E-Participação no Legislativo — Idealizando o futuro com o que já existe (Parte 2)

Uma possível complementaridade entre ferramentas de e-Participação em Legislativos no mundo.

Na primeira parte desta postagem, pudemos refletir um pouco sobre o que entendemos como ferramentas de e-Participação nos Legislativos. Assim como discorremos sobre uma possível justificativa para a existência dessas ferramentas. Também apresentamos o seguinte esquema das diferentes etapas do Processo Legislativo, com possíveis oportunidades de e-Participação:

Fonte: PARLAMERICAS. Kit de ferramentas — Participação Cidadã no Parlamento.

Vejamos agora quais seriam as ferramentas de e-Participação existentes cujas características corresponderiam a algumas dessas etapas e a possível relação entre elas para um ciclo participativo completo.

1) Estabelecimento de agenda

As ferramentas digitais mais comuns e evidentes para a etapa de Estabelecimento de Agenda são as plataformas de e-Petições. Nelas, o cidadão simplesmente expressa sua demanda da forma mais direta possível. Algumas regras são impostas, que variam um pouco de plataforma para plataforma, mas é comum a obrigatoriedade de se evitar linguagens impróprias ou ofensivas ou de se atentar a algo que não seja da competência do Parlamento. A despeito dessas regras, pode-se dizer que nesta fase os cidadãos contam com uma grande liberdade para enquadrar de sua própria maneira o problema e para apresentar sua demanda legislativa.

Exemplos de utilização dessas plataformas podemos encontrar no Parlamento Britânico, Parlamento Escocês, Parlamento Alemão e, no Brasil, o Senado Federal.

Uma característica comum às plataformas de e-petições é que a demanda de um cidadão pode obter o apoio de outros internautas. Algumas plataformas colocam esse apoiamento como uma condição para que a proposta seja apreciada pelo Parlamento com um número mínimo de internautas subscritores. É o caso do Parlamento Britânico, em que são necessárias 100.000 pessoas para que a proposta seja debatida em uma Comissão de Petições, criada especialmente para esse fim. No Senado Federal, o número mínimo de 20.000 assinaturas permite que a demanda ou proposta seja debatida na Comissão de Legislação Participativa e Direitos Humanos.

Nas regras da plataforma Petitions, uma petição é debatida no Parlamento Britânico se obtiver o apoiamento de mais de 100.000 assinaturas.

No caso dos parlamentos escocês e alemão, toda e qualquer petição é analisada por uma Comissão , independentemente de um número mínimo de assinaturas. No caso da Comissão de Participação Cidadã e Petições do Parlamento Escocês, a possibilidade serve apenas para que o público possa demonstrar apoio e como um exercício de engajamento. Porém, na Comissão de Petição do Parlamento Alemão, essa funcionalidade é acompanhada de um incentivo interessante: caso uma petição seja disponibilizada em modo público e receba um número de 50.000 subscrições de outros internautas, o(a) peticionário(a) tem o direito de ser ouvido(a) diretamente pela Comissão, em sessão ao vivo, para que possa debater diretamente com os parlamentares.

Chama a atenção a terminologia empregada nas plataformas dos casos mencionados. Nos parlamentos estrangeiros, adotou-se o termo abrangente “Petição”, que denota tanto uma demanda por uma legislação, quanto uma denúncia ou exigência de ação do Parlamento contra um abuso ou uma ilegalidade. Em outras palavras, faz-se referência tanto ao papel legislativo — ou seja, de fazer leis — quanto ao papel fiscalizatório do Parlamento.

Em contraposição, no caso brasileiro, o Senado Federal preferiu utilizar em sua plataforma o termo “Ideia Legislativa”, o que parece enfatizar mais o aspecto propositivo da possibilidade de participação cidadã, na construção de um possível regulamento, uma possível lei.

Exemplo de apoiamentos a uma “Ideia Legislativa”, na plataforma e-Cidadania do Senado Federal

Haveria, nesta etapa, a possibilidade de o cidadão conceber algo que poderia ser depois mais bem elaborado em outras fases de tramitação dentro do Parlamento. Em todos os exemplos citados de parlamentos, esse trabalho de melhoria — caso haja o atendimento às regras ou entendimento do valor pela comissão — é feito pelos parlamentares, sem novos aportes dos internautas em etapas subsequentes.

