11. Hva mener de ansatte og brukerne?
Av: Tor Erik Nyberg og Sverre Friis-Petersen
11.1 Om undersøkelsen
I forbindelse med oppdateringen av omverdensanalysen, ble det i september 2020 sendt ut en spørreundersøkelse til alle ansatte i NAV. Undersøkelsen omhandler hvordan medarbeiderne i NAV ser for seg framtidas utfordringer for NAV generelt og hvilke konsekvenser dette får for egne arbeidsoppgaver. For å kunne identifisere endringer i utfordringsbildet, inneholdt undersøkelsen de samme spørsmålene som i 2018. En omtrent likelydende undersøkelse ble også sendt ut til brukerrepresentanter i NAVs sentrale og lokale brukerutvalg.
Svarene på undersøkelsen er beskrivende for hva ansatte ulike steder i NAV ser for seg om framtidas utfordringer, men undersøkelsen sier lite om hvorfor de ansatte har svart som de har gjort. Likevel er dette en viktig kilde til informasjon både når det gjelder vekting av temaer i omverdensanalysen og i vurderingen av framtidige strategier og tiltak.
Figur 11.1. Svarprosent, etter resultatområde.
Kilde: NAV
Undersøkelsen ble sendt på e-post til 20 906 ansatte i NAV, inkludert kommunalt ansatte og ansatte som er i permisjon, på ferie og liknende. Vi mottok 4 487 fullstendige svar, noe som gir en svarprosent på 21. Tilsvarende svarprosent i 2018 var 25. Differansen skyldes trolig at 2020-undersøkelsen ble samlet inn på færre dager. Den høyeste svarprosenten finner vi blant medarbeidere i NAV Fylke, mens den laveste andelen er blant ansatte ved NAV-kontor (figur 11.1). Vi har ikke korrigert for skjevheter i materialet. Ansatte ved NAV-kontorer vil uansett bli nokså dominerende i analysen, ettersom de utgjør nesten halvparten av de som har svart.
Av de bakgrunnsvariablene som påvirket svarene mest, var enheten den ansatte tilhørte. Hvorvidt man var leder eller medarbeider påvirket også kjennskapen til, og synet på, nytten av omverdensanalysen.
Undersøkelsen til brukerrepresentanter ble sendt ut til om lag 700 personer, og vi fikk 222 svar på spørsmålene om omverdensanalysen, noe som er en svarprosent på 32. I denne undersøkelsen inngikk også andre temaer. Det ble sendt ut flere påminnelser.
11.2 Omverdensanalysen bidrar til retning og prioritering i NAV
En av hensiktene med omverdensanalysen er at den skal inngå i NAVs interne arbeids- og planleggingsprosesser. Vi spurte derfor ansatte i hvor stor grad omverdensanalysen er kjent, hvor nyttig den oppleves og om den påvirker NAVs prioriteringer. Respondentene svarte på en sekspunktskala, fra svært lite eller ikke i det hele tatt (1) til svært godt (6).
Totalt sett svarer 53 prosent av de ansatte positivt (4–6 på skalaen) når det gjelder deres kjennskap til omverdensanalysen. 7 prosent sier at de kjenner analysen svært godt. Andelen som svarer positivt er noe større enn i 2018 (44 prosent), noe som tyder på at omverdensanalysen gradvis blir mer kjent i organisasjonen. Analysen er mest kjent i direktoratet og fylkene, mens den er minst kjent blant ansatte i NAV Arbeid og ytelser (figur 11.2). Kjennskapen til omverdensanalysen har økt signifikant i de fleste delene av organisasjonen, sammenlignet med 2018. Spesielt gjelder det direktoratet, NAV-kontor, NAV Hjelpemidler ot tilrettelegging og NAV Kontaktsenter.
Figur 11.2. Hvor godt kjenner du til NAVs omverdensanalyse, etter resultatområde. Gjennomsnitt på skala 1–6.
