10. Politikk

Av: Jørgen Daroische Holbæk-Hanssen

I dette kapittelet diskuterer vi noen viktige politiske utviklingstrekk, utfordringer og muligheter som kan få betydning fram mot 2035. Kapittelet bygger i stor grad på rapporten Trender i arbeidslivs- og velferdspolitikken fram mot 2035, som Fafo utarbeidet høsten 2020 på oppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (Ødegaard mfl. 2020).

De overordnede målene for arbeids- og velferdspolitikken slik de er fastsatt i Prop.1S (2019–2020) fra Arbeids- og sosialdepartementet, er «et omstillingsdyktig arbeidsliv med høy sysselsetting, økonomisk og sosial sikkerhet og et sikkert og seriøst arbeidsliv». Det heter videre at økonomisk og sosial sikkerhet gjennom gode velferds- og inntektssikringsordninger er viktig både for den enkelte og for arbeidslivets omstillingsevne. Det norske arbeidsmarkedet kjennetegnes av høy sysselsetting, relativt lave lønnsforskjeller og stor omstillingsevne (Ødegaard mfl. 2020). Til grunn for hovedtrekkene i arbeids- og velferdspolitikken gjennom mange år ligger den såkalte arbeidslinja. Denne er definert som at den enkelte i størst mulig grad skal kunne forsørge seg selv og bidra til verdiskapningen i samfunnet (St.meld. 35 (1994–95)).

Norge har i lang tid vært kjennetegnet av både vilje og evne til å drive en økonomisk politikk rettet mot full sysselsetting og sosial utjevning. Det har ført til utviklingen av universelle velferdsordninger på sentrale områder: utdanning, helse og inntektssikring for de som av ulike grunner ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Politikken har lagt til rette for en befolkning med høyt utdanningsnivå, høy yrkesdeltakelse for begge kjønn og stor sosial mobilitet (Ødegaard mfl. 2020). I tillegg kjennetegnes den norske arbeidslivsmodellen av samarbeidet mellom partene i arbeidslivet (Barth mfl. 2015).

Politiske trender formes av samfunnsmessige endringer som påvirker folks holdninger, verdier, stemmegivning og politiske aktivitet. Tradisjonelle konfliktlinjer i befolkningen som er vokst ut av sosiokulturelle og økonomiske interesser er stadig aktuelle, og har blitt supplert av nyere konfliktlinjer, blant annet relatert til klima, innvandring og globalisering. Det har bidratt til å skape en økende uforutsigbarhet i velgernes atferd (Bergh og Aardal 2019 (red.)). Populisme, økt polarisering og lavere tillitsnivå har vokst fram i flere land, delvis i tilknytning til slike nyere konfliktlinjer. Dette gjelder foreløpig i mindre grad i Norge, som fremdeles er kjennetegnet av stabilitet (Haugsgjerd og Segaard 2020).

Det forventes at hovedtrekkene i den norske velferdsstaten vil bestå, men at striden vil dreie seg om hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige for å nå målene, om prioriteringer mellom ulike grupper og formål, og om tilpasning av utgifter og inntekter for å sikre velferdsstatens langsiktige bærekraft (Ødegaard mfl. 2020).

Utviklingen vil påvirkes av endringer i samfunnet, som klimaendringer og det grønne skiftet, globalisering, demografiske endringer (herunder aldring og migrasjon), teknologiske endringer, sentralisering og urbanisering. Disse trendene har betydning for Norges evne til å nå hovedmålene for arbeidslivs- og velferdspolitikken. De er også eksempler på felles utfordringer for landene i Europa som vil kreve politiske svar også i Norge (Ødegaard mfl. 2020). Et annet eksempel på at globale utfordringer påvirker norsk politikk, er FNs bærekraftsmål (FN 2021), der regjeringen har besluttet at alle strategier, handlingsplaner, stortingsmeldinger og proposisjoner fra regjeringen skal omtale effekter på bærekraftmålene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020c).

10.1 Omstilling og bærekraft blir viktige utfordringer

Omstilling og ny kompetanse

De siste årene har kompetansepolitikken stått høyt på den politiske agendaen. Det er vedtatt en nasjonal kompetansepolitisk strategi (Kunnskapsdepartementet 2017) som har som mål å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har kompetanse som sikrer Norge et konkurransedyktig næringsliv og en effektiv og god offentlig sektor, og som bidrar til at færrest mulig står utenfor arbeidslivet. I den siste perspektivmeldingen (Meld St. 29 (2016–2017)) heter det at omstillinger for å øke verdiskapningen ikke kan vente. Omstillingen og kompetansehevingen må tilpasses oppgavene som skal utføres i takt med endrede omgivelser og krav, hvor også behovet for yrkesmessig og geografisk mobilitet vil måtte øke.

Personer med liten formell kompetanse er overrepresentert blant arbeidsledige og mottakere av helserelaterte ytelser. Hvis man ikke er i jobb, får man heller ikke tilgang til den delen av kompetanseutviklingen som foregår i arbeidslivet. Om kompetanseutviklingen i befolkningen ikke er i samsvar med nye krav, kan det føre til lavere verdiskapning og at flere havner utenfor arbeidslivet. Utenforskap og svak kompetanse kan derfor bli gjensidig forsterkende (NOU 2020:2). Politiske grep for å bryte denne sammenhengen er derfor nødvendig.

Våren 2020 la Regjeringen fram en stortingsmelding om kompetansereformen «Lære hele livet». Målet med reformen er at ingen skal «gå ut på dato» som følge av manglende kompetanse, og at arbeidslivet skal få tilgang til den kompetansen det er behov for (Kunnskapsdepartementet 2020). Kompetansereformen bygger blant annet på den nasjonale kompetansepolitiske strategien nevnt over. Ett av tiltakene i reformen er et bransjeprogram for kompetanseutvikling, der staten bidrar med finansiering av kompetanseutvikling for arbeidstakere i utvalgte bransjer. Tiltakene er særlig rettet mot bransjer med en stor andel fagarbeidere og ufaglærte, som industri- og byggenæringen og den kommunale helse- og omsorgssektoren.

Digitalisering og det grønne skiftet forsterker kravene til ny og oppdatert kompetanse hos arbeidstakerne. Mange vil oppleve at arbeidsoppgaver og jobbinnhold endrer seg og eventuelt automatiseres. I bransjer der fagkompetansen er spesifikk og det generelle utdanningsnivået er lavt, kan omstillingen bli spesielt krevende. Eksempler på slike bransjer er varehandel, lager og logistikk, samt en del yrker innenfor industri og anlegg. Her vil politiske tiltak som kan støtte opp om kompetanseutvikling og videreutdanning bli desto viktigere (Olberg mfl. 2017). Ettersom lavlønns- og lavkompetanseyrker vil være mest utsatt når «mekaniske» arbeidsoppgaver automatiseres, vil omstillingspresset også være størst for disse gruppene (Ødegaard mfl. 2020).

