4. Demografi
Av: Magne Sortland
Kapittelet bygger på Statistisk sentralbyrås (SSB) siste publiserte befolkningstall per 1. januar 2020, samt befolkningsframskrivingene fra 3. juni 2020 (Gleditsch mfl. 2020 og Leknes mfl. 2020).
4.1 Fortsatt svak befolkningsvekst, men sterk vekst blant eldre
Ved inngangen av 2020 var det i underkant av 5,4 millioner innbyggere i Norge. I befolkningsframskrivingene fra 2020 er befolkningsveksten fra 2020 til 2035 nedjustert med 2,6 prosentpoeng sammenlignet med framskrivningen fra 2018. I de tre alternativene skissert i figur 4.1, kan vi regne med at folketallet vil ligge på mellom 5,5 millioner (lavalternativet) og 6 millioner (høyalternativet) i 2035.
I hovedalternativet til SSB ventes det at befolkningen vil øke med om lag 380 000 innbyggere sammenlignet med dagens befolkning, og dette tilsvarer en økning på 7,1 pst. fra 2020. Slår dette til, vil det bli om lag 5,8 millioner innbyggere i Norge i 2035. Befolkningsøkningen vil føre til at NAV får flere personbrukere. Konsekvensene dette gir, avhenger blant annet av alderssammensetningen i befolkningen, innvandring til Norge og befolkningsutviklingen i de ulike delene av landet. Resten av kapittelet bygger på SSBs hovedalternativ.
Figur 4.1. Befolkningsutviklingen i Norge med framskriving til 2035 i tre alternativer. Tall i millioner per 1. januar hvert år.
Kilde: SSB
Størst økning blant eldre aldersgrupper
Befolkningen i Norge blir stadig eldre (figur 4.2 og 4.3). I de nye framskrivningene forventes det en nedgang i aldersgruppen 0–18 år og 19–34 år. På samme tid ventes det at befolkningen over 75 år øker med nesten 70 prosent. Samlet ventes det at aldersgruppen 67 år og eldre vil stå for en vekst på 43 prosent og vil utgjøre om lag 360 000 flere i 2035 enn i 2020. At aldringen er størst blant de eldste, innebærer at antall nye alderspensjonister vil øke langt mindre enn totalt antall alderspensjonister. Mye av NAVs saksbehandlingsarbeid skjer når den enkelte første gang tar ut alderspensjon.
Figur 4.2. Befolkningsvekst 2020–2035, etter aldersgruppe.
Kilde: SSB
Figur 4.3. Antall i befolkningen 1. januar 2020 og 2035, etter aldersgruppe.
Kilde: SSB
Fra innføringen av folketrygden i 1967 og fram til 2019 har forventet levealder i Norge økt fra 74 år til i underkant av 85 år. Fram mot 2035 er levealderen i Norge forventet å øke ytterligere, til 86,1 år. Fra 1967 til 2019 har forventet levetid for 67-åringer økt fra 14 til omtrent 19 år. Figur 4.4 viser utviklingen i befolkningen 0–19 år, samt 67 år og eldre, relativt til befolkningen 20 til 66 år. Det blir stadig færre barn og unge i forhold til antallet i yrkesaktiv alder, mens det blir stadig flere eldre. Antall eldre over 67 år ventes for første gang å passere antall barn og unge i 2035.
Figur 4.4. Befolkningen 0–19 år og 67 år og over relativt til befolkningen i alderen 20–66 år. Tall for 1. januar. Prosent.
Kilde: SSB
Eldre befolkning, men i mindre grad enn i andre europeiske land
Aldring av befolkningen er ikke et særnorsk fenomen. I likhet med Norge opplever resten av Europa en økning i eldre aldersgrupper. Sammenlignet med andre europeiske land har Norge imidlertid en noe gunstigere demografisk utvikling (Eurostat 2020).
Figur 4.5. Prosentandel av befolkningen i Norge, EU og utvalgte europeiske land i alderen 67 år og over (venstre) og 0–18 år (høyre). 2019–2035.
