Monopólios Legais, Estruturas, Redes e Desregulamentação
Este artigo tem por objetivo apresentar de maneira introdutória alguns dos mais fundamentais conceitos e noções envolvendo as questões relacionadas às estruturas em rede: sua organização e as formas de separação de seus principais setores de atividade.
Associado a esta apresentação faremos uma introdução de alguns dos principais embates envolvendo o desafio da desregulamentação destas estruturas, muitas vezes integrando bens e serviços considerados essenciais para as demais atividades econômicas e para o desenvolvimento das comunidades. A intuição principal mostra que propostas de mudança organizacional em favor da liberdade passam pela consideração da importância da eliminação do monopólio legal.
Introdução: Estruturas e Organização em Redes
O começo de uma análise da produção e organização de bens e serviços estruturados em rede poderia ser realizado a partir de uma separação de seus principais componentes de funcionamento. Tal separação permitiria realizar um estudo setorial e um estudo da coordenação e interação destes diferentes grupos de atores e setores de atividade compondo a estrutura organizada em rede. [1]
O desmembramento abriria a possibilidade de avaliação dos quadros organizacionais referentes às estruturas em questão e a viabilidade de proposições de mudança organizacional e institucional.
A finalidade de uma rede é permitir a comunicação de um grupo de nós através de arcos para garantir o fluxo de pessoas, mercadorias e informações. É possível fazer alusão a noção de "strate" e a "Teoria das Três Camadas" apresentada por Nicolas Curien (2000), uma abordagem na qual é feita uma separação vertical e horizontal de todas as atividades associadas a uma organização.
Verticalmente a infraestrutura ou a “camada baixa da rede”, é o suporte material permitindo a intermediação entre as conexões da rede de transporte; a infoestrutura ou a “camada média da rede” é o aparelho que pilota a utilização das infraestruturas em vista de efetuar a melhor intermediação/transporte possível entre as conexões; a terceira camada associada aos serviços finais é a “camada alta da rede” e reagrupa os bens e produtos oferecidos pela rede de transporte que são consumidos diretamente pelos usuários.
Horizontalmente dentro de cada atividade pode ser proveitoso realizar uma outra separação reagrupando as principais “subredes” que integram a organização ou que compõem a rede principal. [2]
Uma das dificuldades subjacentes a essa separação diz respeito a identificação da fronteira entre as atividades onde supostamente existiria um monopólio e as atividades onde existiria margem para a concorrência, como apontou Anne Perrot (1995).
Se o desmembramento em strates permite revelar com mais facilidade o que incorpora e diz respeito efetivamente às infraestruturas, lugar onde supostamente a organização da produção deveria privilegiar o monopólio, ela não fornece na prática elementos suficientemente pertinentes para a delimitação das atividades correspondendo efetivamente ao monopólio, principalmente quando deixamos de nos situar nos casos simples de divisão da estrutura em dois estágios (infraestruturas e serviços). [3]
Outro aspecto desse mesmo problema se encontra na complementaridade das atividades, seja no processo de identificação e de separação dos segmentos com natureza mais monopolística seja para a busca de soluções para as questões regulamentárias, como aquelas relativas à tarificação, à natureza da relação que deveria existir entre o operador das infraestruturas e o órgão responsável por sua “tutela”, ou ainda como se organizaria a concorrência pelos setores de infraestrutura (processos de leilão) e nos segmentos de setores onde ela poderia de fato existir. [4]
Contudo a separação técnica é possível e ela permite que as principais atividades envolvidas na estrutura possam adquirir alguma autonomia, como foi comprovado em casos como do setor de transporte aéreo.
Mas nesta separação reside um “perigo”: o desmembramento vertical e/ou horizontal em cada setor de produção engajaria a concepção de cada setor como uma estrutura de mercado a parte podendo adquirir autonomia e funcionar sobre critérios de livre precificação e concorrência.
Essa distinção pode alargar o próprio entendimento do que são os processos concorrenciais e a natureza do monopólio supostamente natural. Isto permite identificar segmentos com estruturas de custo diferentes e entender que no próprio modo de organização da produção (em monopólio) reside parte das soluções para aumento de eficiência.