Hindre utstøting og utenforskap

Omstilling og kompetanseløft bidrar til å forhindre utenforskap og utstøting fra arbeidslivet. Økende økonomiske forskjeller, fattigdom, integreringsproblematikk og utenforskap er sentrale temaer i diskusjoner om velferdsstatens evne til å ivareta borgerne. Tiltak for inkludering og integrering av utsatte grupper vil trolig bli viktig i årene framover.

Integrering og inkludering av innvandrere

Dette gjelder ikke minst for ulike grupper av innvandrere. Samlet sett har innvandrere 11 prosentpoeng lavere yrkesdeltakelse enn den nasjonale befolkningen (Olsen 2020). Spesielt tidligere flyktninger er overrepresentert i gruppen som mangler en stabil tilknytning til norsk arbeidsliv (se for eksempel Olsen og Bye 2020). Det er også i denne gruppen vi finner den høyeste andelen barn som lever i familier med vedvarende lavinntekt (se blant annet Epland og Normann 2020 og kapittel 8.4).

Det er likevel slik at deltakelsen i arbeids- og samfunnsliv blant flyktninger øker over tid, og at innvandrernes barn i større grad enn foreldrene sine lykkes både i utdanning og arbeidslivet (Ødegaard mfl. 2020, se også kapittel 8.6). Samtidig er det tegn til polarisering blant etterkommerne: Denne generasjonen er overrepresentert blant de som gjør det godt i utdanningssystemet, men også blant de som dropper ut fra skolen (Institutt for samfunnsforskning 2019).

Innvandring krever integreringstiltak, hvor også kompetanseutvikling står sentralt. Kompetansebehovsutvalget peker på at mangel på formell kompetanse er en av hovedårsakene til lav sysselsetting, spesielt blant flyktninger. Samtidig vet vi at utdanning som er tatt i utlandet ofte gir lavere uttelling i det norske arbeidsmarkedet enn utdanning fra Norge (NOU 2017:2). I Meld. St. 13 (2018–2019) varsler regjeringen at den vil legge til rette for at flere kan ta fagbrev og annen formell kvalifisering som et ledd i introduksjonsordningen, og at det skal stimuleres til at flere får mulighet til å ta videregående opplæring, yrkesutdanning og fagbrev. Dette er også løftet fram i den nylig vedtatte Integreringsloven, der det åpnes for at introduksjonsprogrammet kan forlenges, slik at flere kan delta for eksempel i videregående opplæring (Prop 89 L (2019–2020)).

Utsatte unge

Produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3) peker på viktigheten av at flere unge fullfører videregående skole. Det er en vedvarende utfordring at mange unge slutter underveis eller gjennomfører opplæringen uten å ha oppnådd yrkes- eller studiekompetanse (Barth 2019). Arbeidsmarkedets etterspørsel etter denne gruppen vil bli mindre i årene framover.

Hovedbekymringen er at unge uten formell kompetanse vil bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet. Det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å sørge for at ungdom kommer inn i arbeidslivet (Ødegaard mfl. 2020). Utfordringene med svak gjennomføring er særlig stor blant ungdom som har valgt yrkesfag i videregående opplæring, blant annet på grunn av mangel på læreplasser. Et forslag som har vært fremmet gjentatte ganger er lovfesting av retten til læreplass. Hovedargumentet er at dette vil styrke rettighetene til den enkelte og sikre en mulighet til å fullføre den opplæringen man har begynt på. Denne typen rettighetsfesting koster imidlertid penger, og private virksomheter kan oppleve det som inngripende. Blant årsakene til mangelen på læreplasser er også at rammevilkårene og samarbeidet i formidlingsprosessen ikke oppleves som godt nok og at bedriftene gir uttrykk for at søkerne ikke er tilstrekkelig kvalifiserte (Utdanningsdirektoratet 2019). Av andre tiltak kan nevnes at flere offentlige virksomheter krever at bedrifter har lærlinger for å kunne delta i anbudskonkurranser. Samtidig er det ikke tilstrekkelig å få tilbud om læreplass, en må også fullføre. Forsøk har vist at flere har mulighet til å fullføre dersom de kan bruke mer tid og få tettere oppfølging underveis i opplæringen (Ødegaard mfl. 2020).

Sikre velferdsstatens bærekraft

En av de store politiske utfordringene de neste 15 årene kan bli å balansere befolkningens forventninger til hva velferdsstaten skal levere opp mot økonomisk bærekraftig velferdspolitikk. Dette avhenger av finansiering, men også av hvilken tillit befolkningen har til velferdsordningene. Som mottakere av offentlige ytelser vil mange ha forventninger til at ytelsesnivået skal gjøre det mulig å opprettholde en høy levestandard (Haugsgjerd og Segaard 2020).

Som vi har vært inne på i kapittel 7, er det flere utviklingstrekk som tilsier at det blir mer utfordrende å finansiere velferdsstaten framover. Det er grunn til å tro at strammere offentlige budsjetter vil gjøre Norge likere andre land, i den forstand at vi ikke i samme grad kan «kjøpe» oss ut av sosiale problemer og glatte over politiske motsetninger ved hjelp av oljeinntekter. Dette vil kreve strengere prioriteringer på velferdsstatens utgiftsside og/eller økte skatter, eller avgifter og egenandeler på inntektssiden (Ødegaard mfl. 2020).

Utvikling av både tjenester og ytelser har betydning for finansieringen av velferdsstaten. I løpet av de siste tiårene er det innført både fordyrende utvidelser (for eksempel i familiepolitikken), reformer og tilstramminger (for eksempel pensjonsreformen, forkorting av stønadsperioder for ulike ytelser og aktivitetskrav) (Ødegaard mfl. 2020). Generelt ser det ut til at kravene om gjenytelse for mottakerne av ytelser er blitt gradvis mer framtredende (Kildal 2006). Viktige politiske spørsmål er hvilke krav som er rimelige å stille, hva som er praktisk gjennomførbart og hvordan slike krav kan innrettes slik at motivasjonen for arbeid opprettholdes, uten at levekårene for de som blir stående utenfor arbeidslivet forringes (Ødegaard mfl. 2020).