Kilde: Eurostat
I gjennomsnitt vil 23 prosent av befolkningen i EU[1] være 67 år eller eldre i 2035, mot rundt 20 prosent i Norge. I tillegg til en mer gunstig befolkningsutvikling, bidrar avkastningen på Statens pensjonsfond utland (Oljefondet) til at utfordringene blir mindre for Norge enn i mange andre europeiske land. Likevel anslås det at handlingsrommet i finanspolitikken vil bli langt mindre i framtiden. Aldringen av befolkningen vil blant annet føre til at en mindre andel jobber og betaler skatt, og at utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil øke (Perspektivmeldingen 2017). Den store økningen blant eldre vil få konsekvenser for forsørgerbyrden, som er antall yrkesaktive i forhold til antall ikke-yrkesaktive. Konsekvensene for forsørgerbyrden vil bli dempet noe av stadig økende yrkesaktivitet blant seniorer. Gjennomsnittlig avgangsalder fra arbeidslivet var 66 år i 2019, og har økt med drøyt 2 år siden årtusenskiftet ifølge tall fra NAV.
Den økte forsørgerbyrden vil trolig gi større krav til effektivisering i offentlig sektor, og det kan også medføre økte forventninger til at NAVs arbeidsrettede oppfølging skal omfatte flere brukergrupper (se også kapittel 10). Det kan for eksempel gjelde seniorer og innsatsen for å øke avgangsalderen, forventninger om at NAV er mer aktiv overfor uføretrygdede og at aktivitetsplikten for sosialhjelp kan bli utvidet til flere grupper enn i dag.
Størst økning av alderspensjonister og mottakere av hjelpemidler
Økt levealder og lavere fødselstall vil gi forskjeller i behovet for ulike stønader. Lave fødselstall vil blant annet innebære færre mottakere av ytelser rettet mot barnefamilier. I motsatt retning vil økt levealder gi flere alderspensjonister. Dersom hovedalternativet til SSB slår til, vil en femtedel av befolkningen i Norge være 67 år eller eldre i 2035. I perioden 2013 til 2019 har antall alderspensjonister økt med 21,5 prosent. I samme periode har det vært en reduksjon i NAVs ressursbruk på pensjonsområdet. Dette skyldes i hovedsak at alderspensjonister er en brukergruppe som krever lite personlig bistand fra NAV, og at det er stor grad av automatisering i saksbehandlingen. Det er derfor ventet at veksten på pensjonsområdet vil være håndterbar, også fordi antall nye alderspensjonister er forholdsvis stabilt. Imidlertid kan en økt andel av pensjonister som har bodd eller bor i utlandet, og som krever manuell saksbehandling, bli krevende å håndtere. Fra 2021 til 2035 er det ventet en vekst i antall mottakere av alderspensjon på 39 prosent.
Figur 4.6. Vekst i antall mottakere av hjelpemidler og utvalgte NAV-stønader fra 2010 til 2035.
Kilde: NAV
Tre av fire ansatte i NAV jobber med tjenester eller ytelser som er rettet mot personer i yrkesaktiv alder. For flere av disse områdene er det forventet at brukerveksten vil ligge nær den generelle befolkningsveksten. Trolig er det uføretrygd som vil øke mest, men dette er en ytelse hvor NAV i dag gir liten oppfølging. Store deler av ressursbruken[2] knyttet til uføretrygdede skjer i NAV Arbeid og ytelser og i NAV Klageinstans. I 2019 gikk i underkant av 20 prosent av ressursene i NAV Arbeid og ytelser til behandling av uføresaker. Den ventede veksten i antall personer med uføretrygd vil, alt annet likt, kunne øke behovet for saksbehandlere i NAV Arbeid og ytelser med om lag 35 personer i 2035.