Kilde: NAV
Analysen er desidert best kjent blant ledere (87 prosent), deretter blant tillitsvalgte (67 prosent) og medarbeidere (47 prosent). Det tolker vi som at omverdensanalysen blir mest brukt i planlegging og strategi, snarere enn i det daglige arbeidet i organisasjonen. Den relativt lave andelen som kjenner analysen blant medarbeiderne kan indikere behov for bedre formidling av analysen, og at det er viktig å gjøre analysen mer relevant for en større andel av medarbeiderne. Samtidig kan omverdensanalysen sies å være mer eller nesten vel så kjent som andre publikasjoner. Omtrent den samme andelen, 51 prosent, svarer positivt på at de kjenner til NAV-tidsskriftet Arbeid og velferd, mens 62 prosent svarer at de kjenner godt til NAV-magasinet MEMU.
For å se disse tre publikasjonene opp mot hverandre så vi på hvordan disse bidrar til i hvor stor grad ansatte oppga at de var oppdaterte på forskning og analyser som gjaldt deres arbeidsoppgaver (i en multippel regresjonsmodell, ikke gjengitt her).[1] Blant publikasjonene er det kjennskap til omverdensanalysen som har sterkest sammenheng med hvor oppdaterte de ansatte mener de er. Arbeid og velferd har også en positiv sammenheng. Kjennskap til MEMU ser imidlertid ut til å ha svært liten sammenheng. Vi skal være forsiktige med å trekke for bastante konklusjoner ut fra en slik modell. Det ser imidlertid ut som om omverdensanalysen bidrar vesentlig til at ansatte oppfatter seg som oppdaterte på sitt felt.
På spørsmålet om hvor nyttig omverdensanalysen er for den ansattes arbeidssted, er det en relativt høy andel på 22 prosent som svarer «vet ikke». Sett bort fra disse, er andelen som indikerer 4–6 på skalaen 58 prosent, en del høyere enn i 2018 da andelen var 43 prosent. Omverdensanalysen oppleves dermed som mer nyttig for NAV i 2020 enn i 2018. Generelt oppleves den mest nyttig for ledere, med 81 prosent, som er noe høyere enn i 2018.
Vi spurte de respondentene som svarte positivt på spørsmålet om omverdensanalysen er nyttig, om hvordan den er nyttig for deres arbeid. Det viser seg at den inngår i mange ulike kontekster. Mange svarer at den generelt sett gir retning for planlegging og prioritering og kan peke på utviklingen i framtidige saksmengder og internt kompetansebehov. Mange svarer også at det er et nyttig dokument for å kunne heve seg over hverdagens detaljer når de forsøker å rette blikket framover. Selv om den er mindre kjent på NAV-kontorene enn andre steder, ser det også ut til at mange veiledere bruker analysen i den arbeidsrettede oppfølgingen av brukere, blant annet for å gi råd om tiltak, utdanning og karrierevalg.
På spørsmålet om omverdensanalysen påvirker NAVs prioriteringer, blir «vet ikke»-gruppen enda større, med 32 prosent. Andelen som svarer 4–6 på skalaen er 49 prosent, omtrent det samme som i 2018. Blant lederne er andelen 73 prosent.
Andelen som mener at omverdensanalysen er nyttig, er altså betydelig større enn andelen som har kjennskap til analysen og andelen som mener at den påvirker NAVs prioriteringer. Omverdensanalysen oppleves altså som mer nyttig enn den er kjent. En forklaring kan være at intern arbeidsfordeling medfører at ikke alle er kjent med de samme kunnskapskildene, men at flere eksempelvis kjenner til at omverdensanalysen er brukt i kollegaers arbeid.
På tross av disse nyansene er det stor sammenheng mellom kjennskap til analysen, opplevd nytte og opplevd betydning for NAVs prioritering. Det er derfor trolig av betydning for nytten og prioriteringer at mange ansatte har kjennskap til innholdet i omverdensanalysen, slik at denne kan trekkes inn i relevant planleggings- og strategiarbeid ved behov, snarere enn at alle har detaljert kunnskap om innholdet.