Tentamos ilustrar logo a baixo como se organizaria a separação vertical de alguns dos principais setores e serviços eventualmente estruturados em redes:
Externalidades de Rede, Economias de Escala e Congestionamento
Uma das propriedades fundamentais e especificidades das estruturas em redes é exibir "externalidades de rede", vinculadas tanto à parte do consumo quanto à da produção (Katz; Shapiro 1985).
A ideia de externalidades de rede está intimamente ligada a ideia de economias de escala na medida que podem transmitir ganhos e custos crescentes e/ou decrescentes em termos de sua função de produção.
Primeiramente as atividades em rede submetem externalidades de demanda ou efeitos diretos de rede assimiláveis aos efeitos de bens de clube em função da quantidade de utilizadores aderindo.
Quanto mais pessoas utilizarem uma determinada rede de bens e serviços mais o valor marginal associado ao simples fato de pertencer à rede se estende.
Em segundo lugar as estruturas organizadas em redes exibiriam externalidades de oferta ou efeitos indiretos de rede assimiláveis ao seu tamanho.
Quanto mais um nó fizer conexões com outros nós, mais estendida é a extensão da rede e mais um participante beneficia de economias de escala ligadas ao simples fato de pertencer a uma rede maior e mais abrangente.
Em outras palavras a potência da rede depende de sua extensão do mesmo jeito que a potência de um organismo ou entidade pertencente a esta rede depende da sua dimensão dentro da rede.
Organizações em redes apresentam também problemas de congestionamento, como é o caso nas redes de transporte aéreo ou redes de comunicação.
Quando um elemento da rede passa por algum tipo de congestionamento todos os outros elementos a ele conectados são afetados.
Como qualquer outro tipo de externalidade o congestionamento descreve simplesmente a situação na qual as atividades de um organismo influenciam as de outro organismo sem que isto passe por uma relação de mercado.
Por causa da ausência de direitos nítidos de propriedade devidamente delimitados os efeitos externos implicam dificuldades em estabelecer responsabilidades e responsabilização, o que dificulta o estabelecimento das condições enquadrando possíveis relações de mercado haja visto que a devida responsabilidade e responsabilização decorrem diretamente da afetação dos direitos de propriedade e determinam o escopo de transferibilidade destes direitos.
Caso não haja acordo prévio teremos dificuldade em determinar um nível de indemnização ou escopo das trocas voluntárias que possam devidamente recompensar mutuamente os custos "sociais" envolvendo as atividades relacionadas.
Na presença destes efeitos externos soluções de mercado poderiam de fato emergir. Por exemplo a criação ou afetação de direitos de propriedade, a internalização dos efeitos externos às relações (Coase 1960) através de um melhor planejamento que busque atribuir previamente o critério de responsabilização e a determinação de cláusulas enquadrando a extensão dos efeitos externos e quais seriam privilegiados dos mecanismos de resolução de eventuais diferendos que eles implicariam.
Congestão, Propriedade Privada e Mercado dos Direitos Sobre Efeitos Externos
Ilustrativamente tal é o caso quando previamente os produtores e gestores das estruturas do sistema em redes prevêem ou estabelecem o critério de responsabilização por eventuais problemas de efeitos externos, digamos, por motivo de congestionamento devido à sobre-utilização de determinado serviço por um componente da rede em determinados períodos.
O que se determinou na verdade foi um esquema relativamente precário ou primitivo de direitos de propriedade haja visto que a responsabilidade e a responsabilização decorrem da delimitação de direitos de propriedade.
O que se determinou foi apenas um sistema de transferências de direitos de propriedade ou indemnização em ocasião de violação destes direitos.
Nestas circunstâncias o direito de propriedade é similar a propriedade comum das estruturas interconectando o sistema, ou a propriedade do operador ofertando o aluguel a eventuais concorrentes utilizando a rede.
Nestas situações o acordo voluntário formalizando essa norma privada que rege a conduta referente à utilização da rede permitiria promover o estabelecimento de um sistema de indemnizações, onde o responsável é detectável e o valor de X horas de congestionamento custaria Y e terminaria por garantir a existência de um sistema de seguros que minimize os riscos envolvendo a atividade.
Desta maneira as consequências externas à relação produtiva seriam praticamente todas internalizadas.
