Ação e Decisão Sobre a Norma Protecionista
Este artigo procura apresentar elementos de argumentação que permitiriam esboçar um raciocínio pertinente para a compreensão da lógica da ação de pressão e assimilação dos elementos mais importantes conduzindo a tomada de decisão sobre a implementação de uma norma protecionista.
janeiro 15, 2014 por mateusbernardino
Introdução
Medidas protecionistas podem muitas vezes se esconder atrás de políticas regulamentárias ou normas administrativas procurando restringir a entrada ou as condições de comércio de determinadas mercadorias e serviços.
Embora o comércio internacional progrida concomitantemente à expansão do processo de globalização econômica, muitos produtores e setores de produção continuam encontrando formas de utilizar-se do poder governamental para proteger-se da concorrência internacional.
As formas tradicionais de protecionismo sofrem geralmente pressões vindas de órgãos internacionais ou leis domésticas em favor da abertura comercial. Como consequência, um mecanismo cada vez mais comum, menos transparente e camuflado de protecionismo é o protecionismo regulamentário.
Embora não seja tão simples classificar a edificação de toda e qualquer norma técnica ou sanitária como protecionismo, muitas regras editadas pelas autoridades administrativas de determinadas regiões, em alguns casos, são utilizadas para atingir objetivos e interesses de grupos de produtores e representantes de importantes setores econômicos.
Assim como qualquer outra forma de protecionismo, o protecionismo regulamentário seria apenas um privilégio político que garante que a livre competição não possa se exercer plenamente em determinadas regiões e em determinados setores econômicos.
O protecionismo regulamentário seria então definido como o uso de políticas regulamentárias para discriminar produtos e firmas estrangeiras.
Em diversas ocasiões o quadro institucional, as regras locais e leis federais dos próprios países podem ajudar a conter a multiplicação arbitrária de normas tendo cunho exclusivamente protecionista. Quando estas regras domésticas são insuficientes para conter a implementação e explosão do número de normas protecionistas, as organizações e instâncias internacionais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) podem promover soluções para a resolução de imbróglios normativos entre países.
E muitas vezes, quando as negociações bilaterais falham, é através de instâncias internacionais que os representantes de diversos países procuram negociar os termos de regras protecionistas que infligem ou sofrem vis-à-vis seus parceiros comerciais. Como já vimos de forma relativamente extensiva a maioria dos efeitos nocivos do protecionismo — qualquer que seja sua forma — e algumas das principais noções relativas ao comércio internacional, e como entendemos que o protecionismo é fruto de um processo político, neste artigo iremos apenas expor de que maneira essas normas são geralmente implementadas, segundo a teoria economica ou abordagem economica dos problemas políticos.
Iremos apresentar algumas considerações buscando estudar os elementos ‘racionais’ de argumentação que permitiriam, por um lado, esboçar um raciocínio pertinente para a compreensão da lógica da ação de pressão e, por outro lado, a assimilação dos mais importantes elementos conduzindo a tomada de decisão sobre uma norma protecionista em sociedade democrática. A utilização do termo ‘racionais’ quer simplesmente atestar que se utiliza da ferramenta analítica e o comportamento padrão do homo œconomicus em um esquema simples da Economia do Bem Estar, um agente que busca apenas melhorar através de sua ação política suas condições materiais ou imateriais do presente mediante conluio, associação e funcionamento dos mecanismos políticos.
Intuições Iniciais
Primeiramente é importante enfatizar novamente que algumas dessas medidas regulamentárias não podem ser fácil e simplesmente consideradas como políticas protecionistas. Muitas vezes os países que aplicam certas normas impõem-nas às empresas locais que também devem respeitá-las. Logo o caráter protecionista de normas técnicas e sanitárias, por exemplo, é discutível: as normas impostas são geralmente as mesmas para os produtos e produtores locais e estrangeiros.
Não existe neste sentido nenhuma discriminação direta ou indireta entre produtores segundo seu lugar de residência. Tais normas são igualmente impostas a todos os concorrentes.
Mas não é possível deixar passar desapercebido que a multiplicação de normas enquadrando o comércio internacional, cada vez mais claramente, serve como uma forma de afetação de privilégios legais e termina por criar restrições ao comércio entre países. Existem, desta feita, fundamentalmente três intuições principais apontando a razão da crescente utilização do protecionismo regulamentário nas últimas décadas.
