3. Sammendrag

NAVs omverdensanalyse 2021 tar for seg viktige samfunnstrender som vil påvirke arbeids- og velferdsområdet fram til 2035, og konsekvenser disse vil kunne få for NAV. Analysen bygger på ekstern forskning og NAVs egne publikasjoner, samt interne spørreundersøkelser. Trendene fremstiller en mulig utvikling, men det vil komme brå, uforutsette hendelser og kriser. De siste årene har vist at NAV raskt må være i stand til å håndtere slike uventede forhold.

3.1 Svakere befolkningsvekst framover — stor variasjon mellom brukergrupper

De tre viktigste demografiske trendene vil være aldring av befolkningen, økende innvandrerbefolkning og sentralisering. Befolkningsveksten ventes å bli svakere framover enn de siste 10–20 årene, og svakere enn hva tidligere framskrivinger viste. Fra 2020 til 2035 ventes det at folketallet i Norge vil øke med 7 prosent.

For de fleste tjenester og ytelser vil den direkte effekten av demografi gi nokså beskjedne konsekvenser for arbeidsbelastningen i NAV. Det skyldes at rundt 3 av 4 NAV-ansatte jobber direkte eller indirekte med brukergrupper i yrkesaktiv alder. Befolkningen 19–66 år er ventet å øke med bare 3 prosent fram mot 2035.

Noen brukergrupper vil likevel vokse mye, som følge av aldringen av befolkningen. Den delen av befolkningen som er 67 år og eldre, ventes å øke med over 40 prosent fram mot 2035. Mottakere av alderspensjon og hjelpemidler ventes å øke tilsvarende, begge med drøyt 40 prosent. De som allerede mottar alderspensjon trenger ofte lite bistand fra NAV, og alderspensjon er et område der NAV har lyktes godt med automatisering i en periode der det har vært høy vekst i alderspensjonister. Vi forventer at ytterligere vekst gir håndterbare konsekvenser, selv om økt andel alderspensjonister som har bodd/bor i utlandet ofte krever manuell behandling. Veksten for hjelpemidler vil skape større utfordringer, da dette er et område som i større grad krever personlig bistand, og nesten 10 prosent av de statlige ansatte i NAV jobber innen dette området. For hjelpemidler er det også betydelig usikkerhet om hvordan økte forventninger, ny teknologi og bedre helse vil påvirke utviklingen framover.

Innvandrerbefolkningen er ventet å øke med 23 prosent fram til 2035. Det forventes klart lavere nettoinnvandring enn i det foregående tiåret, på grunn av både lavere innvandring og høyere utvandring. Raske skifter og usikre prognoser krever at NAV må være forberedt på raske omprioriteringer.

Tre fjerdedeler av veksten i innvandrerbefolkningen ventes å gjelde folk fra Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia og Latin-Amerika. Det store flertallet ventes å komme fra Afrika og Asia. Det skyldes at flyktninger, og særlig personer som kommer gjennom familiegjenforening, er ventet å utgjøre en klart høyere andel av innvandringen framover. Lavere vekst i innvandrerbefolkningen kan gjøre det lettere for innvandrere å få innpass på det norske arbeidsmarkedet. En høyere andel som mangler relevant kompetanse og arbeidserfaring kan trekke i motsatt retning. Arbeidsinnvandringen har gått ned og ventes å bli lavere enn tidligere framover. Det skyldes sterkere aldring i østeuropeiske EU-land sammenlignet med Norge, noe som gir økt etterspørsel setter arbeidskraft i disse landene, og at lønnsforskjellene mellom Norge og de østeuropeiske EU-landene er mindre enn før. Dette kan gi utfordringer med å dekke arbeidskraftsbehovet i visse næringer, særlig i mindre sentrale strøk.

Befolkningsveksten ventes å bli sterkest i de mest sentrale kommunene. Det ventes befolkningsnedgang til 2035 i 40 prosent av kommunene. Det ventes likevel befolkningsvekst i alle fylkene unntatt Nordland. Fortsatt sterk sentralisering medfører store forskjeller i hvordan aldringen av befolkningen treffer de lokale arbeidsmarkedene. I mindre sentrale strøk vil det kunne oppstå vanskeligheter med å rekruttere kompetent arbeidskraft, noe som også kan bli en utfordring for NAV. De store lokale variasjonene i befolkningsutviklingen får betydning for hvordan NAV bør organisere seg framover for å sikre tilstrekkelige kunnskapsmiljøer og effektiv ressursutnyttelse.

