Migrações internacionais e advocacy colaborativo no Brasil

Editoria Mundorama
Jul 2 · 16 min read

Paola Gersztein e Rogenir Costa

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Resumo: Este texto analisa a atuação das organizações que integram o Grupo Temático de Direitos Humanos da RAC (Rede Advocacy Colaborativo) nas áreas de migração e refúgio contra as tentativas de retrocesso à legislação e sobretudo aos direitos garantidos às pessoas imigrantes e refugiadas no Brasil desde os vetos impostos à Lei de Migração até a pandemia da Covid-19.

As práticas sociais têm evidenciado a importância dos processos colaborativos na construção das transformações necessárias à melhoria da qualidade de vida nos territórios e em vários tipos de intervenção social, sejam na área da assistência social, desenvolvimento socioambiental, defesa de direitos ou advocacy. Quando diversas organizações assumem uma causa social de forma compartilhada e colaborativa, as chances de êxito são ampliadas e os resultados tornam-se mais factíveis, gerando as mudanças esperadas à determinada situação ou problema.

A literatura de advocacy no Brasil é recente, embora as práticas não sejam tão novas por aqui. É possível resgatar exemplos de advocacy em algumas estratégias do movimento abolicionista, ainda sem essa denominação e infelizmente sem a obtenção do melhor resultado em relação à lei de abolição da escravatura (ALONSO, 2014).

Em 2018, por iniciativa de algumas organizações da sociedade civil, foi criada a Rede Advocacy Colaborativo — RAC, que tem se constituído como plataforma de colaboração e compartilhamento de recursos para fortalecer a participação social nos espaços de representação. Atualmente agrega mais de 100 organizações com a missão de conectar interesses difusos e coletivos da sociedade civil ao parlamento brasileiro.

Os principais conceitos que orientam e estruturam as ações da RAC são advocacy e colaboração. O primeiro se refere à ação estratégica, organizada e qualificada das organizações da sociedade civil para gerar mudanças em políticas ou práticas relacionadas à garantia de direitos e aos interesses coletivos e difusos da sociedade civil no Brasil. O segundo relaciona-se ao modo de construir estratégias e implementá-las.

Advocacy é um conceito em construção, varia em razão do lugar ou das práticas dos atores sociais que o referenciam. Estratégias de advocacy podem ocorrer não somente na espera pública, mas também na espera privada, em âmbito nacional ou internacional. Quando se incide nas cadeias econômicas para modificar políticas e práticas empresariais também se faz advocacy. Neste texto, compreendemos advocacy como ação estratégica para provocar mudanças em políticas, comportamentos e práticas que incidem na proteção dos direitos humanos e do meio ambiente (RAMOS, 2018).

A Fundação Avina, organização que integra o Comitê Gestor da RAC, no Livro ColaborAção (MCKAUGHAN, 2019), compartilha sua visão de que as mudanças sistêmicas devem ser resilientes:

Colaboração é atuar de maneira colaborativa para mudar as coisas. O princípio básico da Colaboração é que são necessárias muitas mãos para criar o tipo de mudança sistêmica que promove a sustentabilidade. Nenhuma organização sozinha, e muito menos, um indivíduo sozinho, pode realizar esse tipo de mudança. A História traz exemplos de mudança colaborativa em grande escala, nas quais muitas organizações e indivíduos diferentes com papéis distintos a serem desempenhados unem forças, às vezes de maneira inconsciente, em processos que não somente alteraram o status quo, mas também criaram a força necessária para garantir que o fluxo da mudança não revertesse seu curso.

Nesta perspectiva, os processos colaborativos que geram estas mudanças levam em conta cinco elementos-chave: articulação do capital social; construção de uma visão unificadora; desenvolvimento de agenda de ação compartilhada; inovação; e incidência.

No âmbito dos processos colaborativos de advocacy é importante identificar denominadores comuns, sem perder de vista os valores e princípios das organizações envolvidas em cada processo de incidência. Isso significa que, embora se busque um resultado ideal, em muitas situações são necessárias flexibilidade e abertura para negociar um resultado possível diante do contexto e dos recursos políticos de que se dispõe, sem comprometer a essência das mudanças que se gostaria de gerar em determinada iniciativa legislativa, política ou serviço público. Em suma, ter disposição para perseguir propósitos, apesar de algumas vezes ser necessário contentar-se com um cenário “menos prejudicial”.