Det viser seg at ansatte gjorde seg kjent med omverdensanalysen på ulike måter. 26 prosent ble kjent med analysen ved å lese en nyhetssak på NAVs intranettside eller nav.no, mens 22 prosent ble kjent med den ved at den ble presentert på et møte. 16 prosent sier at de har lest hele eller deler av rapporten. 9 prosent sier at de har lest en Powerpoint-presentasjon og at det har vært samtaletema blant kollegaer. I gjennomsnitt har ansatte blitt kjent med analysen fra fire ulike kilder. De kildene som har størst påvirkning på hvorvidt den ansatte opplever å ha kjennskap til analysen, er om de selv har lest hele/deler av rapporten eller fått den presentert på et foredrag eller møte[2].
11.3 Omstilling og manglende utdanning blant utsatte grupper vil påvirke NAV mest
I undersøkelsen ble de ansatte og brukerrepresentantene bedt om å velge opptil tre samfunnstrender som de mener får betydning for NAV som helhet og for ansattes arbeidsoppgaver. For å kunne peke på om noen av disse trendene har blitt sterkere eller svakere de siste årene, valgte vi å stille likelydende spørsmål som i 2018. Alternativt kunne vi lagt inn eksempelvis helse og pandemi som en egen samfunnstrend i lys av den nåværende situasjonen. Vi valgte i stedet å stille et eksplisitt spørsmål om hvor lenge respondentene mener at koronasituasjonen vil påvirke NAV. Om lag 79 prosent av både de ansatte og brukerrepresentanter svarte at den vil påvirke NAV vesentlig fram til 2021–2023 — altså et kortere tidsspenn enn for omverdensanalysen. Når vi spurte om eksempler på hvordan koronasituasjonen påvirker NAV, svarer svært mange at det vil påvirke arbeidsledigheten, med følger for både arbeidsrettet oppfølging og saksbehandling for NAVs del. Mange nevner at dette vil påvirke utsatte brukere mest. Mange svarte også at situasjonen eskalerer digitaliseringen av offentlig sektor og at NAV vil møte brukerne på nye måter samt arbeide annerledes internt.
Det er især fire av trendene som skiller seg ut ved at en stor andel av de ansatte og brukerrepresentantene peker på dem som framtidige utfordringer for NAV som helhet: (1) manglende utdanning/kompetanse blant utsatte grupper, (2) omstilling i arbeidsmarkedet på grunn av digitalisering og teknologisk utvikling, (3) flere med diagnoser innen psykiske lidelser (især ungdom) og (4) aldring av befolkningen (figur 11.3, se også figur 11.6 for brukerrepresentanter spesifikt). Med unntak av aldring av befolkningen, finner vi disse igjen blant trendene de ansatte mener vil ha størst påvirkning på egne arbeidsoppgaver. I tillegg ser ansatte for seg at effektivisering og digitalisering av offentlig sektor i stor grad vil påvirke egne oppgaver.
Figur 11.3. Hvilke av følgende mulige samfunnstrender mener du vil påvirke NAV som helhet og egne arbeidsoppgaver mest de neste 10 årene? Velg inntil 3 alternativer. Svarfordeling i prosent.
Kilde: NAV
De fire overnevnte trendene slår inn med noe ulik styrke, avhengig av hvor i NAV respondentene jobber. «Manglende utdannelse/kompetanse blant utsatte grupper» er desidert viktigste blant NAV Fylke og NAV-kontor, altså blant ansatte som arbeider direkte med å veilede brukere inn i arbeid. Det samme gjelder til dels «flere med psykiske diagnoser», men også NAV Klageinstans har vektlagt dette. Når det gjelder «Aldring», er det særlig ansatte ved hjelpemiddelsentralene som indikerer dette som en viktig trend — ikke overraskende med tanke på at dette vil ha direkte betydning for deres felt.
Noen av samfunnstrendene som påvirker NAV som helhet, er signifikant endret sammenlignet med 2018 (figur 11.4).[3] Trendene som er mest forsterket, er «Grønt skifte», «Økte inntektsforskjeller» og «Flere med psykiske lidelser». De trendene som er svekket, er «Flere flyktninger» og «Arbeidsinnvandring». De trendene som overlapper med nullpunktet i figuren er det ikke grunnlag for å påstå at er endret siden sist.