Disse utviklingstrekkene innebærer at politikerne står overfor følgende valg av virkemidler i tiden som kommer:

1. Redusere velferdsstatens utgifter gjennom færre eller lavere ytelser og/eller gjennom endringer i tjenestetilbudet. Folketrygdens ytelser vil bli holdt opp mot finansiering av velferdstjenester, slik som utdanning, helse, eldreomsorg og så videre. Her kan det tenkes ulik vektlegging avhengig av politisk flertall, både når det gjelder hvilke områder som skal prioriteres og i hvilken grad mottakerne av en tjeneste skal bidra med mer egenfinansiering. Reduksjon av utgiftene til alderspensjon gjennom økt pensjonsalder kan bli en realitet. En rekke land har vedtatt en betydelig opptrapping av pensjonsalderen de kommende årene (Pedersen 2019). Generelt vil drastiske kutt i ytelsene først bli sannsynlig dersom norsk økonomi havner under et så sterkt press at strengere prioriteringer og tydeligere politiske veivalg tvinger seg fram (mer om dette under). En annen mulighet er at ytelsene blir delfinansiert av andre enn det offentlige. Dette kan skje i form av egenfinansiering, framvekst av forsikringsordninger eller ved at arbeidsgivere pålegges et større ansvar for finansieringen. Vi kan også se for oss at noen ytelser faller helt bort (Ødegaard mfl. 2020).

2. Øke velferdsstatens inntekter gjennom økte skatteinntekter og økt skattegrunnlag. Skatte- og avgiftspolitikken er et område hvor de politiske skillelinjene er markert. Et økt skattetrykk gir ikke automatisk mer penger til velferdsytelser, da det vil være mange konkurrerende utgiftsposter (Ødegaard mfl. 2020). Samtidig er det begrensninger i hvor mye skattetrykket kan økes før det svekker insentivene til arbeid og derigjennom reduserer skattegrunnlagene (Meld St. 29 (2016–2017)). Velgernes villighet til å akseptere høyere skattetrykk vil avhenge av ulike faktorer. Skatteviljen i befolkningen har vært økende siden årtusenskiftet, som vist i figur 10.1. Hvis kvaliteten på de offentlige tjenestene oppfattes som dårlige, eller at velferdsordningene misbrukes eller går til andre enn de som har behov, vil det imidlertid svekke tilliten til velferdsstaten (Kumlin og Rothstein 2005; Nannestad 2008) og dermed også finansieringslysten.

3. Øke arbeidsmarkedsdeltakelsen og derigjennom skatteinntektene. Det innebærer at trenden i retning av lavere sysselsettingsrate må snus, særlig i enkelte deler av arbeidsstyrken. Det er tverrpolitisk enighet om å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen. Generelt er det også bred enighet om at reduksjon av lønninger i den nederste delen av lønnsfordelingen ikke er et effektivt virkemiddel for å øke sysselsettingen til grupper med lav kompetanse. Målet er at eldre skal stå lenger i jobb, at færre unge skal bli en del av uførestatistikken, at syke skal raskere tilbake i arbeid, at færre kvinner skal arbeide deltid og at flere innvandrere både skal inn i arbeidslivet og bli værende der (Ødegaard mfl. 2020). Det kan også være potensial for å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen ved å få unge raskere ut i arbeidslivet gjennom kortere og mer effektive studieløp, og ved å øke kravene til en normalarbeidsuke. Alt dette kan skape politisk strid om virkemidlene og få fram konfliktlinjene i politikken.

4. Redusere velferdsstatens utgifter gjennom effektivisering av offentlig sektor. Velferdsstaten skal ivareta både fordelings- og effektivitetshensyn, og et voksende statlig byråkrati har i en årrekke vært gjenstand for politisk debatt. I nyere tid gjelder dette for eksempel avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE), med årlige kutt i driftsbudsjettet til alle statlige etater og virksomheter. Effektivisering som resultat av teknologisk utvikling vil bli et stadig viktigere tema og antas å ha betydelig potensial, forutsatt at gevinstene realiseres. Det er tverrpolitisk enighet om at teknologien skal tas i bruk både innen saksbehandling og i forvaltningens kommunikasjon med brukerne (Ødegaard mfl. 2020).

Figur 10.1. Hvor enig eller uenig er du i hver av følgende påstander? Det er nødvendig med et høyt skattenivå for å opprettholde viktig offentlig virksomhet. Andel som har svart helt eller delvis enig. Representative befolkningsutvalg.

Kilde: Norsk Monitor (Ipsos).

Eventuelt økonomisk sjokk vil tvinge frem tøffe prioriteringer

Disse tiltakene for å sikre velferdsstatens bærekraft vil bli enda mer påtrengende i et eventuelt økonomisk sjokk-scenario, for eksempel utløst av et kraftig oljeprisfall i en situasjon der det offentlige ikke kan regne med at oljeinntektene vil vende tilbake til tidligere nivåer. Dette kan tenkes å virke inn på agendaene og konfliktlinjene i norsk politikk. Med et oljeprissjokk vil presset for å gjøre større, strukturelle grep sannsynligvis øke (Ødegaard mfl. 2020).

I en slik sammenheng, hvor prioriterings- og fordelingskonfliktene blir tøffere, vil diskusjoner om universalismens grenser, hvem som er «verdig trengende», egenandeler, fordeling av lønnsvekst eller lønnsnedgang, samt skattebyrdenes omfang og fordeling, raskt ta nye former. Høy arbeidsledighet, eventuelt kombinert med skatteøkninger og kutt i ytelser, kan utløse streiker, sosial uro og større grad av polarisering. I kombinasjon med økende ulikhet, en voksende oppfatning av at byrdefordelingen er skjev, og at politikerne ikke klarer å komme opp med samlende løsninger, vil en slik utvikling kunne svekke tilliten til myndighetene og politikerne. Hvis oljeprissjokket blir langvarig, med vedvarende svak utvikling i økonomien og uløste strukturproblemer, er det ikke vanskelig å se for seg utbrudd av mer dyptgripende politiske kriser. Da vil politikerne konfronteres med motstridende hensyn og vanskelige strategiske veivalg (Ødegaard mfl. 2020).

10.2 Politiske konfliktlinjer og dilemmaer: universelle eller behovsprøvde ordninger og innslaget av private løsninger

Til tross for de ulike politiske utfordringene og endringene er det sannsynlig at den norske arbeids- og velferdspolitikken vil være preget av stabilitet. Den norske økonomien er solid, og det er tverrpolitisk enighet om mange av de grunnleggende trekkene på dette politikkområdet. Det partipolitiske landskapet har blitt noe mer fragmentert, ved at tradisjonelt store partier har blitt mindre, mens mindre og nyere partier har fått fotfeste i politikken. Likevel vil ulike regjeringsalternativer sannsynligvis være basert på blokker (regjeringskonstellasjoner), noe som trolig vil nøytralisere ytterpunktene. Det er grunn til å forvente fortsatt bred oppslutning om kunnskapsbasert politikk, for eksempel ved spørsmål om større reformer (Ødegaard mfl. 2020).