For arbeidsavklaringspenger forventer vi en nedgang i antall mottakere til og med 2026, etterfulgt av en moderat vekst fram til 2035. På kort sikt ventes likevel en økning i 2021 som følge av det svake arbeidsmarkedet og midlertidige regelendringer grunnet koronapandemien, ettersom mottakere av arbeidsavklaringspenger har fått stønadsperioden forlenget med 6 måneder. Forventet nedgang i kommende år skyldes blant annet regelendringene i 2018, som medfører at maksimal stønadsperiode ble redusert fra fire til tre år fra 1. januar 2018. Samtidig ble det innført en toårsgrense for hvor lenge det er mulig å motta arbeidsavklaringspenger utover ordinær maksimal stønadsperiode. Med de nye reglene forventes det at AAP-mottakere vil gå raskere over på uføretrygd eller arbeid enn før, og endringene gir gradvis effekt over flere år framover. Avviklingen av særskilte inngangsvilkår for flyktninger og økt botidskrav fra 2021 medfører også lavere vekst i mottakere framover. Fra og med 2027 er det lagt til grunn en svak økning i antall mottakere grunnet den demografiske utviklingen.
68 000 flere med hjelpemidler i 2035
Den sterke befolkningsveksten blant eldre er ventet å gi en sterk økning i antall brukere av hjelpemidler fra NAV, ettersom 7 av 10 hjelpemiddelbrukere var over 60 år i 2019, mens 4 av 10 var over 80 år. Veksten vil dempes noe av at folk er friske lenger. I tillegg vil det, i en situasjon hvor det vil bli relativt færre i yrkesaktiv alder, bli enda viktigere å bidra med hjelpemidler, tilpasninger og tiltak for flest mulig av de yngre med funksjonsnedsettelser, slik at de kan delta i arbeid eller gjennomføre utdanning (Hjelpemiddelutvalget 2017). Dersom bruken av hjelpemidler øker tilsvarende som den demografiske utviklingen i befolkningen, vil antall brukere øke med 45 prosent fram til 2035. Flere personer med behov for hjelpemidler vil derfor kunne ta opp mer av NAVs ressurser i framtiden. I 2019 var 1 274 årsverk i NAV knyttet til arbeid på hjelpemiddelområdet, i tillegg er det mange som jobber med hjelpemidler som er tilsatt i kommuner og helsevesen. 20 prosent av NAVs oppgaver blir utført uavhengig av tjenestevolum. Den ventede økningen vil dermed kunne medføre at ressursbehovet i NAV vil øke med om lag 460 årsverk i 2035. Til sammenligning er det ventet en økning i antall hjelpemiddelbrukere på om lag 40 prosent fra 2021 til 2035.
Utviklingen på hjelpemiddelområdet er imidlertid usikker. I Regjeringens omsorgsplan for 2015–2020 (Helse- og omsorgsdepartementet 2015) er ett av målene at «flere eldre skal bo hjemme lenger, og leve aktive og selvstendige liv — med individuelle tilpassede tjenester, trygghet og verdighet». Målet om at flere skal bo hjemme kan isolert sett øke behovet for hjelpemidler. Samtidig er det ventet at bedre helse blant eldre i noen grad vil trekke i motsatt retning. I løpet av det siste tiåret har det i tillegg vært en satsing på robotisering og smartteknologi. Dette er løsninger som kan bidra til å øke yrkesdeltakelse, livskvalitet og trygghet for NAVs brukere som er avhengig av bistand i det daglige. Det er uvisst hva teknologiutviklingen vil bety for behovet for hjelpemidler. Se faktaboks for en nærmere drøfting av utviklingen på hjelpemiddelområdet.
Faktaboks: Utviklingstrekk på hjelpemiddelområdet
Brukernes livssituasjon krever bedre samhandling i offentlig sektor
NAVs hjelpemiddeltjenester gis i stor grad i samarbeid med andre aktører, særlig kommunene og helsetjenesten. Ulike tilretteleggingstiltak, som hjelpemidler og tolking, bidrar til at mennesker med funksjonsutfordringer skal kunne leve gode liv der de kan mestre, delta og være aktive. Dette er avgjørende for den enkeltes helse, muligheten for arbeidsdeltakelse og for folkehelsen.