En aldrende befolkning er ventet å gi større indirekte konsekvenser for NAV enn de direkte konsekvensene på brukertilstrømmingen. Økt forsørgerbyrde gir et større gap mellom utgiftene og inntektene på statsbudsjettet. Dette ventes å gi stadig større krav til effektivisering i offentlig sektor. I tillegg kan det gi økte politiske forventninger til at NAV driver arbeidsrettet oppfølging av flere brukergrupper enn i dag. Dette kan gjelde både unge og eldre, eksempelvis uføretrygdede, mottakere av sosialhjelp som i dag ikke har aktivitetsplikt, samt yrkesaktive seniorer for å bidra til økt avgangsalder.

3.2 Endrede brukerforventninger

Forventningene til digitale tjenester, kundeservice og tilgjengelighet formes i stor grad av hva vi erfarer i dagliglivet vårt. De siste årene har digitaliseringen gitt folk og virksomheter smarte og effektive tjenester i raskt tempo. Brukerforventningene vil endres og forsterkes fram mot 2035, og NAV må følge utviklingen for å gjøre tjenestene tilgjengelige og relevante.

Om 15 år tror vi digitaliseringen vil gi brukerne andre og bedre tjenester. Mange av smertepunktene brukerne har i møte med oss i dag vil kunne løses med såkalte proaktive og automatiske tjenester. På mange områder vil brukerne knapt merke at det er NAV som leverer ytelsen eller tjenesten de mottar. OECD omtaler denne trenden som «usynlige tjenester».

Mens NAV fram til nå har vært mest opptatt av at også de brukerne som har lav digital kompetanse skal få tilgang på tjenestene våre, vil andre ferdigheter være vel så viktig for å dra nytte av digitale, offentlige tjenester i framtiden. For eksempel ser vi at kjennskap til offentlig sektor (ofte kalt administrativ kompetanse) er viktig. Hvilken kompetanse folk trenger i møtet med offentlige tjenester om 15 år er vanskeligere å se for seg. Automatiseringen av tjenestene kan gjøre den digitale og administrative kompetansen mindre viktig. Samtidig vil automatisering bringe med seg nye problemstillinger. Eksempelvis kan brukeren få mindre kunnskap om offentlige tjenester og regelverk når de ikke må oppsøke dem eller søke. Dette igjen kan påvirke evnen til å etterprøve om brukerne får det de har krav på. OECD påpeker også at en utfordring med «usynlige tjenester» kan være at brukerne for eksempel ikke lenger vil forstå den viktige rollen offentlige tjenester spiller og hva de bidrar med i livene deres. Dette kan påvirke forståelsen for og viljen til å finansiere offentlige tjenester gjennom skatt.

Å sette brukernes behov i sentrum for utviklingen av tjenester har pågått lenge, og vi tror det vil bli enda tydeligere de neste 15 årene. Trenden handler i stort om at folk forventer både analoge og digitale tjenester som er skreddersydd deres konkrete situasjon og behov, uavhengig av hvordan offentlig sektor er organisert. I 2035 tror vi at både innbyggere og virksomheter selv ønsker å velge hvordan de skal ha kontakt med NAV og hva slags hjelp skal få. Vi tror at de fleste ønsker å få service gjennom digitale og automatiserte tjenester. Imidlertid vil noen fortsatt ønske lett tilgjengelig bistand fra en veileder i NAV.

I dag må innbyggerne og virksomhetene i stor grad forstå hvordan offentlig sektor er organisert og hvem som har ansvar for hvilke tjenester. I 2035 antar vi at folk forventer mer koordinerte tjenester, både fra NAV og på tvers av offentlige aktører. Koordinerte tjenester er særlig viktig innenfor arbeids- og velferdspolitikken, der det er behov for et tett samarbeid mellom NAV og andre aktører både i privat og offentlig sektor.

I 2035 tror vi at brukerne i enda større grad får kunnskap og kompetanse om hvordan de kan hjelpe seg selv gjennom informasjon og verktøy på internett. Dette kan endre forventningene folk har til møtet med NAV, uavhengig av om møtet er med et menneske eller en maskin. For det første kan denne utviklingen gi høyere forventninger om at møtet med NAV skal bidra til at folk kommer seg videre i livet eller fra den situasjonen som gjorde at de trengte hjelp. Disse forventningene antar vi at vil handle mer om å bygge relasjoner, samt å motivere og støtte brukeren. For det andre tror vi at forventningene vil handle om å formidle god kunnskap og rådgivning om arbeidsmarkedet. Dette handler både om at denne kunnskapen er viktig for å kunne hjelpe folk og virksomheter, men også om at vi tror forventningen om spesialisert og skreddersydd kunnskap vil skjerpes når folk i utgangspunktet kan finne mye informasjon selv.