Noen vedvarende konfliktlinjer i politikken vil trolig gjøre seg gjeldende også i årene framover. Fem holdningsdimensjoner blant norske velgere ser ut til å holde stand: (1) Innvandring, (2) vekst/vern, (3) offentlig/privat (4) religiøs/sekulær og (5) sentrum/periferi. I tillegg kommer holdninger til globalisering og internasjonalisering. Hvilke temaer eller saker som blir dominerende i hvert enkelt valg, og hvilke partier som framstår med sterkest eierskap til disse, har vist seg å være viktig for valgresultatet (Bergh og Aardal 2019 (red.)).

Viktige saker de siste tiårene har vært skole- og utdanningspolitikk, skatt, eldreomsorg og helse. Innvandring har også blitt en omstridt politisk sak. I de neste 15 årene vil temaer som klima og ulikhet trolig prege en større del av den politiske dagsordenen. Finansiering og organisering av arbeids- og velferdspolitikken vil fortsatt prege debatten. Politiske partier har ulike syn på hvilke virkemidler som er best egnet til å øke skatteinntektene og redusere utgiftene, men det er sannsynlig at politikerne vil måtte kombinere de ulike virkemidlene som er beskrevet under del 10.1. Både perspektivmeldingen fra 2013, (Meld. St.12 (2012–2013)) som ble framlagt av Stoltenberg-regjeringen, og perspektivmeldingen fra 2017 (Meld St. 29 (2016–2017)), framlagt av Solberg-regjeringen, peker på de samme mulige hovedgrepene: økt arbeidsmarkedsdeltakelse, effektivisering av offentlig sektor, økt medfinansiering og økte skatter (Ødegaard mfl. 2020).

Innenfor velferdspolitikken kan man skille mellom ordninger som skal beskytte mot risiko knyttet til bestemte livsfaser, for eksempel sykdom og alderdom (livssyklusrisikoer), og ordninger som skal beskytte mot såkalte arbeidsmarkedsrisikoer, for eksempel å miste jobben under økonomiske nedgangstider. Disse to typene ordninger har ulikt politisk konfliktpotensial og splitter velgerne og partiene langs en klassisk økonomisk venstre/høyre-akse (Haugsgjerd og Kumlin 2019). I valgundersøkelsen fra 2013 kom det fram at det er noe mindre støtte til ordninger som skal redusere arbeidsmarkedsrisikoer (slik som dagpenger) enn det er til ordninger som skal redusere livssyklusrisikoer som for eksempel alderspensjon og sykepenger (Bergh og Aardal 2019 (red.)).

Flere diskusjoner om trygdeordningene forventes i årene som kommer. Sysselsettingsutvalget (NOU 2019:7) var blant annet opptatt av hva som kan gjøres med trygdesystemet og foreslo en rekke endringer for uføretrygd og i sykepengeordningen, eksempelvis å kombinere trygd og arbeid. Høyresiden i politikken går gjerne inn for innstramminger i sykepenger, noe venstresiden ofte vil motsette seg. Den samme skillelinjen gjelder for kutt i uføretrygd, mens man kan se for seg større enighet på tvers av de tradisjonelle blokkene når det gjelder muligheten for å kombinere trygd og arbeid (Ødegaard mfl. 2020).

Universalisme versus selektivisme

Den nordiske velferdsmodellen karakteriseres ofte som universell, i den forstand at rettighetene inkluderer hele befolkningen, ikke bare de som er særlig utsatt eller som har opptjent rettigheter gjennom deltakelse i arbeidslivet (Esping-Andersen og Korpi 1986). Begrepet universalisme brukes først og fremst om velferdsytelser, men det er i realiteten langt flere tjenester som er universelle, som helse og utdanning (Ødegaard mfl. 2020).

Den norske velferdsstaten er ikke universell i streng forstand, for eksempel er mange ytelser behovsprøvd og basert på økonomiske kriterier (NOU 2017:6). Innenfor dagens arbeidslinje har kravene om gjenytelse for mottakerne av ytelser gradvis blitt mer framtredende (Leseth mfl. 2020). Dette skaper politisk strid, ikke minst fordi det ofte knyttes til en debatt om hvem som er mer eller mindre «verdige» mottakere av offentlige ytelser.

Ytelsene har konsekvenser for den enkelte mottaker. Kritikken mot en for omfattende velferdsstat med for rause ytelser knyttes gjerne til en bekymring for såkalt klientifisering. Argumentet er at hvis ordningene er for rause, reduserer det både viljen og evnen til selvforsørgelse, og dessuten kan det ødelegge mottakernes selvrespekt (Kildal 2006).

Den politiske striden i tiden framover vil trolig i hovedsak handle om nivåene og grensene for ytelsene. Ulike former for behovsprøving og egenfinansiering, mer lovfesting av enkeltrettigheter og øremerking, krav om gjenytelser og delvis arbeid i kombinasjon med ytelse og kutt i sykepengeordningen er politiske spørsmål som trolig blir viktige framover. Økt behovsprøving og eventuelt lokale tilpasninger kan være en mulig retning. Politisk detaljstyring, med større grad av rettighetsfesting på utvalgte områder eller for enkeltgrupper, kan presses fram ved at politikerne føler behov for å «ordne opp» i enkeltsaker (Ødegaard mfl. 2020). Universelle ordninger er imidlertid mindre ressurskrevende med tanke på administrasjon. I tillegg er det et sentralt funn i forskningslitteraturen at erfaringer med universalistisk innrettede velferdsinstitusjoner bygger mer politisk tillit enn erfaringer med velferdsinstitusjoner som er innrettet mot behovsprøving (se for eksempel Rothstein og Uslaner 2005).

Offentlig versus privat

En sentral konfliktlinje i politikkens høyre/venstre-skala i organiseringen av arbeidslivs- og velferdspolitikken er forholdet mellom offentlige og private løsninger. Ifølge regjeringens perspektivmelding fra 2017 (Meld St. 29 (2016–2017)) må ansvarsfordelingen mellom offentlig og privat sektor vurderes kontinuerlig.

Det er et betydelig innslag av kommersielle og ideelle aktører på tjenestesiden innenfor helse, barnehager, eldreomsorgen og i barnevernet. Konkurranseutsetting av offentlige tjenester er et stadig tilbakevendende tema i den politiske debatten. Det er ofte stor uenighet om hva som er mest effektivt, minst kostnadskrevende, gir best kvalitet og samtidig sikrer anstendige lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte — og hva som bør vektlegges sterkest. Motsetningene på dette området vil trolig forsterkes i årene som kommer, med bakgrunn i større behov for helse- og omsorgstjenester og potensielt strammere økonomiske rammer (Ødegaard mfl. 2020). Dette er også en relevant problemstilling i NAV, der vi siste årene har satset på å gjøre mer av brukeroppfølgingen selv. Det samme gjelder IT-utvikling.

I befolkningen er det en trend i retning økende skepsis til privatisering av offentlige tjenester (VG 2020). Samtidig er mange positive til private velferdstjenester som et supplement til offentlige tilbud, som vist i figur 10.2.