A experiência vivenciada na RAC nos últimos dois anos desencadeou ações de incidência coordenadas entre as organizações que integram os grupos temáticos de acordo com as demandas do cenário político de cada momento. Essas agendas de ação são orientadas pelos planos de advocacy implementados de forma colaborativa entre as organizações que integram cada GT e, muitas vezes, socializadas com o coletivo RAC em um contínuo processo colaborativo. A dinâmica dos GT’s é estabelecida pela atuação das organizações nas agendas que estão em pauta no Legislativo, a cada período.

A experiência abordada neste artigo está relacionada à dinâmica das organizações especializadas em migração e refúgio que compõem o Grupo Temático de Direitos Humanos.

A Lei 13.445, publicada em 24 de maio de 2017, teve sua vigência iniciada após o período de vacância de 180 dias, juntamente com o decreto que a regulamentou, após sofrer duros golpes não só em seu texto, mas em seu contexto. Contexto que envolveu parcela significativa da sociedade brasileira (GERSZTEIN, 2017) pela mobilização que buscou superar a herança legal autoritária relativa à matéria (BAGGIO; SARTORETTO, 2019).

O processo de criação da tão esperada lei que viria a substituir o Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/80) envolveu muitas das organizações da sociedade civil que fazem parte do grupo temático de Direitos Humanos da RAC, bem como a academia e, como aspecto mais simbólico de seu caráter democrático, as próprias pessoas migrantes e refugiadas.

A principal fonte do ordenamento jurídico brasileiro relativa à migração foi aprovada e regulamentada após a destituição da Presidente Dilma Rousseff de seu cargo, e os vetos apresentados por seu sucessor demonstraram a continuidade do paradigma da segurança nacional adotado durante a ditadura civil-militar.

Conforme a acurada análise feita por Laura Madrid Sartoretto e Roberta Camineiro Baggio (2019b):

Se, por um lado, a atual Lei de Migração aprovada é um passo inestimável na disputa de conceber os migrantes como pessoas portadoras de direitos, os vetos aos quais foi submetida pelo poder executivo com posterior concordância do Congresso Nacional e o resultado final da regulamentação pelo decreto 9.199, não deixam dúvidas de que a democracia não é um valor em si mesma, é um processo de construção constante que avança e retrocede, sem que possamos perder a vigilância, sobretudo, em momentos de retrocesso ao respeito e às garantias de direitos humanos como os que o Brasil passa atualmente.

Anteriormente e durante o processo que levou à aprovação da Lei de Migração, as violentas declarações do então Deputado Federal, atualmente Presidente do Brasil — que chamou os refugiados de “escória do mundo” — foram amplamente noticiadas. Naturalmente, a eleição de Jair Bolsonaro foi motivo de preocupação para as instituições envolvidas na defesa da dignidade e dos direitos das pessoas migrantes e refugiadas.

Uma semana após sua posse, o governo anunciou a saída do Brasil do Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular (GCM), medida imediatamente repudiada pelas organizações ligadas à temática. Conforme apontado por Rosita Milesi (2019), cuja atuação é paradigmática na defesa de pessoas migrantes e refugiadas no Brasil:

A migração é uma realidade, um fato social de características internacionais e que já por este aspecto merece e é absolutamente justo e adequado que seja tratado de forma multilateral pelos Estados. Neste sentido, desejávamos imensamente que o Brasil, tantas vezes aberto a gestões coordenadas e articuladas em esferas entre países em favor dos migrantes, pudesse dar ao mundo e a todos e todas nós este testemunho de reiterar, através da permanência no Pacto, o compromisso de solidariedade, acolhida, abertura e apoio a um instrumento que visa buscar medidas para a migração ordenada, segura e regular.

Alguns meses depois dessa alarmante estreia na temática migratória, a permanência dos preceitos da Lei de Migração no ordenamento jurídico nacional sofreu duras provas. Em 10 de julho de 2019, durante sessão da Comissão de Assuntos Sociais do Senado, ao Projeto de Lei 1928/2019, que originalmente apresentava a singela e salutar proposta de criação de visto temporário para intercambistas e estagiários, foi apresentada uma emenda que, por seu conteúdo, é conhecida no meio do advocacy como “jabuti”. A expressão refere-se à alteração substancial de algum projeto de lei com a desvirtuação da proposta inicial. O jabuti em questão — Emenda n° 1 ao PL 1928/2019 — pretendeu instituir graves retrocessos não só à Lei de Migração, como também à Lei de Refúgio e até mesmo à Convenção de 1951 sobre o Estatuto do Refugiado, o que já seria suficiente a demonstrar seu despropósito (GERSZTEIN, 2020).