É possível fazer emergir um mercado permitindo que sejam negociados os direitos relativos aos efeitos externos, evidentemente quando o arranjo organizacional já alertou minimamente bem e os agentes envolvidos consentiram previamente sobre a extensão e escopo da apropriação sobre aqueles efeitos externos.
Devemos então refletir sobre as razões econômicas que explicariam a implementação de monopólios públicos e o fechamento prévio de setores em rede à concorrência, na medida que soluções de mercado podem satisfazer aqueles obstáculos que a produção pública procuraria contornar.
A Natureza Injustificável do Monopólio Legal e Caminhos para sua Eliminação
Ou o monopólio é realmente justificado por razões económicas que fazem dele a organização económica “naturalmente” mais eficaz — e nesse caso não haveria necessidade de fechamento do mercado, ou ele não é e nesse caso ainda menos desejável seria que ele permanecesse, nos lembrou Henri Lepage (1978).
Estas razões nunca devem ser consideradas como imutáveis pois elas estão estreitamente ligadas à tecnologia e às etapas de desenvolvimento técnico que oscilam ao longo do tempo. [5]
Se em determinadas circunstância região e período o arranjo “público” poderia se revelar menos danoso para alguns não devemos deixar de admitir que em muitas ocasiões ele é mais um obstáculo ao desenvolvimento de certas atividades do que um processo concedendo continuamente benefícios sociais.
O fato da empresa ter status privado no caso das concessões é certamente vantajoso mas é ainda mais importante que exista uma pressão concorrencial e liberdade de entrada, ou seja a condenação de todo “monopólio legal”.
Os setores estruturados em redes foram por muito tempo submetidos a uma regulamentação associada a sua configuração de monopólio entendido como supostamente "natural".
O incremento técnico e o progresso tecnológico associados a uma reflexão teórica mais aprofundada conduziram a um movimento de desregulamentação e abertura à concorrência em diversos setores e regiões ao longo das últimas décadas.
Seguindo este espírito iremos encaminhar uma exposição sobre estas mudanças organizacionais e alguns dos desafios que enfrentam as propostas de mudança dos arranjos de governança.
Tomemos uma estrutura em rede tal qual interpretada pela teoria econômica neoclássica, ou seja uma combinação de setores onde prevaleceria um monopólio "natural" {A} e setores onde existiria potencial para competição {B}.
Nos transportes ferroviários {A} englobaria por exemplo as estruturas de trilhos, sistemas de sinalização e estações de trem; {B} englobaria os serviços de transporte de passageiros.
Nesta perspectiva teríamos então o setor de infraestruturas (Monop) a rede de distribuição (Rede) e os serviços oferecidos aos diferentes mercados (Mercados A,B).
O quadro de análise standard de uma estrutura em redes centralizada poderia ser ilustrado na figura que segue:
Caso uma única empresa esteja encarregada das infraestruturas associadas à produção da rede de transmissão e da comercialização dos serviços associados ela teria o direito de determinar como queira os preços vinculados à cada uma das estruturas: o que inclui desde o preço de acesso as suas estruturas até o preço final dos serviços prestados.
Nesse caso entramos no arquétipo clássico do problema do monopólio natural.
No setor aéreo por exemplo isto incluiria as tarifas de uso das estruturas aeroportuárias, as tarifas de acesso aos corredores aéreos e serviços de navegação até o preço das passagens cobradas pelas companhias aéreas que ela possui na totalidade.
Caso tomemos o saneamento a empresa repassará as tarifas aos consumidores de acordo com os custos de produção e de tratamento das águas de suas centrais, os custos de manutenção e instalação das redes de esgoto e tubulações para transporte de água de suas redes de distribuição, e os investimentos necessários e o lucro que julgar sustentável e realizável.
Não seria difícil de imaginar que muitas vezes uma firma se encarregue das duas atividades em todo caso elas desserviriam livremente as tarifas em função dos custos, necessidades de investimento e lucro.
Mesmo no caso da possiblidade da integralização dos dois principais setores a camada mais alta pode e deve ser aberta a concorrência como no caso das companhias aéreas que prestam serviços de transporte.
Ou seja não é necessário um monopólio legal para os serviços das camadas mais altas da rede.