Possíveis vantagens:

• O cidadão pode expressar diretamente sua demanda, o que permite coletar muitas ideias diferentes;
• As plataformas desta etapa têm o potencial de gerar mais engajamento, ou seja, muito interesse de cidadãos em participar, devido às regras relativamente mais simples de participação;
• O apoiamento mínimo necessário — quando existente — pode auxiliar em estabelecer melhor um crivo de relevância e qualidade para a análise parlamentar.
• O simples fato de uma proposta ser debatida por parlamentares, já seria uma forma mais clara de feedback para os cidadãos que participaram.

Possíveis desvantagens:

• A relativa simplicidade em apresentar demandas pode trazer o desafio de um volume muito grande para ser analisado pelas Comissões;
• Muitas propostas costumam ser feitas sem muita clareza, o que pode gerar dificuldade e frustração na interpretação das intenções dos autores;
• Ainda que a proposta possa ser aceita ou recusada — atendidas as regras — por uma Comissão, o desenvolvimento da proposta é feito pelos parlamentares, sem haver uma etapa subsequente onde os cidadãos continuariam a fazer sugestões.

2) Desenvolvimento do conteúdo de um projeto de lei

Uma etapa menos explorada em parlamentos no âmbito de e-Participação é a parte do desenvolvimento do conteúdo da lei. A demanda apresentada pelo cidadão nas plataformas de e-petições — assim parece ser uma experiência comum nos parlamentos — é muitas vezes pouco elaborada, sem dar conta de várias nuances. Afinal, como detalhar melhor essa proposta? Que eixos e diretrizes devem existir?

Para esta etapa, o único caso disponível de uma plataforma ativa de e-Participação gerida pelo Poder Legislativo é a do Congresso Chileno, chamada Congreso Virtual. Nesta plataforma, as propostas legislativas abertas à participação são apresentadas com perguntas acerca da adequação ou não de “ideias fundamentais”, que podem ser avaliadas pelos internautas por meio de manifestações “a favor”, “contra” ou “abstenção”.

Conforme as regras, os projetos de lei em tramitação que serão disponibilizados na plataforma são de responsabilidade do Grupo Bicameral de Transparência. Ou seja, as perguntas referentes às ideias fundamentais são feitas em cima de propostas legislativas existentes e já em tramitação no Congresso Chileno.

Ideias fundamentais de um projeto de Lei são votadas ou discutidas na plataforma Congreso Virtual.

Um aspecto interessante a frisar do Congreso Virtual é que a plataforma serve para “traduzir” para um público mais amplo quais as principais ideias da proposta legislativa. Uma vez “destrinchadas”, essa ideias podem ser votadas, favoravelmente, contrariamente ou mesmo de forma neutra. Ou seja, ao invés de coletar comentários ou votos em cima da proposta como um todo, o Congreso Virtual estimula um exame mais aprofundado de um Projeto de Lei em suas ideias fundamentais, ainda com relativa simplicidade.

O Congreso Virtual permite, portanto, coletar manifestações dos internautas para uma possível validação ou não das ideias fundamentais. Porém, não permite que novas sejam elaboradas e votadas pelos próprios internautas, ao contrário do que parecia acontecer na versão anterior (o Senador Virtual).

Parece existir aqui, no entanto, um trade-off. Por um lado, limita-se um pouco as possibilidades de participação — reforçando um aspecto mais consultivo da ferramenta e menos propositivo -, mas, por outro lado, facilita-se o gerenciamento e análise das contribuições. Ao menos, a ferramenta ainda deixa um campo de comentários, onde internautas podem expor suas próprias sugestões.

Possíveis vantagens:

• A plataforma desta etapa nos permite enxergar o potencial de coletar avaliações de eixos, de argumentos principais para subsidiar uma melhor elaboração de projetos de lei;
• No caso de Projetos de Lei já elaborados e em tramitação, a ferramenta pode servir como “tradução” do texto para um público mais amplo, quebrando ou enfatizando argumentos principais e permitindo coletar ideias para um “substitutivo”;
• Pensando em um ciclo completo de e-Participação, se houvesse uma ideia apresentada por um cidadão (como na etapa anterior), a ferramenta desta etapa serviria para a participação continuar no desenvolvimento da proposta e, talvez, auxiliar melhor sua apreciação pelo Legislativo;
• Requer do cidadão um entendimento maior de argumentos e não apenas um “apoio” genérico em toda uma proposta, o que obriga a uma participação um pouco mais qualitativa.