3.3 Digitaliseringen gir NAV store muligheter

Det pågår en gjennomgripende digitalisering av hele samfunnet som av mange omtales som den fjerde industrielle revolusjonen. Digitaliseringen vil preges av billigere og mer fleksibel datakraft, større og lettere tilgang til data og rask utvikling i datadrevne tjenester som bygger på algoritmer. Utviklingen gir store muligheter til å forbedre, effektivisere og skape nye forretningsmodeller for NAV. For å kunne utnytte mulighetene må NAV utvikle hele bredden av virksomheten: Tjenestetilbud, brukermøter, regelverk, organisering, samhandling med andre, arbeidsprosesser, kultur og kompetanse.

Viktige muligheter er knyttet til:

· Automatisering: Mange av ytelsene og tjenestene i NAV er egnet for automatisering og selvbetjening. Det kan også handle om at NAV i større grad kan tildele ytelser eller tjenester automatisk, eller at NAV på eget initiativ gir den enkelte et forslag man kan ta stilling til — slik Skatteetaten tilbyr oss en ferdigutfylt skattemelding.

· Tilpasning: Tjenester vil i langt større grad kunne skreddersys den enkeltes behov, ved å sette sammen kombinasjoner av tjenester både på tvers av områder i NAV og sammen med andre virksomheter i offentlig og privat sektor. Personlig tilpassede digitale tjenester vil bidra til å ivareta brukernes forventninger.

· Anbefaling: Datafangst og analyser gir anbefalinger til brukerne av tjenestene, enten det er personbrukere, arbeidsgivere eller NAVs egne ansatte. Eksempler på muligheter kan være at NAVs veiledere kan få anbefaling om hvilke brukere som bør prioriteres først for oppfølging, eller at arbeidsledige kan få anbefaling om hvilke kompetansetiltak som vil øke deres muligheter på arbeidsmarkedet.

· Nudging (dulting): Bruk av informasjonseksperimenter for å teste ut ulike måter å presentere informasjon og valgmuligheter på, for å avdekke hva som er de mest effektive strategiene for å påvirke den enkeltes adferd, for eksempel med mål om å hjelpe flere ut i arbeid.

· Plattformaktør: Offentlig sektor vil kunne tilby plattformer som åpner for at også andre aktører kan utvikle og tilby tjenester til ulike brukergrupper. Jo flere som deltar, jo større vil nettverkseffektene av slike plattformer kunne bli.

Hvilke muligheter NAV kan og bør bruke må avstemmes med lovverk, herunder personvernregler, etikk og sosial aksept. Enkelte spår at vi kan få et tilbakeslag i bruken av algoritmer og datadrevne tjenester på grunn av større oppmerksomhet om problemstillinger som diskriminerende utfall av algoritmer eller at utfallene ikke kan forklares. Som den mest sentrale aktøren på velferdsområdet, vil det for NAV være særlig viktig med en etisk og ansvarlig tilnærming til bruk av datadrevne tjenester med bred aksept i befolkningen.

3.4 Raskere omstillinger i arbeidslivet

Omstillingstakten i arbeidslivet vil sannsynligvis øke som følge av teknologisk utvikling, globalisering og det grønne skiftet. Koronapandemien vil trolig framskynde omstillingene på grunn av økt digitalisering og økt endringstakt også på andre områder. I tillegg forventer vi at vaner og preferanser på en del områder vil bli varig endret.

Verdensøkonomien ventes i flere år framover å bli preget av ettervirkningene av koronapandemien, og av store offentlige investeringer for å gjenreise økonomien. Mange land sliter allerede med høy gjeld. Ettervirkninger av pandemien ellers i verden, særlig blant våre viktigste handelspartnere, vil treffe Norge. Arbeidsledigheten internasjonalt ventes å falle gradvis fram mot 2025. I eurosonen forventes det at ledigheten i 2025 har kommet ned på samme nivå som i 2019. Selv om blant annet digitalisering av stadig flere bransjer bidrar til økt globalisering, har økt proteksjonisme bidratt til å bremse globaliseringen. Det ventes betydelig vekst i internasjonal handel framover, etter den kraftige nedgangen som følge av pandemien i 2020, men økt proteksjonisme kan bidra til å dempe veksten. Det kan slå negativt ut for en liten, åpen økonomi som den norske. Aldringen av befolkningen vil gi en lavere andel av befolkningen i yrkesaktiv alder både i Norge og internasjonalt, noe som bidrar til å trekke ned veksten i verdensøkonomien på lang sikt.

Norge har forpliktet seg til å redusere klimautslippene med 50–55 prosent innen 2030 fra 1990-nivå, og nedgangen har så langt vært beskjeden. Nye anslag viser at oljeproduksjonen i verden kan ha nådd toppen i 2019. Begge deler innebærer at det grønne skiftet vil gi store omstillinger for norsk økonomi i det neste tiåret.