Figur 10.2. Hvor enig eller uenig er du i hver av følgende påstander? Dersom fremtidens behov for velferdstjenester, som f.eks. drift av barnehager, sykehjem, skal dekkes, er det nødvendig å kjøpe tjenester fra private bedrifter i tillegg til offentlige tilbud. Representativt befolkningsutvalg, 2019.

Kilde: Norsk Monitor (Ipsos).

Sannsynlige politiske problemstillinger i årene som kommer er graden av konkurranseutsetting av offentlige tjenester, bruken av kommersielle eller ideelle aktører, hvilke krav det skal stilles til private aktører som tilbyr tjenestene og hvem som skal ha økonomisk og organisatorisk ansvar for økt omstillings- og kompetanseutviklingsbehov i arbeidslivet.

Pisk versus gulrot — arbeidslinjas grenser

En av de viktigste utfordringene i arbeids- og velferdspolitikken er å balansere ønsket om høy sysselsetting med raushet i trygdesystemet. Overordnet betyr dette en avveining mellom en rimelig inntektsfordeling i befolkningen og å stimulere til å være i lønnet arbeid (Dølvik mfl. 2014).

Et sentralt mål for de fleste velferdsreformene har vært å øke yrkesdeltakelsen. Reformenes innretning har vært ulik; noen har lagt mest vekt på tilrettelegging, noen på å være hardere i klypa mot de som står utenfor arbeidsmarkedet, mens andre har lagt mest vekt på økonomiske insentiver for å stimulere til økt yrkesdeltakelse. Stadig flere grupper har blitt omfattet av aktiveringspolitikk (Dølvik mfl. 2014).

Forholdet mellom «pisk» og «gulrot» for å øke sysselsettingen vil bli et sentralt politisk spørsmål også i årene framover. Mye av dette handler om avveininger mellom insentiver og fordeling, og hvor man skal sette grensen for arbeidslinjens ambisjoner. Det vil sannsynligvis være politisk uenighet om hvor høye ytelsene kan være uten at de i for stor grad medfører negative arbeidsinsentiver. Det samme gjelder omfanget av aktivitetskrav og tiltak overfor de som står utenfor arbeidslivet (Ødegaard mfl. 2020).

Et flertall i befolkningen ønsker verken en begrensning eller en videre utbygging av trygdeordninger, som vist i figur 10.3.[1] Dersom dette holdningsmønsteret vedvarer også de neste 15 årene, taler det for en relativt stabil politikk med forsiktige reformer, heller enn større inngrep.

Figur 10.3. Mange mener at vi etter hvert har fått mer enn nok av trygder, og at vi bør søke å begrense dem i fremtiden, mens andre hevder at vi bør opprettholde våre trygdeordninger, og om nødvendig bygge dem videre ut. Hva er din mening? Representativt befolkningsutvalg.

Kilde: Norsk Monitor (Ipsos).

Det diskuteres også hvordan man kan «påvirke» arbeidsmarkedet, og om inkluderingstiltak kan svekke eksisterende lønns- og arbeidsvilkår. Dersom lønninger og ansettelsessikkerheten svekkes for å få flere inn på arbeidsmarkedet, kan det føre til at mange må kombinere lavtlønnsarbeid i tjenestesektoren og ulike målrettede offentlige stønader (såkalt arbeidende fattige — working poor). Et alternativ er mer støtte og bistand til bedriftene fra det offentlige, for eksempel NAV, slik at det blir enklere å ansette personer fra utsatte grupper. Et annet alternativ er å gi opp ambisjonen om at «alle» skal inn i det ordinære arbeidsmarkedet og opprette en større skjermet sektor. Det er uansett sannsynlig at diskusjonen om utenforskap og arbeidslinjas grenser vil aktualiseres ytterligere etter hvert som eldrebølgen medfører økte kostnader og redusert arbeidstilbud (Ødegaard mfl. 2020).

Andre viktige konfliktlinjer: klima, innvandring, sentralisering og globalisering

Det finnes flere viktige politikkområder og konfliktlinjer som vil berøre arbeids- og velferdspolitikken i årene framover og som vil være sentrale i samfunnsutviklingen.

Vekst versus vern

For det første vil vekst versus vern, altså konflikten mellom miljøvern og utvikling av industri og arbeidsplasser, bli en sentral konfliktlinje framover. I nyere tid er denne konfliktlinjen i stor grad er relatert til klimaendringer, men den er ikke av ny karakter. Etablering av nye arbeidsplasser og utfasing av gamle er heller ikke noe nytt fenomen.

Et grønt skifte vil kreve store omstillinger. Tempoet i omstillingene, virkemidlene som brukes og ansvarsfordelingen mellom næringslivet og myndigheter blir viktig. Dersom arbeidstakerne synes at omstillingene går for raskt, vil det øke konfliktnivået i samfunnet og uroen på arbeidsplassene. For politikerne blir det avgjørende å vedta virkemidler som kan lette omstillingene (Ødegaard mfl. 2020).

Samtidig pekes det på muligheter for norsk næringsliv i en verden med grønn omstilling, særlig innen oppdrett og havbruk, maritim næring, fornybar energiproduksjon og teknologiutvikling (Vennemo mfl. 2016; Norsk industri 2016; SINTEF 2019). Her kan Norge blant annet spille på naturgitte ressurser og kunnskapsoverføring fra petroleum til grønne produkter og tjenester. Hvorvidt nettoeffektene av grønn omstilling blir positive eller negative for norsk økonomi og sysselsetting, er det for tidlig å si noe om. Det er likevel ikke tvil om at dette blir et sentralt område i årene framover.

Innvandring og integrering

Innvandring og integrering har i løpet av de siste tiårene blitt en av de viktigste politiske sakene. Innvandringspolitikken har definert en ny konfliktlinje i norsk politikk, bidratt til betydelige velgervandringer og løftet Fremskrittspartiet fram til å bli et mellomstort parti. Samtidig har nordmenn beveget seg gradvis i mer innvandringspositiv retning de siste tiårene (Jenssen og Ivarsflaten 2019).

Debatten dreier seg gjerne både om omfanget av innvandringen, integreringstiltak og hvilke krav man skal stille på ulike områder. Det er viktig å skille mellom ulike typer innvandring. Diskusjoner om arbeidsinnvandring har gjerne en annen form enn debatt om flyktninger og asylsøkere, og forskjellige typer innvandring har også ulike konsekvenser for arbeidslivet. I lys av den ulikheten som finnes i sysselsetting mellom ulike kategorier av innvandrere, vil en betydelig tilstrømming av flyktninger og familieinnvandrere representere andre utfordringer enn det arbeidsinnvandrerne gjør (Ødegaard mfl. 2020). Se også kapittel 4.2.