Possíveis desvantagens:

• Se houver apenas uma ferramenta desta etapa, sem que o cidadão possa expressar diretamente uma demanda — como na etapa anterior, a exemplo da e-Petição — pode frustrar alguma expectativa de maior possibilidade de participação;
• No caso específico do Congreso Virtual, não há a possibilidade de cidadãos sugerirem uma ideia fundamental para construir a proposta (ao contrário de versão anterior, Senado Virtual), o que pode dar a impressão de ser algo mais consultivo e menos participativo.

3) Elaboração de um projeto de Lei

Para a etapa de elaboração de um projeto de Lei, vamos aqui considerar já uma possibilidade de se entrar na própria estruturação, na redação da proposta legislativa. Nesta etapa, a e-Participação requer do cidadão uma maior intimidade com a linguagem mais formal das legislações e um exame dispositivo a dispositivo.

A elaboração de um texto poderia se beneficiar de eixos ou prioridades já construídas na etapa anterior. Em um cenário ideal, todos poderiam — em igual medida — ajudar a redigir o texto, em uma plataforma de redação colaborativa. Mas, em termos práticos, é muito difícil operacionalizar esse processo de escrita colaborativa para um grupo muito heterogêneo, disperso. Será mais fácil — ou mais proveitoso — que seja oferecida uma proposta preliminar do texto, um ponto de partida para os internautas fazerem as contribuições. Parece natural esperar que essa proposta do texto seja apresentada por um(a) parlamentar.

Para compreender uma possível aplicação de uma ferramenta de e-Participação para etapa vamos destacar algumas características de uma versão anterior do Wikilegis. Apesar de, atualmente, esta versão não estar em uso na Câmara dos Deputados, ela está disponível como uma tecnologia aberta e foi adotada por algumas Câmaras no país afora.

Primeiramente, o texto legal (ou o texto que está em consulta pública, sujeito à alteração) pode ser avaliado dispositivo a dispositivo, com simples curtidas — o que permitiria coletar um nível mais básico de engajamento e um feedback de apreciação das propostas do(a) parlamentar.

Versão anterior do Wikilegis: A participação pode ser feita dispositivo a dispositivo, e em um nível mais básico de curtidas.

Em um nível mais rebuscado de participação, o internauta pode clicar na opção “Edição” e propor sua própria versão de texto para o dispositivo da lei (ou seja, um artigo, parágrafo, alínea, etc). Essas propostas podem ser votadas ou comentadas por outros internautas.

É possível fazer sugestões de alterações em cada dispositivo, em uma versão mais antiga do Wikilegis

Outras ações são franqueadas ao internauta. Dentre elas, a “adição”, ou seja, a possibilidade de sugerir um novo dispositivo de lei (por exemplo, um novo artigo ou um parágrafo), que também pode ser curtido ou comentado. Outra opção seria sugerir a exclusão do dispositivo, fundamentando-se nos motivos.

Além da edição do dispositivo de lei, os internautas podem também sugerir adições ou mesmo sua exclusão.

Apesar do nome, a ferramenta Wikilegis não é colaborativa nos moldes de uma Wikipedia, onde um internauta poderia modificar as sugestões do outro. Um processo participativo com vistas à deliberação, à construção de uma norma — com tantos interesses e pontos de vista divergentes -, é certamente muito mais complexo e desafiador do que a colaboração para se redigir um texto de cunho mais expositivo e/ou histórico. Se pensarmos na complexidade do processo participativo envolvendo muitas pessoas, vemos que deve haver uma série de regras ou acordos para se deliberar como as sugestões a um projeto de lei podem ou não ser incorporadas (o que nos levou à formação de um complexo processo regimental de votação nos parlamentos e a um desenho de democracia representativa).