Poucos dias após a apresentação do “jabuti”, o então Ministro da Justiça e Segurança Pública Sergio Moro publicou a Portaria 666/2019, cujo conteúdo assemelhava-se ao famigerado Projeto de Lei em quase toda a sua integralidade.

As alterações propostas à Lei de Migração mobilizaram não só a sociedade civil, que protagonizou duas audiências públicas no Senado Federal, mas também a Defensoria Pública da União (DPU) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), que manifestaram sua preocupação com os possíveis retrocessos. Por sua vez, o Ministério Público Federal, representado pela então Procuradora Geral da República, Raquel Dodge, propôs Arguição de Preceito Fundamental (ADPF) contra a Portaria 666/2019.

Em 1º de outubro de 2019, passados menos de três meses da apresentação do “jabuti”, o autor da proposta inicial retirou-a de tramitação. Dez dias depois, a Portaria 666 foi substituída pela Portaria 770, cujas disposições tampouco respeitam as normas nacionais e internacionais relativas à proteção das pessoas migrantes, solicitantes de refúgio e refugiadas (GERSZTEIN, 2020b).

O arquivamento de PL 1928 e da Portaria 666 — ambos violadores dos direitos garantidos às pessoas migrantes, solicitantes de refúgio e refugiadas no Brasil — constituíram importantes resultados dos esforços das organizações do Grupo Temático de Direitos Humanos da RAC. Por fim, 2019 encerrou-se com uma boa notícia nessa área: a criação da Comissão Mista Permanente sobre Migrações Internacionais e Refugiados (CMMIR).

Com a chegada de 2020, a pandemia da Covid-19 ensejou medidas que limitaram direitos e até mesmo impediram a chegada de pessoas em condição de vulnerabilidade ao Brasil.

A “Lei da Quarentena” (Lei 13.979/2020), publicada já na primeira semana de fevereiro para estabelecer medidas de enfrentamento à então “emergência de saúde pública internacional”, previu em seu artigo 3º, inciso VI, a possibilidade de restrição de entrada e saída do país por rodovias, portos e aeroportos.

O chamado “fechamento de fronteiras” abrange não nacionais e não se aplica a brasileiras e brasileiros em virtude da expressa vedação constitucional à pena de banimento (RAMOS, 2020a). Ademais, é inerente ao direito humano à nacionalidade a permissão de entrada no território com o qual se detém esta espécie de vínculo jurídico-político.

Desde 17 de março de 2020, o governo federal publicou sucessivas portarias que determinaram o “fechamento de fronteiras”, todas eivadas de graves violações aos direitos previstos na normativa nacional e internacional sobre migração e refúgio.

Com a pandemia, o “ambiente normativo de excepcionalidade” (RAMOS, 2020b) supostamente ancorado na “Lei da Quarentena”, fez com que o governo brasileiro legislasse de forma contrária às leis, à Constituição e aos tratados internacionais dos quais o país é signatário de forma tão autoritária e unilateral como feito em 2019. O oxigênio da agonizante democracia brasileira tornou-se ainda mais rarefeito, já que com a pandemia, o acesso ao Congresso Nacional e ao Judiciário tornou-se ainda mais difícil fazendo com que o sistema de freios e contrapesos parecesse mera retórica das aulas de Direito Constitucional.

A falta de constrangimento do governo brasileiro ultrapassou as fronteiras do absurdo com a imposição de medidas de restrição de ingresso somente às pessoas vindas da Venezuela, país que em meados de março sequer era reconhecido como área de risco. Restou claro — a quem ainda pudesse duvidar — o uso político do instituto do refúgio pelo governo que, se por um lado reconhece a grave e generalizada violação de direitos humanos que assola o povo venezuelano, por outro, impede sua entrada no território nacional justamente em um dos momentos mais dramáticos para a humanidade nos últimos cem anos.

Impedir a entrada de pessoas em necessidade de proteção internacional é medida inaceitável sob qualquer contexto, já que o princípio do non refoulement é justamente o eixo central do instituto do refúgio, sem o qual a proteção internacional torna-se apenas discurso vazio que alimenta a almejada boa imagem do país em foros internacionais.