Em seguida mesmo que uma empresa tenha conseguido o direito de instalar estruturas de saneamento, estradas, aeroportos ou de energia nada impede que concorrentes possam sugerir soluções alternativas para as demandas respectivas das comunidades, ou inovações atendendo aos mesmos anseios.
Disso decorre igualmente a natureza desnecessária do monopólio legal para as camadas mais baixas das redes.
Por exemplo uma empresa de saneamento e tratamento de aguas de uma localidade mais afastada pode pagar um aluguel para utilização de partes da rede de saneamento e desservir prestações a comunidades mais distantes de suas centrais de tratamento.
Imaginemos que poderíamos conceber diversos produtores e centrais de tratamento de água concorrendo (escala local, regional ou internacional) pelo fornecimento de água tratada e tratamento de dejetos sanitários, pagando eventualmente o aluguel de acesso às redes destinadas ao transporte dos dejetos e da água tratada.
Poderíamos também conceber que diversos administradores e operadores tenham se encarregado de gerir segmentos diferentes das redes de acesso e esgoto, negociando eventualmente o preço de acesso tanto com os demais administradores quanto com os operadores responsáveis pela produção e tratamento das águas.
Empresas de energia fotovoltaica podem vender serviços de placas solares residenciais e o excedente de energia elétrica possa — mediante acordos prévios entre as partes — fomentar a rede de energia de uma localidade com energia limpa.
Um empreendedor aeroportuário mais atento as necessidades de crescimento da cidade e oportunidades de investimento por causa da morosidade dos prazos públicos poderia construir um aeroporto nas localidades limítrofes a um grande centro e iniciar uma operação menor ou maior do que aquela já existente na cidade.
Conclusão: Governo Intermediador e Quebra dos Monopólios Legais
Os casos mais frequentes neste tipo de arranjo são aqueles onde uma empresa governamental opera todas estas estruturas em determinado setor e aquele onde um conjunto de empresas privadas concorre pelo acesso ou direito de criação e instalação e gestão de todas as estruturas, adquirindo indeterminadamente ou por um tempo contratualmente previsto a responsabilidade sobre estes bens e serviços (concessão).
Qualquer que seja o caso privilegiado é geralmente neste momento dentro desta perspectiva de análise que entram em campo as questões regulamentárias, o governo se torna peça central e pode na escala que julgar necessário enquadrar e regulamentar os aspectos envolvendo a produção, entrada e precificação dos bens e serviços prestados.
Embora a concorrência intra-setorial e inter-setorial em diversos setores de infraestrutura possa de fato existir em determinados segmentos ela pode ser considerada limitada, por hipoteticamente agir em nome da comunidade o governo atuaria como mediador ou agente central na relação consumidores e fornecedores. [6]
Não muda no entanto que o maior e verdadeiro obstáculo ao desenvolvimento de novas tecnologias institucionais é existência dos monopólios legais.
Por isso a importância de eliminá-los quando se pretende propor um projeto de reforma procurando segmentar as atividades para abri-las à concorrência.
A proposta de mudança organizacional como a total desregulamentação ou liberalização passa primeiramente pelo reconhecimento destes obstáculos práticos e teóricos levantados pelas estruturas em redes.
Tal quebra poderia ser um marco em favor da descentralização, do maior florescimento de associações voluntárias representando os interesses dos consumidores, da emergência de novas tecnologias institucionais, agências de notação julgando os serviços prestados, melhor funcionamento dos mecanismos de mercado e punição das firmas ineficientes.
janeiro 18, 2014 por mateusbernardino
Notas
[1] Se tomarmos como exemplo o caso do setor aéreo teríamos fundamentalmente três grandes estruturas: a indústria aeronáutica e aeroespacial, as infraestruturas aeroportuárias — e os bens e serviços associados ao controle aéreo e auxilio à navegação, e finalmente, o fornecimento de serviços de transporte aéreo.
Se tomarmos como exemplo o setor energético e ao menos a produção em larga escala de energia poderíamos separar a indústria responsável pela produção dos componentes integrando as usinas elétricas e estruturas necessárias à produção de energia, e os produtores dos componentes de distribuição e responsáveis pela distribuição de energia.