Figur 11.4. Endring for samfunnstrender som påvirker NAV som helhet siden 2018. Prosentpoeng, med 95 prosent konfidensintervall.
Kilde: NAV
Noen av trendene som påvirker egne arbeidsoppgaver er også endret siden 2018 (figur 11.5). En del av disse endringene er omtrent de samme som vi så for NAV som helhet. Vi ser imidlertid at ansatte i større grad enn tidligere trekker fram «Redusert tillit til offentlig sektor», mens vekten som legges på «Innstramming/effektivisering av offentlig sektor», «Sentralisering av offentlig sektor» og «Omstilling grunnet digitalisering», er redusert. Reduksjonen i de sistnevnte kan skyldes at mange ansatte i NAV de siste årene har vært med på store omstillinger som gjorde dette spesielt aktuelt i 2018. Samtidig må det nevnes at dette fremdeles anses som viktige trender, selv om de er noe redusert.
Figur 11.5. Endring for samfunnstrender som påvirker egne arbeidsoppgaver siden 2018. Prosentpoeng, med 95 prosent konfidensintervall.
Kilde: NAV
Til slutt undersøker vi forskjellen mellom hva de ansatte og hva brukerrepresentantene ser på som de viktigste samfunnstrendene for NAV som helhet (figur 11.6). Som nevnt, er ansatte og brukere i stor grad opptatt av de samme hovedtrendene: manglende utdanning/kompetanse blant utsatte grupper, omstilling i arbeidsmarkedet grunnet digitalisering, flere med diagnoser innen psykiske lidelser og aldring av befolkningen. Vi finner samtidig at brukerrepresentantene er noe mindre bekymret enn ansatte når det gjelder lite utdanning/kompetanse blant utsatte grupper. De er derimot enda mer bekymret for aldring og økte inntektsforskjeller. De øvrige forskjellene kan trolig tilskrives ansattes og brukerrepresentantenes eget ståsted: de ansatte er mer opptatt av omstilling både generelt og i offentlig sektor, mens brukerrepresentantene er noe mer opptatt av økt brukerinvolvering.
Figur 11.6. Forskjell mellom brukerrepresentanters og ansattes vurdering av hvilke samfunnstrender som vil påvirke NAV som helhet[4]. Prosentpoeng, med 95 prosent konfidensintervall.
Kilde: NAV
11.4 Råd til de som oppdaterer omverdensanalysen
I undersøkelsen ba vi ansatte og brukerrepresentanter om kommentarer til arbeidet med omverdensanalysen. Flere av rådene omhandler å gjøre omverdensanalysen bedre kjent internt, og en del pekte på at den bør publiseres i et mer tilgjengelig format enn en rapport, for å gjøre det enklere og raskere å sette seg inn i de vesentlige funnene. En del ansatte etterlyser også å bli mer involvert i arbeidet: Noen av rådene dreier seg om at det er for lang avstand fra de som lager omverdensanalysen til «førstelinjen».
Mange av rådene handler også om at omverdensanalysen i større grad må hensyntas i de ansattes arbeid. En del skriver at de ikke kjenner seg igjen i at funnene fra omverdensanalysen omsettes til det praktiske arbeidet, eksempelvis i virksomhetsplanene.
[1] Den forklarte variansen i modellen (R2) er 26 prosent, noe som tyder på at disse publikasjonene, ikke helt overraskende, ikke er dekkende for kunnskapstilfanget til de som mener at de er oppdaterte på forskning og analyser.
[2] Ifølge en multippel regresjon med kjennskap som avhengig variabel, og kildene som uavhengige variabler.
[3] Her ser vi kun på endring blant de ansatte.
[4] Positive verdier betyr at brukerrepresentanter oftere har pekt på den aktuelle samfunnstrenden, og omvendt for negative verdier.