O regime de exceção para as pessoas vindas da Venezuela manteve-se inalterado desde a Portaria 120, de 17 de março de 2020, até a Portaria 654, de 28 de maio de 2021. Durante quinze meses — precisamente de 18 de março de 2020 a 23 de junho de 2021 — a normativa de restrição à entrada no território brasileiro previu exceções nas hipóteses em que a pessoa fosse cônjuge, companheira, filha, genitora ou curadora de brasileiro; possuísse Registro Nacional Migratório, documento de residente fronteiriço ou outro documento comprobatório, exceto quando se tratava de pessoa venezuelana.

Liliana Lyra Jubilut e João Carlos Jarochinski Silva (2020) apontam com extrema precisão os riscos jurídicos, políticos e históricos evidenciados pelo tratamento discriminatório do governo brasileiro em relação às pessoas venezuelanas:

A realidade na fronteira entre Brasil e Venezuela demonstra que, em momentos de crise e de pressão, como o da pandemia da COVID-19, muitas vezes as respostas políticas enfraquecem conquistas jurídicas construídas. Alega-se que a excepcionalidade do fenômeno permite respostas não pautadas nos direitos. Esse tipo de postura não é nova: em outros eventos históricos responsáveis por grandes rupturas, como os eventos terroristas no início do século XXI, medidas de exceção foram tomadas. E a história também ensina que em tempos de normalidade posterior, dificilmente há um retorno ao status quo ante, com as medidas de emergência virando o “novo normal”.

Diante do exposto, o retrocesso na seara da migração internacional e do refúgio tem se consolidado no Brasil, que apesar do arcabouço normativo protetivo e garantista não superou a mentalidade e a institucionalidade autoritárias, visíveis nos vetos à Lei de Migração, no decreto que a regulamentou e nas sucessivas e restritivas portarias publicadas por um governo que não se constrange ao utilizar o reconhecimento da condição de refugiado do povo venezuelano como “vitrine internacional”, ao mesmo tempo em que impede seu acesso ao território, negando-lhe sequer a possibilidade de solicitar proteção internacional.

O fato de possuir boas leis sobre migração e refúgio e de ser signatário de importantes e abrangentes tratados internacionais de direitos humanos não impede a prática autoritária, discriminatória e militarizada. Prática que tampouco se consubstancia na existência de uma política migratória — não por acaso prevista no artigo 120 da Lei de Migração — e tampouco por acaso efetivamente planejada e implementada. Se essa política existisse e fosse pautada nos exatos termos do mencionado dispositivo, a vida das pessoas que buscaram no Brasil a possibilidade de (re)existir com dignidade não estaria tão ameaçada e precarizada durante a pandemia (SQUEFF, 2020).

Como mencionado, a sociedade civil brasileira possui um histórico trabalho articulado na temática migratória, cujo resultado normativo mais recente e tangível é a Lei de Migração. Apesar dos vetos sofridos no texto aprovado pelo Congresso Nacional e de sua regulamentação extensa e até contraditória, os preceitos incorporados ao ordenamento jurídico após a superação do Estatuto do Estrangeiro seguem vigentes.

A tensão entre um arcabouço normativo centrado nos direitos humanos e um governo de extrema-direita foi agravada pela pandemia da Covid-19, já que a suposta ameaça de caráter sanitário sempre se encontra entre as justificativas contrárias à migração.

A atividade legislativa no Congresso Nacional referente à temática migratória foi relativamente baixa desde a decretação do estado de calamidade no Brasil e, neste período, as organizações especializadas na área que compõem o GT de Direitos Humanos da RAC manifestaram seu apoio aos projetos de lei que visavam à regularização migratória de não nacionais, bem como à inserção do marcador nacionalidade nos formulários de notificação compulsória da Covid-19. Nenhum desses projetos foi aprovado até a data de publicação deste texto.

Na arena onde as ações de advocacy se desenvolvem desfilam distintos interesses e visões. Na maioria das vezes contraditórios entre si e, nem sempre, voltados à perspectiva de defesa dos interesses difusos e coletivos da população e do meio ambiente. Neste cenário incidem também os efeitos da polarização que vive a sociedade contemporânea, que afeta, em muitas situações, as possibilidades de diálogo, compreendido nos termos que o jornalista Ciro Marcondes Filho (GNT, 2018) destaca:

O diálogo é um encontro feliz entre duas intencionalidades, ele vem da criação de um ambiente comum em que os dois lados participam e extraem de sua participação algo novo, inesperado, que não estava em nenhum deles.