Ny teknologi gir mange nye muligheter, og vil samtidig medføre store endringer i hva slags kompetanse og arbeidskraft som vil bli etterspurt. Rask teknologiutvikling og brå skifter vil trolig kreve at arbeidstakere oftere må skifte jobb og oftere må oppdatere kompetansen sin. Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning har i den forbindelse foreslått å etablere små etterutdanningsmoduler skreddersydd arbeidslivets behov. 6 prosent av jobbene i Norge antas å ha høy risiko for å forsvinne helt som følge av automatisering, mens om lag 25 prosent ventes å få vesentlige endringer, ifølge OECD. Usikkerheten er stor i slike analyser. Lavkompetanseyrker er mest utsatt, men oppgaver som utføres av høyt utdannet arbeidskraft vil også bli berørt.

Teknologiutviklingen og de øvrige trendene som fører til omstilling vil også skape mange jobber, og arbeidskraften som frigjøres vil bli etterspurt i andre næringer og yrker. Vi forventer ikke permanent høyere arbeidsledighet. Det skyldes også at aldringen av befolkningen trekker i retning av mangel på arbeidskraft. Vi forventer likevel perioder med økt ledighet i næringer og yrker som blir særlig berørt av omstillingene.

Anslag fra Statistisk sentralbyrå viser at sysselsettingen framover vil øke mest innen privat og offentlig tjenesteproduksjon, med 10 prosent økning til 2040. Disse næringene er allerede de største, og de vil bli enda mer dominerende framover. I 2040 vil de utgjøre 60 prosent av de sysselsatte. Sysselsettingen innen olje- og gassutvinning ventes å falle mest i samme periode, med rundt 20 prosent. Det ventes også betydelig nedgang innen varehandel og industri, med rundt 10 prosent. For varehandelen skyldes dette automatisering og nye handelsmønstre ved netthandel, mens nedgangen i industrien i hovedsak skyldes ringvirkninger fra nedgangen i petroleumsnæringen. Nedgangen i antall sysselsatte i disse næringene vil i sum bli klart større enn innen olje- og gassutvinning.

Det er ventet en økende mangel på arbeidskraft med yrkesfaglig utdanning framover, særlig innen helsefag og håndverksfag. Det ventes også mangel på sykepleiere. Samtidig er det innen yrkesfag at det er størst frafall fra videregående skole, ettersom rundt 1 av 3 ikke fullfører per i dag. Totalt sett er det rundt 1 av 5 som ikke fullfører videregående skole innen fem år. Andelen har gått ned de siste årene, men er fortsatt høy. Arbeidsledigheten er i dag høyest for personer med kun grunnskoleutdanning eller med kun videregående skole innen studiespesialisering. Denne tendensen ventes å forsterke seg framover, og omstillingene som følge av teknologi og globalisering vil treffe utsatte grupper på arbeidsmarkedet mer enn andre.

For NAV vil det bli en viktig oppgave å lette omstillingene og bidra til økt mobilitet. NAV må om mulig være i forkant av disse endringene, og dessuten kunne håndtere brå og uventede skifter. Det vil stille økte krav til oppdatert spisskompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidsinkludering. Samtidig er dette en tverrsektoriell utfordring som vil kreve bedre modeller for samarbeid med næringslivet og på tvers av sektorer, blant annet med kommunesektoren, helsesektoren og utdanningssektoren. Et viktig spørsmål vil bli knyttet til NAVs rolle for å møte kompetansebehovene i arbeidsmarkedet framover — og hvordan samarbeidet om dette med andre sektorer skal foregå.

3.5 Unge voksne og innvandrere har oftere lavinntekt

Fram til 2013 har Norge vært gjennom en lengre periode med betydelig økning i kjøpekraft for de aller fleste husholdninger, inkludert den femdelen med lavest inntekt. Fra 2013 har kjøpekraften vært tilnærmet stabil. I perioden fra 2005 til 2019 har det samlet sett vært en nedgang i andelen mottakere av økonomisk sosialhjelp. Fra 2013 til 2018 økte imidlertid andelen noe, en økning som kan forklares med økt innvandring, og særlig økningen i antallet nye flyktninger. Selv om kjøpekraften har økt og andelen sosialhjelpsmottakere er redusert, så har risikoen for å mangle enkelte viktige materielle og sosiale goder vært stabil og lav, ifølge SSBs levekårsundersøkelse.

Kjøpekraften har økt mindre for de som befinner seg nederst på inntektsfordelingen, og dermed har inntektsforskjellene økt noe. Andelen barn og unge voksne som har relativ lavinntekt etter EU-60-målet[1], har økt. 15 prosent av unge voksne (18–34 år) hadde treårig relativ lavinntekt i 2018, omtrent 5 prosentpoeng mer enn i 2006. Andelen eldre over 67 år med lavinntekt har i samme periode sunket fra 17 til 9 prosent. Økningen i unge med lavinntekt kan delvis forklares med en reduksjon i andelen sysselsatte i denne aldersgruppen. Den senere tid har det imidlertid vært noen positive utviklingstrekk. Andelen unge som verken er i utdanning, arbeid eller på tiltak (NEET) har blitt noe redusert, og andelen som fullfører videregående opplæring har økt.