Det er høyst usikkert hvordan inn- og utvandringen vil utvikle seg framover. Brå endringer kan skape en situasjon der myndighetene og NAV igjen må rigges for å ivareta flere nyankomne[2].

Det finnes flere politiske veivalg på innvandringsområdet, både i tilknytning til arbeidsinnvandring, mottak av flyktninger og integrasjon i utdannings- og arbeidslivet. Det er grunn til å tro at praksis fortsatt vil være relativt restriktiv på innvandringsområdet. I skjæringspunktet mellom innvandrings- og integreringspolitikken og arbeids- og velferdspolitikken er det de siste årene innført stadig flere krav for innvandrere før mottak av ytelser er aktuelt (Djuve og Kavli 2019), og kravene om gjenytelse for mottakerne av ytelser er gradvis blitt mer framtredende (Kildal 2006). Dette kan kreve en ekstra innsats fra NAV i årene fremover, og stille større krav til god koordinering mellom NAV, utlendingsmyndigheter, arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre berørte parter.

Sentrum versus periferi

Som nevnt over, er sentrum versus periferi, det vil si interessemotsetninger og sosiokulturelle forskjeller mellom by og land, en viktig konfliktlinje i norsk politikk (Bergh og Aardal 2019 (red.)). Med demografiske utviklingstrekk som sentralisering og en eldrebølge som rammer distriktene hardest, i tillegg til stadige politiske diskusjoner om kommunesammenslåinger, er det mye som tyder på at dette blir en sentral konfliktlinje også i årene som kommer. Mangel på arbeidskraft, og dermed et potensielt dårligere tjenestetilbud, kan bli konsekvensen i mange utkantkommuner (se kapittel 4.3). Dette er en viktig del av diskusjonen om grunnleggende velferdstjenester koblet til distriktspolitikken. Striden dreier seg kort sagt om hvor langt innbyggerne må reise for å få tilgang til gode tjenester. Utviklingen med færre og større NAV-kontorer begrenser den fysiske tilgjengeligheten. En aldrende befolkning vil kunne føre til en stor etterspørsel etter helsetjenester, og tvinge fram vanskelige prioriteringer (Ødegaard mfl. 2020).

På den annen side medfører teknologisk utvikling at geografiske avstander blir mindre viktige. Digitale tjenester er tilgjengelige for folk uavhengig av hvor de befinner seg geografisk. Dette gjelder for eksempel utdanningstilbud, men også tjenester fra NAV.

Global versus nasjonal

En siste konfliktlinje er holdningen til internasjonalt samarbeid og spenningen mellom nasjonal og internasjonal orientering. Norge har, som en liten og åpen økonomi, nytt godt av de siste tiårenes internasjonalisering. Verdensøkonomien har vært preget av usikkerhet og handelsspenninger i noen år før koronapandemien, og hvis tendensene til økt grad av proteksjonisme fortsetter, vil de fortsette å gi dempende impulser til små, åpne økonomier som den norske. Dette kan eksempelvis føre til tap av eksportarbeidsplasser og mangel på arbeidskraft i andre bransjer. Det norske arbeidsmarkedet er avhengig av utviklingen i verden for øvrig, og en ytterligere polarisering blant de store aktørene på verdensmarkedet (eksempelvis USA og Kina) kan få uheldige konsekvenser for Norges økonomi (Ødegaard mfl. 2020).

Norges forhold til Europa blir trolig også viktigere i årene som kommer, med feiltolking av EØS-reglene friskt i minne. Overnasjonalt regelverk som følger med EØS-avtalen betyr i noen tilfeller at Norge må etterleve lovverk som politikerne ikke ønsker. Slike saker er egnet til å øke den politiske uroen rundt avtalen, og kan på sikt bidra til større usikkerhet rundt Norges tilknytning til EU. EU er vår viktigste handelspartner og står for størstedelen av utenlandske investeringer i Norge (Ødegaard mfl. 2020).

10.3 Høy tillit, men enkelte faresignaler

Den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen forutsetter at innbyggerne har tillit til politikerne, institusjonene og partene i arbeidslivet (Ødegaard mfl. 2020), samtidig som institusjoner og ordninger er innrettet slik at de fremmer og opprettholder tillit. Nordmenn har vedvarende høy tillit til valgsystemet[3], det nasjonale demokratiet, institusjonene, partiene og lokaldemokratiet (Haugsgjerd og Segaard 2020). Tilliten til lokaldemokratiet er imidlertid synkende i visse grupper, som lavt utdannede og personer som lever av trygd (Segaard 2020 (red.)).

Internasjonalt har synkende politisk tillit, økt polarisering og oppblomstring av populisme vært mye omtalte fenomener i løpet av de siste årene. Dette har ikke minst fått oppmerksomhet i forbindelse med «Brexit» og Donald Trumps presidenttid (Ødegaard mfl. 2020). Populismen spiller gjerne på en påstått motsetning mellom «det rene folket» og «den korrupte elite» (Mudde 2004).

Populistiske standpunkter er foreløpig en begrenset faktor i norsk sammenheng, men Norge er likevel en del av den internasjonale trenden. Det har blitt vanligere i den politiske debatten å spille på motpolene folk og elite, og en sterkere definering av inn- og utgrupper er i ferd med å bli tydeligere. Dette gjelder ikke minst på innvandringsfeltet. Også motsetningene mellom sentrum og periferi har tidvis blitt kommunisert i en mer populistisk form (Ødegaard mfl. 2020). Konflikten mellom sentrum og periferi kan bli forsterket fordi det er sammenfall mellom denne konfliktlinjen og holdninger til globalisering og innvandring (Bergh og Aardal 2019 (red.)). Slike tendenser kan forsterke konfliktlinjene og skape økt polarisering, ikke minst som følge av større ulikhet, urbanisering og innvandring (Zynk 2018). En økende opplevelse av at politikere og velferdsstat ikke tar godt nok vare på utsatte grupper, eller ikke «bryr seg», vil forsterke motsetningene (Ødegaard mfl. 2020).

Mediene kan bidra til en slik forsterkning. Enkeltsaker og personfokus har fått en større rolle (se for eksempel Waldahl 1999; Aardal og Van Wijnen 2005). Dette kan føre til at politikerne blir enda mer opptatt av dagsaktuelle saker og forsiktigere med å argumentere for helhetlige løsninger. Viktige kjennetegn ved et polarisert samfunn er nedsatt evne til å finne konstruktive løsninger, og økt tilbøyelighet til å sette grupper og saker opp mot hverandre. Dette bidrar til mindre samarbeidsvilje. Kombinert med utfall og ytringer i sosiale medier, kan det føre til at meningsmotstanderne opplever at de lever i atskilte virkeligheter (Ødegaard mfl. 2020). Dette ser vi til dels i sosiale medier, der det lett kan oppstå parallelle offentligheter, såkalte «ekkokamre» med hver sin virkelighetsforståelse. Spredningen av falske nyheter og desinformasjon bidrar til dette.