A primeira é o enriquecimento. Em um mundo onde cada vez mais as pessoas veem seus níveis de vida melhorar, onde a miséria em seu sentido histórico e original é um fenômeno que se tornou consideravelmente menor — sobretudo nos países capitalistas, e onde a riqueza cresce exponencialmente, notadamente devido ao comércio e globalização dos processos produtivos — , as pessoas começam a preferir o consumo de bens cujas características prezam por determinados critérios de qualidade.
Em vez de responder preferencialmente a um critério de preços, os consumidores procuram cada vez mais bens implementando critérios de produção que respeitem mais o meio ambiente, que utilizem determinados processos produtivos associados a um consumo saudável, que passem por contrôles de segurança mais estritos, que utilizem determinados tipos de fonte de energia, que venham de agriculturas utilizando menos fertilizantes, matérias primas e procedimentos mais sustentáveis, etc. Pessoas mais ricas podem realizar pressão para que, espontaneamente os produtores promovam ou apresentem labels de qualidade cada vez mais sofisticados e respondendo cada vez mais dadas preferências de consumo. Por outro lado, eles podem, respectivamente, buscar que sejam implementadas através do aparato governamental (ou mesmo dentro da esfera civil e associativa) normas ambientais, normas de saúde e normas de segurança que promovam o consumo de determinados bens produzidos domesticamente ou não, ou limitem simplesmente a comercialização de determinados produtos oriundos de regiões que não atendem critérios considerados perenes.
A segunda intuição, que é na verdade uma modalidade da primeira, aponta para esta pressão contra produtos que não seriam bem vindos em determinadas regiões, por serem ‘inferiores’, notadamente devido às motivações apresentadas mais acima. Um exemplo recorrente diz respeito aos movimentos populares que buscam promover regulamentações proibindo produtos modificados geneticamente, ou produtos não respeitando normas de segurança mais elevadas, ou utilizando matérias primas e químicas menos respeitosas do meio ambiente, ou ainda, medicamentos que respondam melhor determinados problemas de saúde. Grupos interessados em promover o consumo de bens e serviços cada vez melhores, como consumidores ou fabricantes, poderiam se organizar para que estes critérios sejam reivindicados enquanto norma legal imposta por um autoridade administrativa.
Em terceiro lugar, outra intuição apontaria para a sofisticação das medidas protecionistas, que cada vez mais privilegiariam decisões discretas, pontuais e regulamentárias, notadamente para evitar que organismos internacionais possam facilmente sancionar ou atender reclamações dos países e produtores eventualmente penalizados por estas medidas. O sucesso relativo que teria experimentado o combate às formas mais nítidas de protecionismo (tarifas, subsídios etc.) notadamente em instâncias internacionais teria fomentado a pesquisa e utilização de métodos mais criativos de protecionismo para que as empresas domésticas resistam à concorrência internacional. Através do lobby, estas empresas buscariam então promover seus interesses para que seus produtos sejam beneficiados de alguma norma ainda não controlada pelas instâncias internacionais.
Essas três intuições mostram que, qualquer que seja a explicação privilegiada, o aumento do número de regras e o uso do protecionismo regulamentário respondem fundamentalmente ao sucesso da ação de pressão.
Tentemos então compreender como funcionaria a lógica regendo o comportamento de pressão e o estabelecimento de normas públicas. Descreveria, talvez erroneamente, a abordagem utilizada como essencialmente praxeológica, pois busca se concentrar na racionalização da ação de indivíduos ou grupos de indivíduos.
Lógica da Pressão e Regra de Decisão da Norma
Critérios de qualidade ou standards de produtos (product standards) podem distorcer o mercado por desencorajar as importações quando elas aumentam os custos das firmas estrangeiras relativamente às firmas residentes. Quanto mais a norma (product standard) é tecnicamente complexa e potencialmente benéfica para um determinado grupo de algum setor econômico — enquanto freio à concorrência internacional — maior a possibilidade que grupos de pressão e lobistas procurem capturar os representantes políticos e integrantes dos poderes públicos para que implementem efetivamente a norma em determinada região.