Innvandrere er sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen, og innvandrerbarn utgjør over halvparten av barna i husholdninger med treårig lavinntekt. Dette har medført bekymring for at lavinntekten vil gå i arv. Nyere forskning om etterkommerne av innvandrerne som kom til Norge på 70- og 80-tallet, viser imidlertid at gruppen langt på vei har lykkes både i utdanningssystemet og arbeidslivet. Dette på tross av at mange av disse familiene har svakere yrkestilknytning og trangere økonomiske kår enn familier fra majoritetsbefolkningen. Gode velferdsordninger, gratis høyere utdanning og tilgang til gunstige studielån er noen av forklaringsfaktorene som brukes for å forklare den høye graden av sosial mobilitet blant etterkommere av innvandrere.

Manglende yrkestilknytning er blant hovedårsakene til lav inntekt for husholdninger med unge voksne og innvandrere. Blant innvandrere er det særlig nylig ankomne flyktninger som det er utfordrende å inkludere i arbeidsmarkedet. Utfordringen vil være å sørge for at den enkelte i størst mulig grad tilfredsstiller kravene arbeidsmarkedet stiller. Her må NAV samarbeide med utdanningssektoren, arbeidsgivere og andre aktører.

At det ventes lavere nettoinnvandring fram mot 2035, kan isolert sett bidra til å redusere andelen mottakere av økonomisk sosialhjelp i tiden framover. Høy sysselsetting er den viktigste faktoren for å sikre gode levekår i befolkningen. I tiden framover forventes raskere omstilling i arbeidsmarkedet og perioder med økt ledighet, og det forventes lavere etterspørsel etter arbeidskraften som kun har grunnskoleutdanning eller videregående skole innen studiespesialisering. For gruppene som rammes øker risikoen for varig frafall fra arbeidslivet og overgang til trygdeytelser, noe som vil svekke levekårene for disse gruppene, siden trygdeytelsene gir lavere inntekt enn lønnsinntekt. Det kan gi større levekårsforskjeller i befolkningen fram mot 2035.

Koronapandemien har medført en sterk økning i andelen langtidsledige. Krisen har rammet bredt, men har særlig medført en økning i andelen arbeidssøkere blant lavtlønte og innvandrere. Det er en risiko for at det vil gi økte økonomiske problemer i nærmeste framtid, og en økt andel som søker økonomisk sosialhjelp eller helseytelser.

Vi forventer ikke en økning i andelen som mangler viktige materielle goder, da vi antar at det fortsatt vil være et sterkt sosialt sikkerhetsnett som bidrar til å sikre livsoppholdet til husholdninger med svak tilknytning til arbeidslivet.

3.6 Redusert bruk av helserelaterte trygdeytelser

Norge er blant landene som kommer best ut når det gjelder folkehelse, ifølge Verdens helseorganisasjon (WHO). Levealderen forventes å fortsette å øke raskt og jevnt. Levealderen har økt mer i Norge enn ellers i Norden de siste 20 årene, og mye tyder på at friske leveår øker i samme takt. Flere faktorer taler for en videre framgang i folkehelse, blant annet utviklingen i helseteknologi og medisinsk forskning, nedgang i andelen røykere og nedgang i alkoholkonsum blant unge. En økende andel med overvekt og fedme trekker i motsatt retning. Sosioøkonomiske forhold påvirker også helsen, og hvis omstillingene framover medfører at flere blir stående utenfor arbeidslivet er det også en risikofaktor.

Det er usikkert hvordan koronapandemien vil påvirke folkehelsen, både på kort og lang sikt. Det er foreløpig lite kunnskap om ettervirkninger for de som har vært syke og har fått behandling. I 2020 ble det observert lavere dødelighet i befolkningen enn normalt, hovedsakelig på grunn av redusert forekomst av andre smittsomme sykdommer. Hovedbildet er at det ikke er grunn til å anta vesentlige virkninger av koronaviruset på folkehelsen i årene som kommer. Smitteverntiltakene kan imidlertid få utslag på psykisk helse i en periode etter at den akutte koronakrisen er over.

Forekomsten av psykiske lidelser i befolkningen har vært stabil over tid. Blant unge kvinner er det likevel en noe økende andel som rapporterer om psykiske plager. Det er uklart i hvilken grad utviklingen skyldes objektive endringer i helse og i hvilken grad det skyldes økt åpenhet om psykiske lidelser eller en økt tendens til å diagnostisere sammensatte problemer.