Para o autor, o diálogo como possibilidade de compreensão requer escuta, contexto e contato. Como o contexto está em constante modificação, esse exercício demanda permanente capacidade de atualização sobre o que afeta os interlocutores. Ao citar a existência de duas intencionalidades, indica a necessidade de reconhecimento do outro, apontando a alteridade como um elemento importante para a ocorrência de diálogo. No contexto que se vive hoje no Brasil essa é uma tarefa difícil de se praticar, vez que o parlamento é um espelho da sociedade atual, que reflete a disputa de visões e interesses controversos. Resta às organizações que estão nesse campo seguir desenvolvendo e melhorando essa capacidade.

A dinâmica do advocacy requer abertura dos envolvidos em determinada proposta ou contraproposta legislativa para negociar o cenário possível, sem perder de vista os pontos sobre os quais não se pode prescindir sob nenhuma hipótese. Na atuação coletiva o desafio é alinhar um entendimento que seja aceito por todos, no calor das circunstâncias que determinada negociação representa.

O contexto da pandemia e pós-pandemia Covid-19 agrega novos desafios para a ação das organizações que atuam na migração e refúgio, especialmente: o impacto da dinâmica do funcionamento remoto do Congresso Nacional; a capacidade de incidência da sociedade civil; o crescimento da xenofobia; a demanda por melhoria da capacidade de escuta às pessoas imigrantes e refugiadas e outras pessoas afetas a esta questão; o melhor uso de inteligência de dados; a necessidade de fortalecer o relacionamento com parlamentares e gerar uma pauta proativa de diálogo temático com o parlamento.

Após sucessivas portarias que determinaram o fechamento das fronteiras brasileiras, o governo federal reservou as restrições ao segmento com perfil vulnerável, enquanto permite o ingresso de turistas e investidores. Segundo publicado no site da Conectas Direitos Humanos (2020), umas das organizações que compõem a RAC:

O governo, porém, tem flexibilizado as restrições para permitir a entrada via aérea de turistas e estrangeiros com visto de residência de investidor, por exemplo. A situação é exatamente a oposta para migrantes em situação de vulnerabilidade: o acesso a pessoas que solicitam refúgio no país continua impedido e há, inclusive, restrições específicas e mais rígidas a pessoas que vêm da Venezuela.

Nas últimas eleições, propagandas de candidatos ao cargo de Prefeito de Boa Vista manifestaram esse tipo de reação. Conforme matéria veiculada pelo jornal O Globo (2020):

A DPU apresentou um pedido de apuração afirmando que as declarações dos dois candidatados podem ter “conteúdo xenofóbico ou de propostas contrárias à Constituição da República e à legislação migratória brasileira”. Conforme o documento da DPU, Nicoletti disse a frase “Na minha gestão municipal, venezuelano não terá privilégio”. Já Gerlane teria divulgado material impresso com a proposta: “Imigração — Vamos limitar os atendimentos na saúde e vagas nas escolas para os imigrantes”.

Ante essas reações, as organizações que atuam na área necessitam manter vigilância sobre possíveis iniciativas legislativas que possam surgir com base nessa visão discriminadora e violadora de direitos para evitar retrocessos ao paradigma estabelecido pela Lei de Migração.

O trabalho colaborativo das organizações que compõem o GT Direitos Humanos da RAC nas áreas de migração e refúgio perfaz resultados significativos tanto sob o ponto de vista objetivo, quanto sob o ponto de vista subjetivo.

Sob o ponto de vista objetivo, as organizações consultadas para a elaboração deste texto apontaram como resultados positivos: o arquivamento do PL 1928/2019; a propositura de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental e a consequente substituição da Portaria 666/2019; a construção de pauta e a participação conjunta para a primeira reunião de trabalho da CMMIR, bem como o monitoramento em tempo real das iniciativas relacionadas aos direitos das pessoas imigrantes e refugiadas.

Por sua vez, o caráter subjetivo do trabalho colaborativo tem sido possível graças à construção de aprendizagens comuns nos processos de advocacy; à criação de um grupo seguro e coeso e à confiança estabelecida entre as organizações.

Advocacy, assim como sua realização colaborativa, são atividades eminentemente políticas. Como toda vivência política, sua concretização envolve confiar: fiar com alguém.

Referências

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Sobre as autoras

Paola Gersztein: Mestra em Ciências Jurídico Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Coordenadora do Grupo Temático de Direitos Humanos da RAC — Rede Advocacy Colaborativo.

Rogenir Costa: Coordenadora programática da Fundação Avina para as agendas de Migração e Inovação para a Democracia.

Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais — ISSN 2175–2052

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