Hjelpemidler og tilrettelegging er en viktig forutsetning for å kunne mestre og delta i utdanning og arbeid. NAVs tjenester på dette området har virkning sammen med alle andre støttefunksjoner, i skolen og i tilknytning til arbeidslivet. Samarbeid på systemnivå og formidling og deling av kompetanse mellom sektorer som har overlappende ansvar, vil være viktige suksessfaktorer. Digitale samhandlingsplattformer, formidlingskanaler og læringsarenaer vil være til stor nytte. Samtidig er ulike regelverk hos de ulike aktørene en utfordring, da reglene ikke alltid understøtter hverandre og trekker i samme retning. Samordning av regelverk blir derfor viktig for å utvikle framtidens hjelpemiddelsystem.
Utvikling av hjelpemiddelteknologi
Teknologier som Digitale samhandlingsplattformer, datadeling, Tingenes Internet (IoT), kunstig intelligens (KI), mekanisk robotteknologi og automatisering (se også kapittel 6.1) vil prege utviklingen av hjelpemidler og velferdsteknologi i årene framover. Det er allerede framskritt på flere områder, blant annet smarthus, intelligente biler og småkjøretøy. Framtidens hjelpemidler vil kunne forutsi hendelser og anbefale tiltak før hendelsen skjer ved å benytte sensorer og kunstig intelligens. Dette vil være spesielt nyttig for service- og reparasjonsoppdrag, periodisk ettersyn og fjernsupport, blant annet for å forhindre driftsstans.
Økt grad av digitale jobbmøter og digital undervisning vil påvirke NAVs tjenesteleveranser. Et eksempel er tolkeområdet, hvor tolken da kan delta digitalt i stedet for gjennom fysisk oppmøte. Andre brukerkonsultasjoner, som faglig rådgivning og service- og reparasjonsoppdrag, vil også påvirkes. Talegjenkjenningsteknologi og teknologi for autoteksting, oversetting og tekst til tale er i rask utvikling, og er teknologi som kan gi store muligheter for flere av NAVs brukergrupper, blant annet hørselshemmede, synshemmede og bevegelseshemmede. Satsning på universell utforming vil også lette hverdagen for mange. Utvikling av digital teknologi for konsumentmarkedet som kan dekke behov der det i dag er behov for spesielle hjelpemidler kan gi økt tilgjengelighet og reduserte kostnader.
Betydningen av bedret folkehelse
Når det gjelder økningen i antall hjelpemiddelmottakere, kan økning i friske leveår moderere økt antall eldre. Imidlertid drives etterspørselen også av andre faktorer, som økte brukerforventninger og økt tilgang på gode hjelpemidler. Beregninger viser at rundt 90 prosent av de som dør av alderdom, har ett eller flere hjelpemidler fra NAV. I et folkehelseperspektiv er det ønskelig at alle, uansett alder og funksjonsnivå, skal leve aktive liv. Folk ønsker å opprettholde aktivitetsnivået og levestandarden, selv med aldersrelaterte plager. Det begrunner vi blant annet med at det har vært en økende etterspørsel etter for eksempel aktivitetshjelpemidler, spesielt elektriske spesialsykler, hos personer som ikke har andre plager enn naturlig alderdom. Stadig flere friske leveår ser ut til å gi behov for hjelpemidler og tilpasning for de som har lettere aldersrelaterte plager, som for eksempel nedsatt balanse, syn og hørsel. Det forventes derfor sterk vekst i antall hjelpemiddelbrukere.
Framover vil eldre stille større og andre krav til NAV som leverandør av hjelpemidler. Digital samhandling med bruker og våre samarbeidspartnere vil kontinuerlig endre tjenestene.
Aldringen av befolkingen vil sannsynligvis føre til økt andel med nedsatt hørsel. Teknologisk utvikling kan kompensere noe, men folk som ikke har benyttet seg av NAVs tolketjenester tidligere kan ha god nytte av skrivetolking. Fordelene med skrivetolking har blitt bedre kjent og markedsføres i større grad av brukerorganisasjoner og andre, og etterspørselen vil derfor kunne øke.