Considerando haver representantes eleitos e empoderados por meio de eleições, uma ferramenta como Wikilegis (assim como qualquer outra ferramenta de e-Participação no decorrer deste texto) não se pretende “deliberativa”. As contribuições feitas pelos internautas são únicas — sem possibilidade de edição — e outros internautas podem manifestar a concordância ou não por meio dos votos. Cabe ao parlamentar avaliar se incorpora ou não essas contribuições, usando o número de votos como uma referência, uma sugestão de possível relevância, sem uma amarra formal de como fará essa análise.

Possíveis vantagens:

• A plataforma desta etapa permite aos internautas fazerem contribuições em trechos específicos, examinando as minúcias do texto normativo — uma possibilidade atraente para aqueles com maior intimidade com o mundo jurídico e a técnica legislativa;
• Dada a dificuldade de se redigir colaborativamente um texto, a ferramenta se propõe a oferecer uma minuta de texto já pronta, estruturada, de forma a receber as contribuições dos internautas;
• Em tese, a ferramenta permite ao parlamentar ver as contribuições de forma mais estruturada, dispositivo a dispositivo, o que facilitaria sua leitura e apreciação.

Possíveis desvantagens:

• A participação requer um domínio técnico maior e muito mais profundidade de exame na proposta. A ferramenta certamente apresentará números menores de engajamento menores, algo menos atraente em termos de divulgação;
• Com a possibilidade de se escrever muito em cima de dispositivos muito específicos, aumenta a probabilidade de que muitas contribuições estejam fora do tema, implicando menor aproveitamento por parte do parlamentar;
• Campos muito abertos para escrever, com internautas sem intimidade com a técnica legislativa, favorecem uma contribuição sem qualquer pertinência temática ou com qualidade mínima para ser efetivamente incorporada.

4) Revisão do Projeto de Lei

Considerando-se que a proposta possa ter recebido sugestões de aportes ou não, como na etapa anterior, seria interessante ter uma possibilidade de uma revisão mais fina, em trechos específicos da redação final.

Em uma versão mais recente do Wikilegis, foi adotada uma funcionalidade de anotação, onde trechos específicos podem receber comentários. Essa versão, atualmente em uso no portal e-Democracia da Câmara dos Deputados, foi desenvolvida para permitir comentários mais livres, sem criar muitas amarras ou expectativas de se adequar à técnica legislativa.

O cidadão seleciona o trecho sobre o qual quer opinar, fazendo comentários livres, sem qualquer expectativa de se atentar à técnica legislativa, em nova versão do Wikilegis

A nova versão — que na prática é uma ferramenta diferente — também traz uma ideia de mapeamento de calor, onde se pode ver os trechos que receberam mais contribuições e, portanto, que requerem mais atenção em uma reformulação final do texto.

Mapeamento da participação permite ver em quantas interações ocorreram e em quais trechos, em nova versão do Wikilegis da Câmara dos Deputados.

Essa característica de anotação de trechos específicos no Projeto de Lei também pode ser encontrada no portal Leyes Abiertas da Câmara dos Deputados da Argentina. Mas este contém outras características que o Wikilegis não apresenta.

Página inicial de uma proposta legislativa no portal Leyes Abiertas, da Camara dos Deputados da Argentina, com apresentação e números da participação

Uma das diferenças é que no Leyes Abiertas os trechos que receberam aportes podem ser clicados e as contribuições podem receber comentários do(a) parlamentar (por exemplo, se quiser fazer um agradecimento pela sugestão). Essa é uma característica interessante para gerar um feedback e um relacionamento entre parlamentar e participantes.

Ao clicar nos trechos da lei que receberam contribuições, vê-se que o(a) parlamentar tem a possibilidade de interagir diretamente com o internauta no portal Leyes Abiertas.

Possíveis vantagens:

• As plataformas desta etapa permitem aos internautas fazerem contribuições em trechos específicos, examinando as minúcias do texto normativo — certamente uma possibilidade atraente para aqueles com maior intimidade com o mundo jurídico e a técnica legislativa;
• As ferramentas permitem anotar trechos específicos dos dispositivos, o que permitiria um nível de revisão mais fino e um direcionamento maior a uma etapa de revisão da Lei;
• O aspecto de anotações, em tese, permite comentários mais livres sem muitas amarras formais.