Andelen som mottar helserelaterte ytelser, har falt hvert år etter 2009. Ved utgangen av 2019 mottok knapt 17 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år slike ytelser. Viktige forklaringer på nedgangen er trolig bedre folkehelse, høyere utdanningsnivå, flere innvandrere med kort botid, og innstramningene i regelverket for arbeidsavklaringspenger som ble gjort i 2018. Strengere aktivitetskrav og mer kontakt med arbeidslivet i sykdomsperioden kan også være faktorer. Nedgangen gjelder alle aldersgrupper over 30 år og er særlig sterk for aldersgruppen 60–66 år, der nedgangen også kan forklares av at pensjonsreformen ga adgang til å ta ut alderspensjon fra 62 år. For unge under 30 år har utviklingen vært stabil, men med en sterk vekst i andelen med uføretrygd. Det skyldes særlig økt tilstrømming blant unge under 24 år, og en hypotese er at flere barn med alvorlige lidelser overlever, og at disse i voksen alder har økt forekomst av nevrologiske og psykiske senskader.

Fram mot 2035 ventes en stabil andel av befolkningen med helserelaterte ytelser. Bedre folkehelse trekker nedover, mens økt gjennomsnittsalder blant de som er i yrkesaktiv alder, trekker i motsatt retning. At omstillingene i arbeidslivet i større grad rammer utsatte grupper på arbeidsmarkedet, samt et fortsatt høyt frafall fra videregående skole, kan bidra til at trenden snur. Det siste vil avhenge av hvor godt Norge lykkes med å håndtere omstillingene. Tilsvarende kan koronapandemien føre til en risiko ved at den kan bidra til raskere omstillinger, og at flere blir stående varig utenfor arbeidsmarkedet.

Til tross for en positiv utvikling har Norge fortsatt en høy andel mottakere av helserelaterte ytelser sammenliknet med andre land. Høy bruk av disse ordningene kan skyldes at sosiale problemer og arbeidsledighet blir medikalisert, som igjen kan svekke den enkeltes tilknytning til arbeidslivet.

For å motvirke økt trygdebruk som følge av økt omstillingstakt på arbeidsmarkedet kan NAV legge mer vekt på tilretteleggingsbehov, ressurser og arbeidsevne i samarbeid med arbeidstaker, arbeidsgiver og helsesektoren. Dette vil kreve mer målrettet oppfølgingsinnsats uavhengig av diagnose og ytelse, og at regelverksendringer understøtter dette. Dette er tverrsektorielle utfordringer.

3.7 Omstilling, inkludering og velferdsstatens bærekraft blir viktige politiske utfordringer

Hovedmålet for arbeids- og velferdspolitikken er et omstillingsdyktig arbeidsliv med høy sysselsetting, økonomisk og sosial sikkerhet og et sikkert og seriøst arbeidsliv. Dette har lagt til rette for høy yrkesdeltakelse, høyt utdanningsnivå og stor sosial mobilitet. Samfunnsendringer som klimaendringer, globalisering, demografiske endringer og teknologisk utvikling har imidlertid stor betydning for politiske konfliktlinjer, veivalg og prioriteringer i årene fremover. Det er grunn til å tro at omstilling og ny kompetanse, inkludering av utsatte grupper og å sikre velferdsstatens bærekraft blir de viktigste politiske utfordringene.

Kompetansepolitikken har stått høyt på agendaen de siste årene, og blir trolig enda viktigere framover, spesielt som følge av teknologisk utvikling og det grønne skiftet. Det blir særlig viktig å sørge for inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet som enkelte grupper av innvandrere og unge med manglende formell kompetanse. Innvandring krever både integrering og kompetanseutvikling, hvor bedre og tidligere tilgang til videregående utdanning og fagbrev kan være aktuelle tiltak. For å fange opp unge som i fare for å bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet, vil aktuelle tiltak være lettere tilgang til læreplasser og tettere oppfølging.

En annen sentral politisk utfordring blir å balansere ønsket om trygge velferdsordninger opp mot økonomisk bærekraft. Her står politikerne overfor tøffe prioriteringer. Et alternativ er å redusere utgiftene gjennom færre eller lavere velferdsytelser og/eller reduksjon i tjenestetilbudet. En annen mulighet er gjennom økte skatteinntekter og økt skattegrunnlag. En tredje vei er å øke arbeidsmarkedsdeltakelsen og derigjennom skatteinntektene. En fjerde mulighet er å redusere utgiftene ved å effektivisere offentlig sektor. Politiske partier har ulike syn på hvilke virkemidler som er best egnet, men det er sannsynlig at man vil måtte kombinere flere av de ulike virkemidlene. Et eventuelt økonomisk sjokk-scenario, for eksempel utløst av et kraftig og varig oljeprisfall, vil gjøre disse tiltakene enda mer påtrengende.