Det forventes en svak nedgang i antall personer som benytter tegnspråk. En av årsakene er at flere barn får operert inn Cochlea Implantat (CI). I tillegg er behovet for alle tolkemetoder størst når en person er i yrkesaktiv alder, der det ventes moderat befolkningsutvikling.
Hjelpemiddelpolitikk
Finansieringsansvaret mellom henholdsvis NAV, kommunene, andre offentlige etater (blant annet i helsesektoren) og den enkelte, vil bli utfordret med jevne mellomrom. Dette henger sammen med grensegangen mellom hva som er å regne som tekniske hjelpemidler finansiert av folketrygden, og hva som regnes som standard utstyr. Det kan medføre at enkelte hjelpemidler NAV per i dag formidler på områder som for eksempel til kroppspleie, husstell, syn og hørsel, ikke lenger vil kunne dekkes da ting som er vanlig å eie normalt ikke vil dekkes av folketrygden.
Økte krav og forventninger til universell utforming i samfunnet vil redusere behovet for individuell tilrettelegging. Når det gjelder for eksempel tolk for hørselshemmede, vil andre offentlige instanser på lang sikt selv kunne levere teksting til sine arrangementer. På boligområdet ser vi at universell utforming vil redusere behovet for tekniske hjelpemidler som trappeheiser og løfteramper. Overgangen vil ta tid, da mesteparten av den eksisterende boligmassen i Norge er langt fra å ha livsløpsstandard.
Endret kompetansebehov i NAV
Digitalisering og endringer i hjelpemiddelpolitikken vil påvirke organiseringen og arbeidsformene på hjelpemiddelfeltet og endre kompetansebehovet til hjelpemiddelforvaltningen i NAV. Digitaliserings- og utviklingskompetanse på alle nivåer vil bli særlig viktig, men det vil også bli behov for økt tverrfaglighet, og kompetanse om personvern og kunnskapsbasert praksis. Vi forventer at hjelpemiddelforvaltningen i større grad vil bli et kompetansesenter for profesjonell rådgivning og veiledning, også for tilretteleggingsmuligheter som ikke dekkes av folketrygden.
4.2 Lavere innvandring og endret sammensetning
Innvandringen til Norge har vært en av hovedårsakene til befolkningsveksten de siste tiårene. I 2010 var innvandringsoverskuddet i Norge på 42 000 personer, en økning på 337 prosent fra starten av 2000-tallet. Dette skyldes i hovedsak økt innvandring fra EU og EØS. I 2009 ble reglene for oppholdstillatelse endret, noe som gjorde det enklere for ikke-nordiske EU-borgere å oppholde seg i Norge. Reglene innebar blant annet at de fleste EU-borgere fritt kunne komme til Norge for å arbeide, bo sammen med sin familie eller studere (Utlendingsdirektoratet 2009). Innvandringen fra EU- og EØS-land har siden blitt kraftig redusert i etterkant av oljekrisen i 2014–2016. Denne utviklingen er ventet å fortsette og vil gi utfordringer med å møte arbeidskraftsbehovet i yrker med særlig mangel på arbeidskraft og i regioner med svak befolkningsutvikling.
Denne antakelsen blir styrket når vi ser på arbeidsinnvandring som innvandringsårsak. Figur 4.7 viser at arbeidsinnvandring fra ikke-nordiske land gikk fra 12 prosent av alle innvandringer i 2003 til 49 prosent i 2011. Etter toppåret i 2011 har arbeidsinnvandringen fra land utenfor Norden avtatt, både antall personer og som andel av den totale innvandringen. I 2016–2017 var familiegjenforening den vanligste grunnen til innvandring til Norge, men de to siste årene har arbeidsinnvandring tatt seg noe opp igjen. I 2019 oppga 16 000 ikke-nordiske statsborgere at de innvandret til Norge på grunn av arbeid. Dette er 10 000 færre enn i 2011 og tilsvarer 43 prosent av alle innvandringer i 2019.