Norge er rustet mot polarisering og lavere tillit

Slike «ekkokamre» er likevel ikke særlig utbredt i en norsk kontekst (Aalberg mfl. 2019). Generelt er det flere ting som gjør at Norge er godt rustet for å unngå sterke innslag av populisme og polarisering. De viktigste årsakene til polariseringstendenser er å finne i arbeidsmarkedet, ved at folk blir arbeidsledige for eksempel som følge av at jobber forsvinner på grunn av globalisering eller innføring av ny teknologi (Barth 2019). Som motvekt har vi sterke fagorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner som bidrar til små lønnsforskjeller, og velferdsordninger som reduserer ulikhet. Det bidrar til å redusere polariseringen og gjør usikkerheten mindre enn i land med dårligere velferdsordninger.[4] I tillegg bidrar flerpartisystemet til at aksjonsgrupper og særinteresser gjerne bruker etablerte politiske kanaler i sin søken etter påvirkning (et nyere eksempel er Folkeaksjonen nei til mer bompenger (FNB)) (Ødegaard mfl. 2020).

Koronakrisen har så langt vist at tilliten til myndighetene og politikerne står sterkt, og at politiske forlik og samarbeid er hovedregelen. Det er likevel ingen selvfølge at dette fortsetter. Høy arbeidsledighet, større økonomisk ulikhet og en skarpere tone i den offentlige debatten vil kunne bidra til økt polarisering og lavere tillit (Ødegaard mfl. 2020). Ifølge Scenarioer for offentlig sektor i 2040 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019b), utarbeidet i forbindelse med en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor, vil lavere tillit kunne henge sammen med en utvikling i retning av blant annet økt proteksjonisme, større økonomiske forskjeller, økt politisk polarisering, større avstand mellom politikere og «folk flest», større grad av konspirasjonspreget frykt og «ekkokamre» og dårlige kår for personvern og ansvarlig databruk. Fortsatt høy tillit, derimot, er sannsynlig dersom utviklingen går i retning av blant annet vektlegging av globale avtaler, fortsatt små økonomiske forskjeller, høy tillit til media, liten avstand til politikere og sikring av innbyggernes digitale rettigheter og personvern. Trolig vil utviklingen gi tendenser i begge retninger, men det er altså grunn til å tro at høy tillit fortsatt vil være hovedregelen.

10.4 Politiske muligheter: regelendringer som understøtter kompetanseutvikling, samhandling og digitalisering

Forventningene til NAV og andre offentlige myndigheter vil være at vi tar nødvendige grep for å møte framtidens utfordringer og endringer. En kunnskapsrik befolkning vil ha økte forventninger til tjenestenes kvalitet. Opplevd ineffektivitet og oppfatning av misbruk av velferdsordninger er beskrevet som det svakeste leddet i befolkningens støtte til velferdsstaten (Haugsgjerd og Kumlin 2019).

Dette krever at man iverksetter treffsikre tiltak for å sikre nødvendig omstilling og kompetanseløft, økt samhandling og koordinering innad i og mellom offentlige etater og at teknologien tas i bruk og videreutvikles gjennom digitalisering, automatisering og deling av data. Digitalisering krever gjerne forenklinger og tilpasninger av regelverket, noe som ikke alltid kan kombineres med ønsker om større fleksibilitet, mer målrettede ytelser og større innslag av behovsprøving.

Grep for omstilling og kompetanseutvikling i arbeidslivet

NAV forventes å være en leverandør av tjenester som legger til rette for omstilling og kompetanseutvikling for å fremme yrkesmessig og geografisk mobilitet i arbeidslivet. Arbeidsgiverne har ansvar for å sikre kompetanse i tråd med virksomhetens behov, mens arbeidstakere har et ansvar for å bygge egen kompetanse. Samtidig er det i fellesskapets interesse å sikre muligheter for etter- og videreutdanning. Ungdom som ikke har fullført videregående skole, er et annet eksempel på en gruppe som har behov for tilpassede og mer omfattende arbeidsmarkedstiltak enn de som er rettet mot andre grupper som eksempelvis er truffet av en konkret nedgangskonjunktur (Ødegaard mfl. 2020).

I lys av raskere omstillingstakt kan det bli mer aktuelt med økte bidrag fra staten. Som hovedregel er det i dag ikke adgang til å kombinere dagpenger med utdanning eller opplæring.[5] Begrunnelsen for dette er blant annet at personer som er under utdanning ikke kan regnes som reelle arbeidssøkere, og at utdanning som hovedregel skal finansieres med studielån. De siste årene har imidlertid flere offentlige utvalg pekt på at det å ta utdanning kan være velegnet som et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Dersom utdanningen dekker et behov i arbeidsmarkedet og dermed bidrar til at man kommer i jobb, kan kombinasjonen av dagpenger og utdanning være et hensiktsmessig tiltak (NOU 2019:12).

Dette er blitt aktualisert i forbindelse med koronasituasjonen, ettersom det ble gjort en midlertidig endring i regelverket som gjør det mulig å ta studiepoeng samtidig som man mottar dagpenger. Utfordringen er å finne løsninger som ikke «låser arbeidstakeren i et langt studieløp som vedkommende enten må bryte, eller som hindrer at den permitterte kan gå tilbake i jobb».[6] Til tross for slike utfordringer er kombinasjoner av trygdeordninger og kompetanseutvikling sannsynlig politikk i årene som kommer.

Økt samhandling og koordinering

Det finnes flere politiske initiativ som angår samarbeid mellom offentlige virksomheter. Målet er å skape bedre og sammenhengende tjenester for brukerne, samtidig som offentlig sektor skal kunne drive mest mulig kostnadseffektivt (Ødegaard mfl. 2020).

Mange barrierer må overkommes for å få til en sømløs samhandling. Mer samarbeid og samhandling berører også diskusjonen om grensedragningen mellom offentlige tjenester og mellom offentlige tjenester og private eller frivillige aktører (Ødegaard mfl. 2020). For å møte forventningene om mer samarbeid er det nødvendig både med regelverksendringer og nedbygging av organisatoriske barrierer. Dette speiles i forslaget til ny forvaltningslov, hvor samarbeid mellom ulike forvaltningsorganer er ett av flere formål med loven (NOU 2019:5).