Os consumidores têm menos informação e menor incentivo a se organizar contra a implementação da norma regulamentária, sua empreitada política é relativamente mais custosa, ou aporta marginalmente menos benefícios do que aquele dos grupos econômicos se beneficiando da norma.
Não é impossível que grupos a primeira vista tendo interesses opostos se encontrem, portanto, fazendo pressão para que uma mesma norma seja implementada: um exemplo apontaria a situação onde grupos de ativistas favoráveis à cultura de produtos orgânicos apoiam a criação de normas técnicas que terminarão por favorecer os interesses de grandes agricultores regionais que faziam também pressão para que normas dificultando a entrada de produtos estrangeiros fossem aprovadas [1].
A norma pública pode ser concebida como um privilégio acordado a estes diferentes grupos que têm por comum interesse o contrôle e limitação da extensão do comércio entre regiões diferentes — por razões puramente materiais, associadas à renda, bem-estar, ou ainda, à qualidade, quantidade, aos procedimentos de produção ou origem de determinados bens e serviços.
A pressão responde então a uma lógica de busca e concessão de privilégios, ambas seguindo um cálculo dos custos e benefícios, ou seja, tanto a ação de busca por privilégios quanto a ação de concessão política de privilégios é pautada por um cálculo de custos e benefícios procurando ao melhor conduzir os interesses dos grupos que participam ao processo de implementação.
O protecionismo é, desta forma, o resultado de um jogo político onde, de um lado, agentes privados dotados de interesses precisos procuram utilizar-se do monopólio do constrangimento normativo estatal para obter privilégios e, do outro lado, existe um poder político precisando conceder privilégios e promover regulamentações e medidas respondendo ao interesse de diversos grupos para que possa atingir, entre outros, objetivos eleitorais.
O comportamento dos indivíduos compondo os grupos de pressão parece seguir, segundo esta perspectiva, uma lógica muito simples: maiores os benefícios privados obtidos graças à implementação de uma norma regulamentária ou discriminatória (protecionista), maior o ímpeto em participar e exercer pressão para sua validação.
Vale notar que, frequentemente, o potencial de concentração dos benefícios privados se acompanha do potencial de maiores custos sociais envolvendo e decorrendo da implementação desta norma. Notem que esta proposta não parece contradizer as normas tendo cunho puramente qualitativo, ou seja a restrição à importação de bens e serviços considerados inferiores aos bens produzidos localmente ou domesticamente.
Caso os produtos domésticos sejam melhores e mais baratos, nenhuma consequência drástica ocorreria à produção e comércio destes bens: os bens domésticos seriam preferidos, de forma geral, aos bens discriminados.
E não muda ou persiste que a existência e aceitação do comércio destes bens ‘inferiores’ garantiria maior diversidade e poderia satisfazer trocas suplementares, ou seja, a norma continuaria a impor um custo social relativamente ao livre comércio. Caso não fosse o caso, e os bens estrangeiros fossem mais baratos embora relativamente de qualidade menor, o custo social da norma aumenta haja visto que o número de trocas potencialmente não realizadas seria ainda maior.
Notem ainda que esta proposta não parece também ir de encontro às normas do tipo normas de segurança ou normas de saúde. Na verdade, a mesma lógica se impõe naturalmente.
Se um produto ou serviço estrangeiro for vetado ou boicotado por potencialmente exercer mais danos à saúde do que o produto doméstico, não muda que o escopo de trocas diminui, não muda que os consumidores continuarão a dar preferência aos produtos domésticos caso eles apresentem de fato uma relação preço/qualidade superior.
Se não for o caso, os consumidores locais não poderão então ter acesso à bens e serviços que, embora representem relativamente um risco maior à saúde, poderiam substituir temporariamente os bens domésticos de maneira mais ou menos satisfatória.
Nosso intuito não é avançar, neste momento, sobre as questões puramente jurídicas envolvendo os direitos do consumidor, a fraude, a ação dos grupos de patentes, dos laboratórios ou a eficiência da sentença, arbitragem e funcionamento do sistema jurídico no que diz respeito às questões sanitárias ou de segurança envolvendo a produção de determinados bens e serviços.