No setor ferroviário, a indústria responsável pela produção de vagões e trens, os responsáveis — proprietários e gestores — das estradas de ferro, e os proprietários gestores dos terminais de passageiros.
Se estudarmos o setor de saneamento, os responsáveis pelo armazenamento e produção de água potável (tratamento da água impura) e os produtores dos componentes e responsáveis pelas estruturas de distribuição e sua manutenção.
[2] Vejamos mais abaixo uma tabela apresentando a separação vertical e horizontal, e o conjunto de strates e subredes no setor de transporte aéreo, e os serviços associados.
[3] Tomando como exemplo o caso do setor aeroportuário, a autora ilustra sua interpretação (p. 59):
“Lorsqu’on considère des réseaux un peu plus complexes que des constructions rudimentaires à deux étages infrastructure/services, les réponses à cette question cessent d’être triviales, la difficulté́ provenant des interactions verticales entre les différentes “couches” du réseau. Que l’on songe par exemple au transport aérien, pour lequel il convient de distinguer les infrastructures (aéroports), le réseau de contrôle aérien, les systèmes informatisés de réservations (SIR) et les services de transport en soi. L’imbrication de ces diverses activités rend complexes le découpage des différents étages et l’analyse du type d’organisation qui devrait leur être appliqué.”
[4] De acordo com Barrale (p. 9–10):
“La caractéristique essentielle du réseau est que les éléments qui le composent sont complémentaires les uns avec les autres. La complémentarité entre les composants du réseau est la source des externalités de réseau. Mais cette caractéristique n’est pas spécifique au réseau (…) La complémentarité entre les éléments du réseau est, avant tout, technique et organisationnelle. Les complémentarités qui caractérisent le réseau, parce qu’elles sont la source d’externalités positives, sont au cœur de la problématique de cet article.”
[5]
“(…) de deux choses l’une : ou bien, le monopole « public » est réellement justifié par des raisons économiques qui font qu’il est la formule d’organisation de l’industrie « naturellement » la plus efficace, et on ne voit pas comment une entreprise privée pourrait trouver de son intérêt de venir le concurrencer sur son terrain, à moins d’avoir des goûts suicidaires ; ou bien, le monopole n’est pas la formule d’organisation la plus économique, et alors l’intérêt de la société est qu’il disparaisse. Dans les deux cas, on ne voit pas ce que le maintien formel d’un droit de monopole public apporte à la société, sinon protéger certains intérêts particuliers.” (Lepage, p. 244)
[6] Um argumento que ouvimos com frequência é que a vantagem do monopólio público do constrangimento normativo relativamente à empreitadas solitárias ou associativas se faria mostrar nestes casos, e exatamente neste aspecto: a obtenção da unanimidade decisional sem necessidade implícita do consentimento unânime.
As questões morais que isto envolveria são totalmente colocadas de lado face ao paradigma das questões econômicas.
Os custos de transação envolvendo a negociação individual dos contratos e das cláusulas contratuais faz com que a organização comunal e a instituição onde vigora o monopólio de estabelecimento da norma pública e o lugar onde estas decisões podem ser tomadas de maneira centralizada fornece um quadro de execução onde estes custos de transação sejam minimizados, mesmo que isto passe pela decisão unilateral ou decisão de uma maioria democrática eleita, trazendo legitimidade ao acesso de um entendimento que poderia lembrar ou se aproximar do consentimento.
Referências
Barrale, F., Critique de la nouvelle économie des réseaux et de son principe de séparation de l’infrastructure et des services. Revue d’économie industrielle, vol. 91, p. 7–24, 2000.
Coase, R., The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, vol. 3, p. 1–44, 1960.
Curien, N. Economie des réseaux. Editions la Découverte, Paris, 2000.
Katz, M. L.; Shapiro, C., Network Externalities, Competition and Compatibility, The American Economic Review, vol. 75 (3), p. 424–440, 1985.
Laffont, J. J. ; Tirole, J., A Theory of Incentives in Regulation and Procurement, MIT Press, 1993.
Lepage, H. Demain le capitalisme. Collection Pluriel, Librairie Générale Française, 1978.
Perrot, A. Ouverture à la concurrence des réseaux : l’approche stratégique de l’économie des réseaux. Economie & prévision, vol. 119, p. 59–71, 1995.