Det er likevel sannsynlig at den norske arbeids- og velferdspolitikken vil være preget av stabilitet. Den norske økonomien er solid, og det er tverrpolitisk enighet om mange av de grunnleggende trekkene på dette politikkområdet. Noen vedvarende konfliktlinjer i politikken vil nok gjøre seg gjeldende også i årene framover. Større behov for helse- og omsorgstjenester og strammere økonomiske rammer, vil trolig forsterke debatten om offentlige eller private løsninger. I befolkningen er det økende skepsis til privatisering av offentlige tjenester samtidig som mange er positive til private velferdstjenester som et supplement til offentlige tilbud.

Dilemmaer om universelle tjenester versus behovsprøving, tilpasning og politisk detaljstyring vil være aktuelle. Forholdet mellom «pisk» og «gulrot» for å øke sysselsettingen vil også bli et sentralt politisk spørsmål. Mye av dette handler om avveininger mellom insentiver og fordeling, og om hvor man skal sette grensen for arbeidslinjens ambisjoner. Det vil sannsynligvis være politisk uenighet om hvor høye ytelsene kan være uten at de i for stor grad medfører negative arbeidsinsentiver. Det samme gjelder omfanget av aktivitetskrav og tiltak overfor de som står utenfor arbeidslivet.

Arbeids- og velferdspolitikken vil i stor grad være påvirket av andre viktige politikkområder. Dette gjelder ikke minst klima og miljø. Et grønt skifte vil kreve store omstillinger. Politikerne kan imidlertid vedta virkemidler som kan lette omstillingene, og at næringslivet kan gripe mulighetene i en verden med grønn omstilling.

På innvandrings- og integreringsfeltet dreier debatten seg gjerne både om omfanget av innvandringen, integreringstiltak og hvilke krav man skal stille på ulike områder. Det finnes flere politiske veivalg her, både i tilknytning til arbeidsinnvandring, mottak av flyktninger og integrasjon i utdannings- og arbeidslivet. Dette kan kreve en ekstra innsats fra NAV i årene fremover, og stille større krav til koordinering mellom NAV og andre berørte parter.

Med økt sentralisering og en eldrebølge som rammer distriktene hardest, er det mye som tyder på at også sentrum/periferi blir en sentral konfliktlinje i årene som kommer. Her dreier diskusjonen seg om grunnleggende velferdstjenester koblet til distriktspolitikken, hvor kommunesammenslåinger og sentralisering av NAV-kontorer kan bli sentrale stridsområder. Samtidig gjør digitale tjenester at geografiske avstander blir mindre viktige.

Et siste politikkområde som vil bli viktig i tiden som kommer er internasjonalt samarbeid. Norge har, som en liten og åpen økonomi, nytt godt av de siste tiårenes internasjonalisering. Forholdet til Europa blir trolig viktigere i årene som kommer, med feiltolking av EØS-reglene friskt i minne.

Den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen forutsetter at innbyggerne har tillit til politikerne og institusjonene. Internasjonalt har synkende politisk tillit, økt polarisering og populisme vært mye omtalte fenomener de siste årene. Dette er foreløpig begrensede faktorer i norsk sammenheng, blant annet på grunn av omfattende velferdsordninger og institusjonalisert samarbeid i arbeidslivet. Koronakrisen har så langt vist at tilliten til myndighetene og politikerne står sterkt, og at politiske forlik og samarbeid er hovedregelen. Høy arbeidsledighet, større økonomisk ulikhet og en skarpere tone i den offentlige debatten vil imidlertid kunne bidra til økt polarisering og lavere tillit.

Forventningene til NAV og andre offentlige myndigheter vil være at vi iverksetter treffsikre tiltak for å sikre nødvendig omstilling og kompetanseløft, øker samhandlingen innad i og mellom offentlige etater og tar i bruk ny teknologi gjennom digitalisering, automatisering og deling av data. Digitalisering krever gjerne forenklinger av regelverket, noe som ikke alltid kan kombineres med ønsker om større fleksibilitet, mer målrettede ytelser og behovsprøving.

3.8 Samfunnsendringene vil endre NAVs kompetansebehov

Samfunnstrendene som er omtalt over vil endre kompetansebehovet i NAV.

Raskere omstillingstakt på arbeidsmarkedet vil kreve:

· At NAV er oppdatert på utviklingen og har kunnskap om hva endringene betyr for NAV og NAVs tjenester.

· Kompetanse om innovativ og smidig utvikling av tjenester, der kompetanseutvikling er en integrert del av tjenesteutviklingen. Innovativ og smidig utvikling av tjenester forutsetter innsikts- og analysekompetanse.

· Kontinuerlig og praksisnær kompetanseutvikling og endringsledelse for å fange opp, reflektere over og anvende medarbeidernes kunnskaper og erfaringer.

Høyere brukerforventninger vil kreve:

· Mer kunnskap om brukergruppene i NAV for å få en bedre forståelse av deres livssituasjon og hjelpebehov.

· At ansatte som jobber brukerrettet, må inneha og videreutvikle veiledningskompetanse. Kunnskap om kommunikasjon og relasjonsarbeid gjennom forskning og videreutdanninger er sentrale forutsetninger. Det samme er tilrettelagte arenaer for refleksjon over egen praksis og ferdighetstrening.

· Kunnskapsdeling og læring på tvers av NAV, og med våre samarbeidspartnere. For å møte framtidige brukerbehov bør de som jobber med arbeidsrettet brukeroppfølging i NAV ha kompetanse om flere fagområder, som marked, sosialfag, inkludering, forvaltning og veiledning.

Økt behov for samarbeid på tvers av sektorer vil kreve:

· Økt kunnskap om samarbeidspartnere i andre sektorer, om hvilke tjenester som kan tilbys brukerne og om effekter av disse.

· Kompetanse i tverrfaglig/tverrsektorielt samarbeid som innebærer en strukturert arbeidsform mellom personell fra ulike faggrupper, brukere og eventuelt pårørende. Kompetanse i tverrfaglig samarbeid vil også kunne være aktuelt internt i NAV, der ulike fagmiljøer sammen bistår brukeren.

Gjennomgripende digitalisering vil kreve:

· Økt behov for teknologi- og analysekompetanse og i bruk av digitale verktøy.

· Kunnskap om hvordan digitalisering påvirker arbeidsmarkedet for ulike yrkesgrupper.

· Kompetanse om bruk av digital teknologi i brukermøtene for å fremme tilknytningen til arbeidslivet og for å bedre folks levekår.

3.9 Endringer fra forrige omverdensanalyse

Dette er de største endringene fra NAVs forrige omverdensanalyse (NAV 2019):

· Tidshorisonten for analysen er forskjøvet fra 2030 til 2035. Dette har størst betydning for områder der vi kan tallfeste prognosene framover, som i kapitlene for arbeidsmarked og demografi.

· Mulige langvarige konsekvenser av koronapandemien er vurdert på alle områder, og er særlig omtalt i kapitlene om arbeidsmarked, demografi, brukerforventninger og helse.

· Befolkningsveksten ventes å bli lavere enn antatt for to år siden, mens aldringen av befolkningen ventes å bli sterkere. Det ventes 7 prosent befolkningsvekst fra 2020 til 2035, mot tidligere antatt 8 prosent vekst fra 2019 til 2030. En annen forskjell er at det nå ventes nedgang i befolkningen for enkelte aldersgrupper (0–18 år og 19–34 år). Innvandrerbefolkningen ventes å øke med 23 prosent fra 2020 til 2035, mot tidligere antatt 25 prosent fra 2019 til 2030.

· Vi har denne gangen laget anslag for hvor stor andel av NAV-ansatte som jobber med ytelser og tjenester rettet mot folk i yrkesaktiv alder (rundt 3 av 4), og er nå tydeligere på at demografien isolert sett vil ha liten innvirkning på de områdene der flest jobber.

· Hjelpemiddelområdet, hvor en av ti NAV-ansatte arbeider, er behandlet grundigere. Hjelpemidler og alderspensjon er de områdene der veksten i antall brukere ventes å bli størst. En faktaboks i kapittel 4 om demografi vurderer hvordan både demografi, brukerforventninger, teknologi, helse og utviklingen i hjelpemiddelpolitikken vil påvirke området framover.

· Det er nytt at vi påpeker at økt automatisering kan gi økte krav til merverdien av møtet med NAV, og vil gi økte krav til profesjonell rådgivning og relasjonskompetanse.

· Vi har en grundigere gjennomgang av hvilke innovasjonsmuligheter NAV vil få gjennom datadrevne tjenester. Vi understreker tydeligere at NAV må ha en etisk og ansvarlig tilnærming til bruk av datadrevne tjenester, med bred aksept i befolkningen. Selv om hovedbildet er at de fleste ønsker innovative, koordinerte og tilpassede digitale tjenester, nevner vi også som en ny risikofaktor hvordan manglende aksept og tillit kan gi et tilbakeslag for utbredelsen av slike tjenester.

· Vi venter fortsatt høy omstillingstakt i arbeidslivet, men det er nytt at koronapandemien kan føre til at omstillingene blir framskyndet og at dette øker risikoen for at utsatte grupper blir stående varig utenfor arbeidsmarkedet.

· Det er gjort en grundigere analyse av hvilke politiske trender som blir viktige for NAV, basert på et forskningsprosjekt Fafo har utført for NAV (Ødegaard mfl. 2020). Se kapittel 10.

[1] Treårig lavinntekt etter EUs definisjon (EU-60) innebærer at husholdningen har inntekt under 60 prosent av medianinntekten i tre påfølgende år.