Det finnes flere eksempler på slikt samarbeid hvor NAV er involvert, for eksempel forsøk med NAV-veileder i videregående skole, samarbeid med helsesektoren (IPS), arbeidskriminalitetssentrene og Norsk tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES). Det er foreløpig lite som tyder på at ny forvaltningslov i seg selv vil føre til mer samhandling. Dette vil være avhengig av politisk vilje og tilføring av ressurser, samt at medarbeiderne ser nytten av samarbeid. Forslaget om lempinger i taushetsplikten mellom ulike forvaltningsorganer, som også er en del av lovforslaget, vil imidlertid gjøre samhandlingene enklere (Ødegaard mfl. 2020). Dette kan ifølge utvalget åpne for en effektivisering som kan gi betydelige besparelser (NOU 2019:5).

I tillegg kommer samhandling med aktører utenfor offentlig sektor, som frivillige organisasjoner og det private næringslivet. Disse aktørene har egne rutiner og regelverk å forholde seg til. Et sterkere lokalt samarbeid mellom videregående skole, lærebedriftene og NAV kan trolig bidra til at flere unge får tilgang til læreplass og mulighet til å fullføre videregående opplæring med fagbrev. I andre bransjer er det stort behov for lærlinger og langt bedre muligheter for elever som har et svakt utgangspunkt fra skolen. NAV kan spille en viktigere rolle som rådgiver og veileder ut fra sin kjennskap til lokale arbeidsmarkeder (Ødegaard mfl. 2020).

Digitalisering og forenkling av regelverket

Økt samhandling går hånd i hånd med digitalisering og tilpasning av regelverket. Det overordnede målet for regjeringens digitaliseringsstrategi er én offentlig digital sektor. Det vil si at man skal unngå at folk blir kasteballer mellom ulike offentlige aktører og at tjenestene skal fremstå sammenhengende for brukerne (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019a).

En viktig målsetting med digitaliseringspolitikken er å få systemene til å snakke sammen slik at folk ikke behøver å levere informasjon til det offentlige mer enn én gang. Mer digitaliserte tjenester kan føre til at ressurser kan frigjøres til tjenester som ikke kan automatiseres, som for eksempel økt individuell oppfølging av brukere som har behov for det (NOU 2016:3). Regjeringen utvikler strategier og politikk som gir ambisjoner om endring som det vil ta tid å realisere. Frem mot 2035 vil vi se effekter av politikk som uttrykkes i eksempelvis Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor, Nasjonal strategi for kunstig intelligens, Norges handlingsplan 4 — Open Government Partnership, Nasjonal strategi for bruk av skytjenester, Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet, stortingsmeldingen om innovasjon i offentlig sektor (8t. meld. 29 2019–2020), kommende meldinger som stortingsmeldingen om datadrevet økonomi og innovasjon, og også deltagelse i EU-programmer som Digital Europe Program.

For å legge til rette for digitalisering er det ofte nødvendig med forenklinger og tilpasninger av regelverket (Ødegaard mfl. 2020). For eksempel har mange ytelser kompliserte regelverk som både er krevende for NAV å forvalte og for brukerne å forstå, og som ikke er egnet for digitalisering og automatisering. Økt samarbeid og utveksling av opplysninger mellom offentlige aktører krever politiske avklaringer om hvilket handlingsrom som finnes for de digitale tjenestene våre, sett opp mot personvernhensyn.

På den annen side er det ofte politiske ønsker om større fleksibilitet, mer målrettede ytelser («skreddersøm») og større innslag av behovsprøving. Dette krever gjerne et mer detaljert regelverk, som igjen vanskeliggjør digitalisering og effektivisering. Dette står til en viss grad i en motsetning til forenkling og universelle ordninger, som vi var inne på i del 10.2. Økt digitalisering vil trolig kreve at regelverket og kommunikasjonen med brukerne må forenkles. Et enklere regelverk kan gi bedre offentlige tjenester, og vil være lettere å forstå for brukerne av tjenestene. Samtidig vil regelverksforenklinger noen ganger ha negative konsekvenser for enkelte, og vil derfor i mange tilfeller møte motstand. En bevegelse i retning av mer behovsprøving og skjønnsutøvelse kan skape en større debatt om ordningenes berettigelse og kvalitet, samt hvordan NAV utfører sitt mandat (Ødegaard mfl. 2020).

Satsingen på klart språk, opprettelsen av Regelrådet i 2016 og regjeringens strategi for små- og mellomstore bedrifter (Departementene 2019), er blant nyere tiltak og strategier for forenkling. Felles for disse tiltakene er at det er behovene til små, private aktører som står i fokus. Videre er det mye som kan tyde på at det er enklere å fjerne lover og forskrifter som ikke brukes, enn å forenkle språket i lovtekster (Ødegaard mfl. 2020).

Folketrygdloven har så langt ikke vært gjenstand for forenkling, men det er forventet at ny forvaltningslov vil føre til noe enklere regelverk som kommer både borgere og forvaltningsorganer til gode. Forvaltningslovutvalget la vekt på at lovforslaget skulle være teknologinøytralt og legge til rette for videre digitalisering i forvaltningen (NOU 2019:5). Behovet for å gjøre endringer i regelverket er også framhevet i regjeringens digitaliseringsstrategi (Meld St. 27 (2015–2016)). Her understrekes i tillegg behovet for regelendringer som følge av automatisering av rettslige reguleringer, noe som forutsetter at regler kan uttrykkes gjennom programkoder. Dette er utviklingstrekk som først og fremst drives av den digitale utviklingen og de muligheter den gir og vil trolig fortsette uavhengig av politisk flertall (Ødegaard mfl. 2020).

10.5 Refleksjonsspørsmål

· Hvordan skal vi sikre bærekraftige velferdsordninger?

· Hvordan sørger NAV for omstilling og kompetanseløft for å møte teknologisk utvikling og grønt skifte?

· Hvilke tiltak er hensiktsmessige for at innvandrere og unge ikke skal falle utenfor arbeidslivet?

· Bør det stilles økte krav til mottakere av ytelser, som for eksempel aktivitetsplikt?

· Bør flere ytelser behovsprøves fremfor å være universelle?

· Hvordan ivareta nødvendig regelverksutvikling og forenkling?

· Hvilke politiske konfliktlinjer blir dominerende i årene fremover?

Er «den norske modellen» immun mot lavere tillit og polarisering?

[1] Spørsmålsformuleringen spesifiserer ikke om det er snakk om flere ordninger og/eller gunstigere ordninger, så dette må tolkes mer generelt.

[2] Se for eksempel Cicero (2017).

[3] https://www.samfunnsforskning.no/aktuelt/nyheter/2020/tre-ting-forskerne-vare-fortalte-kronprinsen.html

[4] https://forskning.no/samfunnsvitenskap/er-norge-i-ferd-med-a-bli-et-polarisert-land/1635506

[5] Endret regelverk i forbindelse med koronaepidemien. https://www.nav.no/arbeid/no/student/

[6] https://www.aftenposten.no/norge/politikk/i/Jo56y6/krever-adgang-til-kompetanseheving-ogsaa-for-arbeidsledige-akademikere