Figur 4.7. Innvandring etter innvandringsgrunn. Unntatt nordiske statsborgere. Antall personer.
Kilde: SSB
Figur 4.8. Aldersfordeling blant innvandrere i 2020, og forventet aldersfordeling i 2035.
Kilde: SSB
Figur 4.9. Utvikling i innvandring, utvandring og nettoinnvandring til Norge.
Kilde: SSB
Innvandrere bor i sentrale strøk
Mange innvandrere velger å bo i sentrale strøk (NOU 2020:15) og bidrar dermed til å forsterke sentraliseringstrenden i Norge. Tendensen er særlig tydelig blant familieinnvandrere og flyktninger, mens arbeidsinnvandrere i større grad har bosatt seg der det er etterspørsel etter arbeidskraft, også i distriktene. Per 1. januar 2020 består befolkningen i Oslo av om lag 26 prosent innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. I Viken er tilsvarende andel om lag 16 prosent, mens Nordland har færrest innvandrere sett i forhold til folketallet, med om lag 9 prosent. Høy innvandring har i en lengre periode bidratt til å kompensere for netto utflytting i mange utkantkommuner. Lavere innvandring til Norge kan på lengre sikt gi større konsekvenser for små kommuner som er avhengig av innvandring for å holde folketallet oppe.
NAV må tilby effektive og gode tjenester
En stadig større andel av innvandrerne kommer til Norge på grunn av familie. Samtidig går arbeidsinnvandringen ned (SSB 2020b). Arbeidsinnvandring har vært nødvendig for å møte etterspørselen etter blant annet helsearbeidere, renholdspersonell og arbeidskraft innen bygg og anlegg. At innvandrerbefolkningen øker langsommere enn før, vil kunne gjøre det lettere for innvandrere å bli integrert på arbeidsmarkedet. Samtidig har det i de siste årene vært en stor økning i antall innvandrere fra Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia og Latin-Amerika (økningen gjelder særlig fra Afrika og Asia), der en større andel av de som innvandrer mangler grunnleggende kompetanse[3], har svake kvalifikasjoner, språkvansker og helseutfordringer. Denne utviklingen stiller store krav til hvordan NAV møter innvandrere med komplekse utfordringer og med behov for sammensatte oppfølgingstjenester. Dette blir forsterket av at det stadig blir færre arbeidsplasser uten krav til utdanning (se kapittel 7.4 og 7.6).
Ved inngangen til 2020 var det 790 000 innvandrere og 189 000 norskfødte med innvandrerforeldre i Norge. Polen utgjør fortsatt den største innvandringsgruppen i Norge. Per 1. januar 2020 er omtrent 115 000 personer innvandrere eller norskfødte med foreldre fra Polen. Blant norskfødte med innvandrerforeldre utgjør de med pakistansk opprinnelse fortsatt den største gruppen, med 17 600 personer. I årene fram mot 2035 er det forventet at innvandrerbefolkningen vil øke fra 790 000 i 2020 til 972 000 i 2035.
Veksten er nedjustert sammenlignet med de forrige befolkningsframskrivingene, men utviklingen kan endre seg brått, og NAV må være forberedt på uforutsette hendelser. På grunn av koronapandemien forventes det en nedgang i befolkningsveksten de kommende årene som følge av stengte grenser og lavere mobilitet. En brå økning i flyktningstrømmen til Norge vil derimot gi utfordringer for norske kommuner. Dette opplevde vi under flyktningkrisen i Syria, der antallet asylsøkere til Norge ble nærmest tredoblet som følge av krisen (Utlendingsdirektoratet 2020). For NAV innebar dette en økt og uforutsett belastning på tjenester rettet mot innvandrere. NAV spiller en viktig rolle i arbeidet med å få innvandrere raskere integrert, blant annet gjennom arbeidsutprøving, språktester, avklaring mot tiltak og samhandling med eksterne aktører. Arbeidet er i stor grad basert på individuelle tiltak som krever tett oppfølging fra den enkelte veileder. Krigen i Syria har drevet store deler av befolkningen i landet på flukt. I framtiden kan også klimaendringer føre til at millioner av mennesker får livsgrunnlaget ødelagt. Dette kan få dramatiske konsekvenser for migrasjonsbildet i Europa og i resten av verden. Likevel vet vi ikke hvor store klimaendringene vil bli, eller hvilke konsekvenser dette vil få for innvandringen til Norge og når dette vil kunne inntreffe.
