El lado oscuro de los convenios marco
En Chile, antes de los convenios marcos, las licitaciones tradicionales eran el mecanismo usual para las compras públicas. Puesto que cada licitación se puede adaptar a su objetivo como mejor convenga, son flexibles y versátiles, además de competitivas y transparentes si son bien diseñadas y ejecutadas.
Sin embargo, las licitaciones tradicionales tienen un gran defecto: son extremadamente ineficientes y costosas. Hacer bases de licitación puede ser muy complejo, y los controles y vistos buenos previos que se requieren, en particular los de Contraloría, son varios y toman tiempo, aún cuando aportan poco valor.
Los convenios marco llegaron con la promesa de resolver lo anterior. A fin de cuentas, ¿qué sentido tiene gastar seis meses preparando bases de licitación para comprar lápices, muebles o impresoras de escritorio? Mejor realizar una “macro” licitación, obtener promesas de precios máximos para productos o servicios específicos, y después permitir compras directas (para montos bajos) o licitar compras específicas con un proceso mucho más eficiente.
¡Parece que tiene sentido! Entonces, ¿por qué no aplicar convenios marco a todo tipo de compras? Aquí empiezan los problemas: cuando se aplican convenios marcos a servicios o productos no commodities. En este caso los convenios marcos introducen mucha distorsión al proceso. Para mostrarlo revisemos dos casos importantes.
Disclaimer: trabajo en desarrollo de software (tema del primer caso) y uno de nuestros productos es del ámbito de informática clínica (tema del segundo caso). Así que tengo intereses creados, pero hablo con conocimiento de causa.
Convenio Marco de Perfiles para el Desarrollo y Mantención de Sistemas Informáticos
Este convenio marco ha sido objeto de dos concursos, y se ha convertido en el mecanismo casi exclusivo para compras gubernamentales de desarrollo de software. Me concentraré en dos aspectos del convenio:
- Las empresas adjudicadas suman del orden de cientos; por ejemplo, el convenio código 2239–3-LP15 adjudica exactamente a 486 empresas. Entonces, se ha dado la oportunidad a nuevos actores de trabajar con el estado. Sin embargo, cada convenio ha durado demasiado, evitando el ingreso de nuevos competidores y generando un “submercado”: empresas adjudicadas se dedicaron a servir de puente revendiendo horas de otras empresas y cobrando una comisión, muchas veces con el visto bueno del cliente (se supone que esto no se puede hacer).
- El convenio está enfocado a vender HH. No proyectos ni productos. Esto ha tenido profundas consecuencias: ya no existe el concepto “llave en mano” ni la compra de servicios empaquetados. El convenio define una estructura de perfiles profesionales y desde ahí se entiende que, para cada perfil, el desarrollo de software es un commodity. Según lo anterior, y para dar un ejemplo, todos los desarrolladores senior de lenguaje Java, de cualquier empresa, son equivalentes. Las compras se diseñan en base a un número de horas profesionales a ser prestadas y los proveedores compiten por colocar personal más barato. Hay poco o nada de espacio para que los oferentes propongan productos ya disponibles, o se diferencien en base a una solución mejor pensada.
Como se aprecia, el convenio marco ha tenido un impacto profundo en la industria. Por un lado ha fortalecido las empresas que ofrecen servicios de desarrollo en forma de HH, convirtiendo la labor del desarrollador en un supuesto commodity. El proyecto se tiene a desarrollar desde cero. Por otro lado, cierra el mercado a fabricantes de soluciones y servicios empaquetados. En mi opinión, aunque no es estrictamente una responsabilidad del estado privilegiar un tipo de industria por sobre otra, es una pena que perdamos una oportunidad para que los fabricantes chilenos de tecnología tengan acceso a early adopters en el sector público.
Convenio marco de salud SIDRA
En diciembre de 2008 se licitó el Convenio Marco CM-06–2008 de Software de Salud y Servicios Informáticos Asociados, destinado a apoyar procesos básicos de informatización ([1]), tanto para atención primaria de salud como para el mundo hospitalario.
Para la parte hospitalaria, calificaron tres empresas, todas las cuales postularon con soluciones hospitalarias (HIS) desarrolladas en el exterior. Este convenio marco duró, en la práctica, hasta 2016. Es decir, por un período de OCHO años se repartió el mercado de informática clínica pública, de todo el país, en TRES empresas!!!
Entonces:
- Se introdujo una barrera de entrada artificial al mercado, fuera de todo sentido común, por ocho años.
- No se dispuso de una oferta suficiente en calidad y cantidad para satisfacer una necesidad estratégica.
- Las empresas se convirtieron en monopolios, sin ningún incentivo a interoperar y desarrollando grandes dependencias hacia ellas del sector salud.
- En la práctica, el convenio marco demostró que no fue capaz de definir un estándar de calidad para las soluciones adjudicadas.
- Como el presupuesto de informática de salud se concentró en los componentes licitados en el convenio marco, otros componentes (en especial aquellos de carácter más clínico y menos administrativo) quedaron completamente excluidos de las compras públicas.
Demás está decir que en estos ocho años los resultados obtenidos son pobrísimos en relación al dinero invertido, al menos en el mundo hospitalario. No tengo miedo a declarar que este convenio marco costó no sólo recursos al estado, sino también que perdimos una gran oportunidad de mejorar la calidad de la atención a los pacientes (a pesar de cifras y métricas exitosas que algunos muestran, que no se condicen con la realidad que se ve en los hospitales).
La situación actual, una vez finalizado el convenio marco, es tan dramática como en los años en que estuvo vigente. Las compras de este sector se han canalizado por otros convenios diseñados para productos y servicios completamente distintos, para los cuales la mayoría de los prestadores de servicio no están habilitados y siguen excluidos, por ejemplo el convenio marco de Datacenter y SaaS, que fue diseñado para servicios básicos como correo electrónico!!! Las millonarias compras que se siguen realizando se han concentrado en renovar los mismos contratos (sí, los mismos que muestran pobrísimos resultados).
¿Qué se puede hacer?
Partamos por reconocer que los convenios marcos, en su forma actual, tienen serias limitaciones para ser aplicados a compras de servicios y productos que no sean commodity. Derechamente sería mejor no usarlos. Pero podemos sugerir algunas mejoras:
- Las compras públicas deben ser competitivas. No se deben establecer barreras artificiales para la participación de oferentes. Los convenios marco deben ser de ventanilla abierta.
- El proceso de compra debe ser eficiente en costos y tiempos. Es necesario mejorar las normas y los procesos de licitación para que sean livianos y prácticos, haciendo así innecesario recurrir a los convenios marco como los conocemos hoy. Cuidado con controles excesivos y requerir múltiples vistos buenos de Contraloría: la transparencia es el mejor fiscalizador. El proceso de compra debe ser auditable antes, durante y después de la misma.
- Los procesos deben alinearse en forma y fondo a alcanzar el objetivo buscado. No recurrir a convenios que no corresponden al propósito de la compra. Esto es más fácil si los convenios marco se concentran en requerimientos genéricos, de carácter administrativo, y dejan los detalles técnicos para licitaciones especializadas.
- Cuando sea posible, es deseable que las compras públicas apoyen en alguna medida otros objetivos país, como desarrollar industrias estratégicas chilenas que puedan en el futuro no sólo abastecer necesidades internas sino también exportar a otros mercados.