Possíveis desvantagens:

• A participação requer um domínio técnico maior e muito mais profundidade de exame na proposta. Sem a existência de outras possibilidades de e-Participação, como nos exemplos anteriores, estas ferramentas certamente apresentarão os menores números de engajamento;
• Com a possibilidade de se escrever muito em cima de dispositivos específicos, aumentam-se as chances de que contribuições estejam fora do tema, implicando menor aproveitamento pelo parlamentar.

5) Votação dos projetos de Lei

Se o projeto de lei estiver desenvolvido e devidamente pronto para ser votado no plenário (ou dentro de uma Comissão), haveria ainda uma possibilidade de e-Participação. Existe o momento de definição da Pauta, onde os parlamentares — seguindo-se regras regimentais e acordos políticos — priorizam quais as propostas legislativas serão submetidas à votação. Esse é um momento bem crucial para a definição da agenda política no Legislativo com desafios ainda maiores para uma e-Participação. Mas e se os cidadãos pudessem ser consultados para sugerir uma priorização das propostas?

Mesmo em um cenário ideal de participação, projetos de lei que obtiveram alguma fase anterior de e-Participação seriam votados ao lado de outros que — por motivos diversos — não contaram com um ciclo participativo. Independentemente do que ocorreu em fases anteriores na tramitação, cidadãos poderiam sugerir a priorização de determinados projetos, conforme seus interesses e a importância que enxergam nas propostas.

O exemplo mais claro para este momento da definição da agenda de votação seria a ferramenta Pauta Participativa — aqui mesmo na Câmara dos Deputados — e que foi aplicada apenas em duas oportunidades, uma no Plenário e outra em uma Comissão. Seguindo-se a metodologia D21, cada internauta poderia votar favoravelmente em dois projetos (pela inclusão na pauta) e negativamente (pela não inclusão) em uma das propostas. É possível entender melhor como a ferramenta funcionava no vídeo abaixo:

Pauta Participativa: cidadãos teriam votos para a inclusão ou não-inclusão de Propostas Legislativas na votação.

A experiência dessa inovação democrática foi, na sua primeira edição, objeto de avaliação por observadores do meio acadêmico, com algumas ponderações envolvendo a representatividade dos votos. A própria metodologia D21 tem uma série de críticas. Como em qualquer das ferramentas de e-Participação, não é possível vincular a participação dos internautas à decisão dos parlamentares, justamente por não podermos garantir representatividade e peso estatístico na participação.

De todas as ferramentas examinadas neste texto, essa poderia gerar a maior expectativa de interferência, por envolver uma expectativa de priorização de propostas inteiras e não apenas de trechos delas, em um momento tão crucial como a votação.

Possíveis vantagens:

• Independentemente de haver obtido fases anteriores de participação, um Projeto de Lei poderia obter um maior status de “interesse popular” se obtivesse muitos votos favoráveis.
• Talvez seja a proposta de ferramenta de e-Participação mais radical, pois não envolve a possibilidade de contribuições em uma proposta específica, em diálogo com um(a) único(a) parlamentar, mas na definição de prioridade de uma proposta inteira o que requer o diálogo com um amplo conjunto de parlamentares.

Possíveis desvantagens:

• O momento de definição da Pauta é crucial para a agenda legislativa — com a influência de inúmeros parlamentares — e a ferramenta não pode gerar expectativas de que os votos dos internautas realmente definirão prioridades.
• Justamente pela dificuldade de se atribuir o devido peso e proporção a esses votos, talvez seja a possibilidade de participação mais difícil de ser levada em conta pelos parlamentares.

Por uma plataforma mais completa, mais flexível de e-Participação

O presente texto oferece um recorte de características de diferentes ferramentas que poderiam ser aproveitadas de maneira sinérgica. Tirando-se partido de suas potencialidades, essas características poderiam estar disponíveis em uma mesma plataforma, oferecendo-se várias oportunidades de e-Participação, o que poderia atender melhor a diversidade de interesses e possibilidades dos cidadãos, assim como dos próprios parlamentares.

Não existem ferramentas de e-Participação que não apresentem enormes desafios e limitações, com muitos estudos acadêmicos e trabalhos trazendo um exame crítico à efetividade. Pode-se falar melhor em lições aprendidas e em casos isolados de maior ou menor sucesso na sua utilização. Porém, não cabe uma simples comparação entre as ferramentas, sem entender que podem ser mais bem aproveitadas em contextos e momentos distintos.

PARA SABER MAIS:

PARLAMERICAS, Participação Cidadã no Legislativo. Kit de Ferramentas. O framework adotado para se Disponível em: https://parlamericas.org/uploads/documents/Kit%20de%20ferramentas_Participa%C3%A7%C3%A3o%20Cidad%C3%A3%20no%20Processo%20Legislativo.pdf

PARLAMENTO FEDERAL ALEMÃO (Deutscher Bundestag), COMISSÃO DE PETIÇÃO. (Petitionausschuss). A regra que estabelece o prazo de 4 semanas e o número mínimo de 50.000 assinaturas para debater com a comissão podem ser encontrados itens 8.2.1 e 8.4.4, respectivamente, no documento que traz os Princípios Processuais. Disponível em: https://www.bundestag.de/ausschuesse/a02_Petitionsausschuss/verfahrensgrundsaetze-867806 (em alemão).

PARLAMENTO ESCOCÊS (Scottish Parliament), COMISSÃO DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E PETIÇÕES PÚBLICAS (The Citizen Participation and Public Petitions Committee). A Comissão olha todas as petições publicadas, independente de quantas assinaturas forem coletadas. (“the Citizen Participation and Public Petitions Committee looks at all published petitions, regardless of whether signatures are collected.”) Disponível em: https://petitions.parliament.scot/help

PARLAMENTO BRITANICO. As regras da plataforma e-Petitions (https://petition.parliament.uk/), bem como links para o Comitê de Petições estão disponíveisl em: https://petition.parliament.uk/help

SENADO FEDERAL. A plataforma de coleta de assinaturas é feita por meio de uma seção do portal e-Cidadania, especificamente em uma parte chamada “Ideias Legislativas”. Disponível em: :https://www12.senado.leg.br/ecidadania/principalideia

CÂMARA DOS DEPUTADOS. Os exemplos de ferramentas de e-Participação estão disponíveis em um portal complementar da Câmara dos Deputados, chamado de e-Democracia. Disponível em: https://edemocracia.camara.leg.br/

CONGRESSO CHILENO. O texto menciona a versão precedente — Senador Virtual — que foi descontinuada e deu origem à versão Congreso Virtual, cuja gestão é feita por uma comissão bicameral. Disponível em: https://congresovirtual.cl/

SIMON, Julie, BASS, Theo, BOELMAN, Victoria and MULGA, Geoff, Digital Democracy: The tools transforming political engagement. Nesta. 2017. Um trabalho abrangente comparando a natureza diversa de ferramentas de participação digital, para além do recorte do Poder Legislativo. O estudo oferece uma série de reflexões acerca das dificuldades das ferramentas de e-Participação e que lições podem ser aprendidas de cada uma das experiências. Disponível em: media.nesta.org.uk/documents/digital_democracy.pdf

HAGUE, Rod, HARROP, Martin e McCORMICK, John. POLITICAL SCIENCE: A comparative Introduction. 8ª edição. Macmillan education Palgrave, 2016.

CAPONE, Gabriella, Beth NOVECK, GÖKALP, Birce, Aprille KNOX e MURDTER, David. Crowdlaw Online Public Participation in Lawmaking. Apesar de este artigo ter sido inspirado pelo framework do Parlaméricas, houve uma influência de algumas considerações desse framework de Crowdlaw, como disponibilizado pelo The Govlab. Disponível em: www.thegovlab.org/static/files/publications/crowd-law.pdf

INSTITUTO CIDADE DEMOCRÁTICA. Pistas da travessia para a democracia em rede. Blog. Disponível em: medium.com/cidades-democr%C3%A1ticas/pistas-para-a-travessia-da-democracia-em-rede-d508db75f15d

INSTITUTO CIDADE DEMOCRÁTICA. Participação Social no Brasil — Lições Aprendidas. Blog. Disponível em: https://medium.com/cidades-democr%C3%A1ticas/participa%C3%A7%C3%A3o-social-no-brasil-li%C3%A7%C3%B5es-aprendidas-c693e9a0a32a