclusive com a construção de protótipos funcionais pelo BIS, de que, com o uso de DLT e tokens, as operações (empréstimos, investimentos e pagamentos) ocorrem no interior do banco de dados (blockchain/DLT) com a troca de arquivos digitais e, portanto, eliminam intermediários, diminuindo o custo de execução.
Em princípio, parecem só vantagens, mas quais são os possíveis problemas?
A tecnologia cripto, inclusas blockchains e DLTs, tem se mostrado especialmente problemática e sofrido repetidos ataques cibernéticos que resultam em roubos e sequestros de recursos, reportados diariamente na mídia especializada.
Além disso, o próprio mercado de finanças distribuídas e criptomoedas sofreu uma violenta baixa em maio de 2022, perdendo 2 trilhões de dólares em valor (do total de 3 trilhões que valia em março) tendo sido expostas fraudes de todo tipo. Os casos mais paradigmáticos foram o da stablecoin Terra/Luna e o do fundo Three Arrows Capital.
Os problemas são óbvios em relação à construção de uma moeda soberana dentro de um ambiente tão novo e volátil quanto este.
Além dos riscos inerentes à tecnologia, uma CBDC traz questões fundamentais como a possível desintermediação dos bancos, a questão da privacidade e os limites da programabilidade (com uma moeda digital será possível programar quem compra o que, quando e onde). Decisões que exigem uma longa discussão pública dentro de uma democracia e não podem ser tomadas unicamente por tecnocratas a portas fechadas.
Trazendo de volta a política
Momentos de crise, como o que o mundo hoje vivencia, são janelas de oportunidade para que aquilo que antes era politicamente inimaginável seja feito e, por vezes, seja considerado necessário[15]. Os avanços tecnológicos recentes, aliás, permitem que se vá até mais longe do que isso, como parece pretender o BCB.
Ficam, porém, uma série de questões que ainda não têm resposta: (i) como; (ii) com que objetivos; (iii) segundo quais valores; e (iv) diante de que riscos?
Por seus sucessos recentes, o BCB passa a confiança de que as providências que adotará serão precisas e terão como objetivo o aperfeiçoamento do sistema financeiro nacional em atendimento ao melhor interesse da sociedade brasileira.
Não há, porém, como ignorar o histórico da incipiente construção institucional desse mesmo Banco Central do Brasil que, como já detalhado, acabou por ser usado de forma diversa daquela inicialmente imaginada, o que repercutiu, anos depois, em consequências desastrosas e duradouras para vida dos brasileiros.
A atuação recente do Federal Reserve (FED) — o Banco Central Norte Americano — em resposta à pandemia de Covid-19 no ano de 2020 dá uma boa medida do tipo de poder que está em discussão e do porquê debatê-lo faz sentido.
A instituição emprestou mais de U$ 1 trilhão para instituições financeiras e comprou cerca de U$ 1.5 trilhão em ativos financeiros em algumas semanas[16] sob a justificativa de conter os efeitos adversos da crise sobre o mercado[17], o que corresponde, para que se tenha uma ordem de magnitude, a cerca de 10% do PIB do país naquele ano ou, ainda, a 37% do orçamento federal daquele exercício[18].
Menand detalha[19] a forma como esses empréstimos e aquisições foram realizados e destaca um questionamento que tem sido feito por parte da sociedade norte americana: “If the Fed can create money to save financial firms and boost asset prices, surely, these advocates argue, the Fed can use its powers to directly tackle problems hurting ordinary people”.
A questão aqui não é se o FED poderia ter feito algo de diferente nos Estados Unidos, mas frisar o poder que o banco central de um país tem em suas mãos.
Enquanto a execução do orçamento, por exemplo, depende de um amarrado processo político e legal, as medidas adotadas pelo Federal Reserve, que, na prática, despenderam o equivalente a quase metade do orçamento americano, tem por base pressupostos legais e democráticos bastante discutíveis, para dizer o mínimo.
A dimensão política do caso americano, tal qual descrita por Menand[20], vai ao encontro a obra de Eich (2022)[21] na medida em que dá concretude aos seguintes questionamentos: “It is in this context worth posing a new fundamental democratic questions about the exercise of “money power” — both the power to create it and the power to rule it.”.
A reflexão sobre o exercício do “poder da moeda” é, portanto, central e deve estar na ordem do dia antes, durante e após a implementação do Real Digital pelo Banco Central do Brasil.
[1] EICH, STEFAN (2022). The Currency of Politics: The Political Theory of Money From Aristotle to Keynes. Princeton University Press.
[2]https://www.bcb.gov.br/conteudo/home-ptbr/TextosApresentacoes/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_RCN_FebrabanTech_vpub%20(003).pdf
[3] BULHÕES PEDREIRA, J. L. “Depoimento à CPI do Mercado Financeiro no Senado Federal”. 1981 p. 7 (Notas taquigráficas obtidas diretamente no Senado Federal — à disposição)
[4] NÓBREGA, M. F. D. O futuro chegou : instituições e desenvolvimento no Brasil. São Paulo: Editora Globo, 2005.p. 288)
[5] SALAMA, B. M.; PRADO, V. M. “Operações de crédito dentro de grupos financeiros: governança corporativa como complemento à regulação bancária”. Coleção de artigos Direito GV (Working Papers), v. 59, n. p. 2010 e “Legal protection of minority shareholders of listed corporations in Brazil: Brief History, legal structure and empirical evidence”. J. Civ. L. Stud., v. 4, n. p. 147, 2011
[6] As taxas de retorno foram tão altas durante o período que até grupos empresariais sem tradição bancária resolveram abrir bancos para se aproveitar disso (LEES, F. A.; BOTTS, J. M.; CYSNE, R. P. Banking and financial deepening in Brazil. New York: St. Martin’s Press, 1991 p. 106).
[7] INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA — IBGE “Sistema Financeiro: uma análise a partir das contas nacionais 1990–1995” p. 164, 1997
[8]https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/regulacao-para-quem-precisa-a-evolucao-dos-sistemas-de-pagamentos-no-brasil-12082019
[9] AWREY, DAN. Unbundling Banking, Money, and Payments (January 31, 2021). European Corporate Governance Institute — Law Working Paper №565/2021
[10] https://www.bcb.gov.br/conteudo/home-ptbr/TextosApresentacoes/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_RCN_FebrabanTech_vpub%20(003).pdf
[11] idem
[12] https://bitcoin.org/files/bitcoin-paper/bitcoin_pt_br.pdf
[13]https://www.bcb.gov.br/conteudo/home-ptbr/TextosApresentacoes/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_RCN_FebrabanTech_vpub%20(003).pdf
[14] https://www.bis.org/publ/arpdf/ar2022e3.htm
[15] EICH, STEFAN (2022). _The Currency of Politics: The Political Theory of Money From Aristotle to Keynes_. Princeton University Press.
[16] MENAND, LEV (2022) The Fed Unbound; Central Banking in a Time of Crisis.
[17] Idem
[18] https://www.cbo.gov/publication/57170
[19] Ver nota 16, acima.
[20] Idem.
[21] The Currency of Politics, 2022, p. 14.