E também não pretendemos abordar extensivamente as questões informacionais. Vale ainda ressaltar que as questões relativas à informação pesam muito nos debates envolvendo as práticas comerciais, pois sabemos que a informação tem um papel fundamental nestes processos e, como foi sublinhado por inúmeros economistas ao longo deste último século, a informação é custosa e frequentemente pode apresentar imperfeições que, em alguma escala, jogariam areia nas engrenagens e funcionamento da economia de mercado.
Se nos concentrarmos nas questões regendo o comportamento dos indivíduos compondo os grupos de pressão, poderíamos talvez levar em consideração o seguinte gráfico:
Quanto mais a norma é restritiva maior é o poder que ela teria de engendrar benefícios aos indivíduos compondo determinados grupos de pressão. Por exemplo, maiores são os requisitos e mais constringentes são as normas técnicas e de segurança necessárias para que seja autorizada a comercialização de bens (carros) estrangeiros em determinada região, maior é a reserva de mercado ou ‘renda de monopólio’ cuja qual beneficiariam-se determinados produtores domésticos ou montadoras, e maiores os custos sociais decorrendo do constrangimento regulamentário ao comércio.
E ainda, menor é o constrangimento da norma, maior é o custo de oportunidade de se recusar a exercer pressão para obtenção da validação administrativa da norma pelo monopólio regulamentário.
Em outras palavras, para os indivíduos, uma norma não muito restritiva pode proporcionar benefícios sabendo que esta norma não sofrerá pressão contrária — ou não será repudiada intensivamente, e o custo relativo da imobilidade é alto.
O preço relativo da ação de pressão cai em comparação com o uso dos recursos em atividades potencialmente mais ou tão rentáveis quanto a empreitada lobista.
Ou seja, quanto menos a norma protecionista é restritiva, menor é a renda potencial associada a sua implementação, e maior ceteris paribus é o custo de oportunidade da ação de pressão relativamente as outras ações, notadamente produtivas.
Por exemplo, se o lobby apresenta uma renda anual de 5%, e a produção ou investimento dos recursos na bolsa de valores apresenta uma renda de 10%, a norma apresenta um custo de oportunidade de 50%. Chega portanto um momento onde a norma é tão proibitiva, e os recursos necessários a sua produção e implementação são tão elevados que os grupos procurarão aplicar seus recursos em atividades produtivas, haja visto que o risco de que a empreitada política se revele infrutífera é demasiadamente elevado.
Nós poderíamos assim tentar delimitar em vermelho a zona de ação da pressão para os diferentes indivíduos e grupos envolvidos:
Os parlamentares e políticos que compõem os governos, por sua vez, vão igualmente calibrar sua ação buscando conceder privilégios de acordo com os custos políticos, econômicos e sociais que sua conduta implicará.
No que diz respeito à escolha da norma, eles sabem que a regulamentação pública implica que uma parte da população deve suportar os custos necessários a sua aplicação, e que isto se traduz em preços mais elevados e um nível de produção mais baixo nas indústrias e serviços atuando nestes setores regulamentados. Eles sabem também que estes custos podem ser difundidos e impostos a todos, e isto é o que aumenta os benefícios políticos da regulamentação e diminui seus custos. Além disso, os tomadores de decisão não ignoram que os grupos de interesse — como os ambientalistas, por exemplo — estarão sempre descontentes caso não seja colocado em prática ao menos algum tipo de regulamentação.
Os custos da ausência de norma para os grupos de interesse são concentrados e os custos econômicos são bem conhecidos, como mostramos mais acima. É provável, nestas condições, que o custo político marginal da regulamentação seja inferior a seus benefícios marginais [2].
Isto não quer dizer, todavia, que o interesse dos grupos de pressão corresponde perfeitamente ao interesse político dos homens do governo. Estes últimos podem ser ideologicamente opostos à regulamentação pública — o que criaria um freio à regulamentação. Eles podem ainda não ter interesse em colocar em prática a norma pela qual os grupos de interesse fazem pressão.
O que sabemos, no entanto, é que a norma ideal dos grupos de interesse pró-regulamentação é com frequência altamente restritiva. Isto explica porque ela é colocada à direita da norma que equaliza os custos e os benefícios políticos do tomador de decisão. Seus custos políticos são elevados.