Figur 4.10. Utviklingen i innvandrerbefolkningen med framskriving til 2035.
Kilde: SSB
4.3 Forskjeller i kommunenes befolkningsutvikling
Befolkningen i Norge blir stadig eldre, men utviklingen varierer i ulike deler av landet. Fraflytting av unge personer og økt forventet levealder vil i årene framover bidra til aldring i distriktene. Det vil også medføre vanskeligheter med å rekruttere kompetent arbeidskraft særlig i mindre sentrale strøk, noe som også vil bli en utfordring for NAV (KS 2020). På den annen side er det vanskelig å slå fast om det er arbeidsplasser som tiltrekker seg folk, eller om det er folk som skaper arbeidsplasser, ifølge Demografiutvalget (NOU 2020:15). Demografiutvalget peker på at utdanning virker sentraliserende, og at veksten i antall kompetansearbeidsplasser er størst i sentrale strøk. Samtidig peker de på at forskjeller i arbeidsplassvekst i liten grad kan forklare befolkningsutviklingen.
Fortsatt sterk aldring i distriktene
Statistisk Sentralbyrå har delt inn norske kommuner i seks sentralitetsklasser (SSB 2020a). Disse er basert på nærhet til arbeidsplasser og servicefunksjoner.[4] Det er allerede 70 prosent av befolkningen som bor i kommuner med over middels sentralitet, og befolkningsveksten er ventet å bli større framover jo mer sentrale kommunene er (figur 4.11). Det ventes nedgang kun for de nest minst og minst sentrale kommunene i Norge. Samtidig er det stor variasjon innad i hver gruppe. SSB venter befolkningsnedgang i knapt 40 prosent av kommunene fram mot 2035, men kun 13 prosent av befolkningen bor i disse kommunene i dag.
Figur 4.11. Befolkningsvekst fra 2020 til 2035, etter kommunegrupper ut fra sentralitet. Befolkningen i hver gruppe i millioner parentes.
Kilde: SSB
Det blir stadig flere eldre i de minst sentrale kommunene. Dette har sammenheng med at flere unge flytter fra distriktene til mer sentrale strøk for å ta høyere utdanning og ikke kommer tilbake etter endt utdanningsløp, som i sin tur påvirker fødselstallene. Ved inngangen av 2020 var om lag en femtedel av befolkningen i landets minst sentrale kommuner over 67 år, og andelen eldre er allerede større enn de yngste. I 2035 er det forventet at andelen øker ytterligere, til i underkant av en tredjedel. Dersom den demografiske utviklingen slår til, vil det i 2035 være 1,5 personer i alderen 67 år og oppover for hver person i alderen 0–19 år i landets minst sentrale kommuner.
Figur 4.12. Befolkningen i 2020 og 2035 i landets mest og minste folkerike kommuner, etter aldersgrupper.