Do ponto de vista estritamente político, a escolha racional da norma feita pelos políticos depende do cálculo dos custos e benefícios políticos que uma norma mais ou menos restritiva imporá.
A ação de concessão de privilégios é então pautada essencialmente por estes aspectos, embora os políticos e tomadores de decisão muitas vezes façam igualmente atenção às questões puramente econômicas envolvidas, questões estas que foram bem apresentadas quando se fez alusão à decisão de pressão, pouco mais acima.
A norma politicamente sustentável para o governo está à esquerda da norma dos grupos de pressão, como ambientalistas por exemplo, isto simplesmente pois ela leva em conta a opinião dos grupos que são contrários a esta norma. A norma pública é um compromisso. Se o governo coloca em prática a norma ideal dos grupos de interesse pró-regulamentação, ele ganharia todo o apoio político deste grupo mas perderia este dos indivíduos que serão penalizados com o estabelecimento desta norma mais severa.
Esses grupos de perdedores seriam ainda capazes de se organizar, caso os custos desta regulamentação demasiadamente restritiva fossem muito altos. Isto explica porque a norma que é politicamente eficaz será menos restritiva do que a norma demandada pelos grupos de interesse. Ela não tem nenhuma razão de ser alinhada ao nível que maximizaria a riqueza social.
Podemos assim delimitar em verde a zona de ação da concessão politica de privilégios tomando forma de norma pública:
A partir das considerações feitas sobre as decisões de ação de pressão (lado da demanda) e decisões de ação de concessão (lado da oferta), seria possível esquiçar ou esboçar uma ilustração da zona enquadrando a edificação de normas sociais (discriminatórias):
De forma sintetizada, as decisões envolvendo as normas protecionistas são subjacentes ou dependem fundamentalmente da lógica regendo o comportamento de pressão — a ação de pressão e a ação de concessão. Elas flutuariam então dentro de um espaço relativamente limitado, podendo no entanto englobar um campo interminável de setores econômicos e decisões políticas.
Conclusão
De acordo com essa linha de argumentação e apresentação do fenômeno regulamentário é compreensível que raramente encontremos, na prática, determinadas regiões onde prevaleça um esquema regulamentário ou protecionista demasiadamente discriminatório e constringente, ou seja, o fato de que encontramos na prática, frequentemente, um emaranhado de intermináveis pequenas e médias restrições ou concessões, impedimentos e normas (sanitárias, fitossanitárias, ambientais, de segurança, de saúde, energéticas etc.) que buscariam dificultar e limitar o escopo de transações, certamente, mas que não fechariam totalmente as portas dos países ao comércio internacional e processo de globalização econômica.
Poderíamos nos perguntar se tal esboço não apresentaria pistas para alguma teoria procurando estudar a emergência das instituições enquadrando a atividade produtiva e social.
Notas
[1] Outro exemplo é quando a ação de ativistas ambientais e consumidores de determinados produtos promovem pressão para que produtos de determinadas regiões onde supostamente os critérios de remuneração dos colaboradores, direitos previdenciários ou respeito às normas ambientais fossem insatisfatórios; sem perceber que se aliam politicamente à pressão de grandes grupos de produtores locais.
[2] Um aspecto da lógica e funcionamento da ação dos grupos de pressão segue justamente esta regra: a participação a um grupo de interesse e pressão acontece porque estes grupos podem exercer uma influência concreta sobre as decisões políticas, buscando que sejam implementadas decisões de ordem regulamentaria que venham beneficiá-los, mas no entanto, decisões cujos custos sejam suportados por outros grupos de indivíduos, ver, por toda a sociedade. A atividade de lobby consiste, justamente, em buscar privilégios concentrados e custos dispersos. Um exemplo ilustrativo faz apelo aos agricultores que buscam regras e barreiras os protegendo de eventuais ameaças de concorrência: os benefícios são concentrados e os custos arcados pelo conjunto de contribuintes que devem pagar mais caro por produtos mais baratos alhures. A partir desta constatação, é possível explicar melhor o número importante e crescente de regulamentações públicas.