Kilde: SSB
Befolkningsutviklingen kan få konsekvenser for organiseringen av NAV. Etatens høyest prioriterte oppgave er å bidra til at flere kommer i arbeid, og de fleste ytelsene er rettet mot personer i arbeidsfør alder[5]. En økning blant eldre i distriktene tilsier at det blir relativt flere personer som ikke har noe særlig oppfølgingsbehov fra NAV. Oppfølging av pensjonister skjer i stor grad gjennom automatiserte utbetalinger. En konsekvens kan være at det blir behov for større og færre NAV-kontorer for å sikre tilstrekkelig gode kunnskapsmiljøer. Digitaliseringen kan trekke i samme retning (se kapittel 6). Dette er en utvikling som allerede er i gang. 1. januar 2020 ble antall fylker redusert til 11, men allerede i 2019 endret NAV inndelingen for å møte de nye fylkesgrensene, med unntak av Viken, som NAV har delt i to. Målet med omstillingen var å styrke tjenestene til brukergruppene med størst behov for tett oppfølging, bidra til større og mer robuste NAV-kontorer, og ikke minst for å bli en mer kostnadseffektiv organisasjon.
Avbyråkratiserings- og effektivitetsreformen (ABE-reformen) innebærer at statlige virksomheter får redusert driftsmidlene med 0,5 prosent årlig (Prop. 1 S Gul bok (2020–2021)). Dersom vi forutsetter at NAV får redusert driftsmidlene med det tilsvarende i årene framover, betyr det at de årlige driftsmidlene vil bli redusert med om lag 7 prosent i 2035. Den demografiske utviklingen tilsier at NAV vil få i overkant av 7 prosent flere personbrukere i samme periode, hvor størst vekst i tettbygde strøk. Den største økningen kommer i form av flere alderspensjonister og hjelpemiddelbrukere. Likevel vil dette være et viktig insitament for å effektivisere Arbeids- og velferdsetaten, som må prioritere gode, fysiske tjenester i de delene av landet der brukere med de største oppfølgingsbehovene bor. For andre brukere kan tjenestene i større grad ytes gjennom selvbetjeningsløsninger (for eksempel søknad om foreldrepenger) og automatisering (for eksempel utbetaling av pensjon).
4.4 Koronapandemien forsterker forsørgerbyrden
Når vi skriver dette, befinner Norge seg midt i en verdensomspennende pandemi. Befolkningsutviklingen tilsier at forsørgerbyrden vil øke i årene som kommer, og koronapandemien har bidratt til å forsterke denne trenden. I de nye befolkningsframskrivingene er det lagt til grunn at stengte grenser, lavere mobilitet og redusert fruktbarhet vil gi en liten nedgang i befolkningsveksten de nærmeste årene.
Koronapandemien har, i likhet med flyktningkrisen i Syria, utfordret NAVs evne til å levere gode tjenester til innbyggerne, men den har også gjort det vanskeligere å se framtidsbildet. At det blir flere hjelpemiddelbrukere i 2035, er forventet. Hvordan migrasjonsbildet i Europa ser ut på samme tid, er derimot langt vanskeligere å forutse. Vi kan oppleve nye smitteutbrudd som krever strenge tiltak, eller konflikter som driver store menneskegrupper på flukt. Vi vet ikke hvilke konsekvenser det får for Norge. Likevel viser dette viktigheten av at NAV tenker igjennom hvordan vi skal møte uforutsette hendelser. Framtiden er usikker, og koronapandemien har vist at brå, uforutsette hendelser medfører en langt større utfordringer for NAV enn endringer vi i større grad kan planlegge for.
4.5 Refleksjonsspørsmål
• Hvilke konsekvenser har befolkningsendringene for din enhet?
• Hvordan vil befolkningsendringene påvirke arbeidsmarkedet der du jobber?
• Hvor og hvordan vil økt migrasjon inn og ut av landet påvirke NAV?
• Hva kan økt forsørgerbyrde og større gap mellom utgifter og inntekter på statsbudsjettet bety for NAV?
[1] Demografisk utvikling i 27 EU-land fra 2020.
[2] Tall fra Ressursbruksundersøkelsen for 2019. Kartleggingen gjennomføres årlig i NAV-kontorene, og på månedlig basis i ytelseslinjen.
[3] Lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter (Utdanningsdirektoratet 2020).
[4] Mer presist er inndelingen ut fra hvor mange arbeidsplasser og servicefunksjoner man kan nå med bil i løpet av 90 minutter fra hver enkelt grunnkrets i kommunen.
[5] Sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger
