5. Brukerforventninger

Av: Ragnhild Kongsvoll og Tor Erik Nyberg

Hver dag møter flere tusen mennesker NAV, med sine ulike livssituasjoner, behov og roller. De to store brukergruppene NAV leverer tjenester til er personbrukere og arbeidsgivere. I tillegg samhandler vi med for eksempel leger, utdanningssektoren, kommuneansatte, banker og mange andre offentlige og private virksomheter. For å kunne gi gode og relevante tjenester er det avgjørende at vi utvikler oss i takt med endringer i innbyggernes og virksomhetenes forventninger. Forventninger formes av andre virksomheter, trender og det bildet folk har av NAV. I dette kapitlet trekker vi fram de trendene vi i størst grad tror vil forme brukerforventningene de neste årene. Vi bygger på innspill fra brukerrepresentanter, ansatte fra ulike fagmiljøer i NAV samt andre eksterne kilder.

NAVs brukere speiler befolkningen og samfunnet

NAV har ca. 2,8 millioner personbrukere, som i stor grad speiler den norske befolkningen. Alle innbyggere i Norge vil møte NAV i løpet av livet, og de vil i større eller mindre grad ha behov for våre tjenester. Mennesker utenfor arbeidslivet, foreldre, sykmeldte, pensjonister og de som har behov for hjelpemidler, er eksempler på våre brukere (figur 5.1).

Figur 5.1 Eksempler på situasjoner og behov der personbrukerne møter NAV.

Kilde: NAV

Ca. 200 000 registrerte virksomheter samarbeider med oss, eller er kan ha behov for våre tjenester. Arbeidsgiverne har en viktig rolle som samarbeidspartner for å inkludere personer som ikke har arbeid, og sikre at arbeidstakere oppdaterer sin kompetanse i tråd med arbeidslivets forventninger og teknologisk utvikling. Arbeidsgivere er brukere av våre tjenester når de for eksempel skal skaffe arbeidskraft, beholde arbeidskraft eller omstille virksomheten sin (figur 5.2). NAV fortsetter innsatsen for å styrke samarbeidet med arbeidsgivere i årene som kommer.

Figur 5.2. Eksempler på situasjoner og behov der arbeidsgiverne møter NAV.

Kilde: NAV

Brukernes tilfredshet med NAV varierer

Brukerundersøkelser viser et sammensatt bilde av hvordan brukerne opplever møtet med NAV. Samtidig som flertallet av både personbrukere og arbeidsgivere er fornøyde, så har vi klare forbedringspunkter. Ser vi på hvilke forhold personbrukerne sier er viktige, så er de relativt tilfredse med veiledningen og informasjonen de får fra NAV. Samtidig sier de at NAV er lite samordnet, vanskelig å få kontakt med og at det er vanskelig å klage. En stor andel av arbeidsgiverne er fornøyde med hvordan NAV forstår behovene deres. Likevel opplever mange arbeidsgivere at NAV er for dårlig koordinert, at det er vanskelig å komme i kontakt med riktig person og at våre rutiner og regler er vanskelig å forstå.

I 2020 sier om lag 65 prosent av personbrukerne og 80 prosent av arbeidsgiverne at de er tilfredse med, og har tillit til, NAV. For personbrukerne er det en nedgang sammenlignet med 2019, noe som i stor grad skyldes at arbeidssøkerne opplevde lange saksbehandlingstider for dagpenger på grunn av koronasituasjonen. Permitterte gir uttrykk for at de opplevde møtet med NAV som kronglete og tungvint. Blant arbeidsgiverne er tilfredsheten og tilliten totalt sett uendret fra 2019. I 2020 faller imidlertid tilfredsheten særlig hos private virksomheter, som nok har fått merke mer av konsekvensene av koronasituasjonen (Nyberg mfl. 2020).

At tilfredsheten blant noen brukergrupper går ned i 2020 kan være en indikasjon på at forventningene er høye selv i en veldig spesiell periode med enorm pågang på NAVs tjenester. Nye brukergrupper har kommet i kontakt med oss, og forventingene er sannsynligvis formet av situasjonen de står i. Mange brukere opplever store økonomiske og personlige utfordringer på grunn av koronasituasjonen.

Slik vi ser det nå har brukerforventningene til NAV under koronasituasjonen ikke nødvendigvis endret seg til noe helt annet enn tidligere. Vi ser imidlertid at noen trekk har kommet tydeligere fram, som for eksempel at folk forventer å få raskt svar. I perioden der nye ordninger ble lansert ofte og raskt, forventet innbyggere og virksomheter en ferdig tjeneste og veiledning om den like etter at regjeringen la fram forslag på sine pressekonferanser. Det var i liten grad forståelse fra brukerne om at det er en beslutning- og utviklingsprosess fra forslag til ferdig tjeneste i NAV.

5.1 Forventningene formes av andre trender

I denne rapporten ser vi brukernes forventninger som trender NAV må møte i 2035. Samtidig vil disse forventningene i stor grad avhenge av og bli påvirket av andre trender i samfunnet, som er beskrevet i de øvrige kapitlene i rapporten. Vi tror noen av disse samfunnstrendene blir viktigere for brukerforventningene enn andre, og beskriver disse sammenhengene kort her.

Digitaliseringen fører til økte forventninger

Forventningene vi har til digitale tjenester, kundeservice og tilgjengelighet formes i stor grad av hva vi erfarer i dagliglivet vårt. De siste årene har vi særlig sett hvordan digitaliseringen har gitt befolkningen og virksomhetene smarte og effektive tjenester i raskt tempo. Disse erfaringene former forventningene innbyggerne og virksomhetene har til offentlige tjenester. Samtidig vil mange ha ulike forventninger til private og offentlige aktører, og undersøkelser viser at mange har lavere forventninger til offentlige digitale tjenester enn til private. En årsak til dette kan være at man ofte ikke kan velge mellom ulike tilbydere av offentlige tjenester, og dermed i større grad aksepterer tjenesten som den er (Kantar 2019). På en del områder konkurrerer NAV imidlertid med private aktører, noe som kan bety at innbyggere og virksomheter har samme krav til digitale løsninger enten tilbyderne er private eller offentlige. Dette gjelder eksempelvis nettsidene for rekruttering og jobbsøking (som finn.no og arbeidsplassen.no).

Undersøkelser viser at unge under 30 år i større grad skaper sine forventninger til offentlige digitale tjenester av private aktører som Snapchat og Vipps (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2018). Vi tror at brukernes forventninger i enda større grad vil bli formet av private digitale tjenester de neste 15 årene, og at NAV må følge denne utviklingen for å lage tjenester som oppfattes som gode og relevante.

Mange innbyggere og virksomheter opplever at det offentlige gir tjenester av god kvalitet. Samtidig er det en utbredt oppfatning at møtet med det offentlige er tidkrevende og byråkratisk. Mange møter det offentlige sjeldnere enn private aktører og kjenner derfor ikke til prosessene de må gjennom. Vi kan for eksempel bruke en del private digitale tjenester flere timer om dagen, mens de fleste av oss besøker offentlige nettsider få ganger i løpet av en uke eller måned. Innbyggerundersøkelsen (Direktoratet for forvaltning og IKT 2019) viser at 60 prosent av de spurte mener at det er mye «plunder og heft» i møtet med det offentlige. Andelen har økt i de siste undersøkelsene. At flere enn før mener at offentlige tjenester er tungvinte, skyldes ikke nødvendigvis at tjenestene har blitt dårligere, men kan skyldes at forventningene har økt. Vi tror at digitaliseringen er en viktig årsak til dette, da den på mange områder radikalt har endret tjenester for store deler av befolkningen. I takt med at det tilbys bedre tjenester ellers i samfunnet, vil innbyggerne forvente det samme i møte med NAV og andre offentlige aktører.

Arbeidsmarkedet og demografien endrer brukersammensetningen og behovene

Forventningene fra både personbrukerne og arbeidsgiverne vil endre seg, parallelt med de andre store trendene i vår omverden. Den demografiske utviklingen gir oss en annen sammensetning av brukere. Befolkningen vil bli eldre, en større andel vil være innvandrere, og flere vil bo i sentrale strøk. Folk vil ha bedre helse og leve lenger, men vi kan få større forskjeller i levekår.

Store deler av næringslivet er i omstilling nå, og vi tror at denne trenden vil forsterke seg i årene framover. Utviklingstrekkene som blir beskrevet i kapittel 7, viser at arbeidsmarkedet trolig vil bli preget av raskere omstillingstakt som følge av teknologisk utvikling, globalisering og det grønne skiftet.

Endringer i arbeidsmarkedet kan også endre brukernes behov og forventninger, og det kan utfordre NAV og våre virkemidler. Behovet for kontinuerlig kompetanseutvikling gjennom yrkeskarrieren vil øke. For virksomhetene kan det bli vanskelig å rekruttere kompetent arbeidskraft. NAV må henge med og være i forkant av endringene i arbeidsmarkedet i vår samhandling med brukerne. Dette vil særlig gjelde NAVs virkemidler og rolle knyttet til kvalifisering og utdanning.

Kunnskapsbasert praksis

Brukere og innbyggere har en forventning om at forvaltningen arbeider kunnskapsbasert. Kunnskapsbasert praksis er et velkjent konsept innenfor profesjonsforskningen og innebærer i korthet at for å oppnå de beste løsningene, skal for eksempel veilederen se brukerens problem, omstendigheter og ønsker i sammenheng med egen erfaring og forskingsbasert evidens (Krogstrup 2011, s. 21–38). I situasjoner hvor ansatte har rom til å utøve skjønn, innebærer dermed kunnskapsbasert praksis at den ansatte ikke skal velge tilfeldig mellom ulike alternativer, men utøve det «beste» skjønnet i situasjonen (Molander mfl. 2012, s. 2019).

Det å arbeide kunnskapsbasert betyr dermed at NAV både tar hensyn til og gjør det mulig for sine ansatte å bli kjent med oppdatert og relevant forskning, slik at det tas høyde for både i opplæring, digitale systemer, formidling av kunnskap og i arbeidet med den enkelte bruker. Siden det er urimelig å kreve at den enkelte ansatte har oversikt over all relevant forskning, skjer dette ofte i form av veiledere og retningslinjer (Bergmark mfl. 2011, s. 16). I tillegg er utdanning og videreutdanning viktige verktøy for at den enkelte både blir kjent med forsking på sitt felt for å kunne holde seg oppdatert og for å kunne utvikle evnen til å omsette forskningsfunn til praksis.

For å arbeide forskningsbasert kreves det naturlig nok forskning. Mens profesjoner basert i naturvitenskapen, eksempelvis leger, lenge har hatt et stort tilfang av forskningsbasert evidens, er det først de siste to–tre tiårene at det har blitt oppmerksomhet om dette for sosialt arbeid (Satterfield mfl. 2009). Om en sammenligner med naturvitenskap, er både tilfanget av forskning mindre og funnene mer tvetydige, noe som generelt gjør det vanskeligere å omgjøre funn fra samfunnsvitenskapelige studier til praksis (Slagstad 2008).

Forsking på NAVs områder krever ofte spesifikke studier som lar seg omsette i praksis. For en stor aktør som NAV innebærer det at NAV aktivt må ta initiativ til forsking og analyser på relevante områder. I utviklingen av NAV vil det framover trolig stilles høyere forventninger til at NAV innfører endringer med bakgrunn i forskningsbasert evidens og på en måte som gjør det mulig å dokumentere effekt. Ofte vil dette henge sammen med økte krav til effektivitet og måloppnåelse.

Samtidig bør NAV reflektere over hva som kreves for å omsette samfunnsvitenskapelige funn til praksis. I en tidlig fase av forskingen på sosialt arbeid hadde mange forhåpninger til det «eksperimentelle samfunn», hvor randomiserte eksperimenter skulle komme med de endelige løsningene (Krogstrup 2011, s. 21–38). Siden har de metodiske tilnærmingene blitt flere, mens svarene kanskje er like tvetydige. Ofte må de tolkes og omsettes til praksis av en veileder som tar høyde for både brukerens omstendigheter, muligheter og ønsker — altså at en tar hensyn til hele bildet. I mange tilfeller vil forskningen først få verdi når den inngår i kunnskapsbasert praksis. Derfor spiller de ansattes kompetanse og evner en avgjørende rolle for å styrke den kunnskapsbaserte forvaltningen av NAV.

Forventningen om en kunnskapsbasert forvaltning gjelder også de digitale tjenestene. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at forskningen er langsom, mens den teknologiske utviklingen skjer raskt og kontinuerlig. Det er heller ikke et en-til-en-forhold mellom forskning og gode digitale tjenester. Forskningen må oversettes og fortolkes gjennom blant annet jus, design og tekniske valg før ferdig løsning foreligger. For at NAV skal levere gode digitale tjenester til brukerne i 2035, er det nødvendig med spesialister på brukerinnsikt og måling. NAV satser derfor på å involvere disse i selve produktutviklingen. Med tanke på at NAVs tjenester i større grad vil være digitale i 2035, er denne kompetansen viktig å ha med inn i de valgene og prioriteringene som i den løpende digitale produktutviklingen. I tillegg bør NAV finne måter å knytte forskere og resultatene av deres forskning tettere på det som skjer av produktutvikling.

5.2 Usynlige, automatiske og proaktive tjenester

Gjenbruk av informasjon og enklere prosesser for brukerne

Digitalisering av tjenester handler om å vurdere hvordan tjenestene kan forbedres, og ikke bare «sette strøm på» eksisterende skjema og prosesser. Digitalisering kan gi et større mulighetsrom for hvordan målet med tjenesten oppnås. Digital agenda for Norge (Meld. St. 27 2015–2016) peker blant annet på gjenbruk av informasjon om brukerne som vi allerede har, slik at brukerne slipper å sende oss samme dokumentasjon flere ganger. Et annet eksempel på hvordan tjenester kan forenkles for brukerne, er å snu prosessen, slik at brukerne automatisk får tildelt ytelser og tjenester de har rett til, i stedet for at de må søke (se også kapittel 6.3). Hva vi får til avhenger av hvordan vi bruker mulighetene som gis, og av faktorer som regelverk, etikk, kompetanse og kultur. Evnen til å forstå og møte brukernes behov blir avgjørende, sammen med regelverksutvikling, teknologisk kompetanse og innovasjonskultur.

Trolig vil digitaliseringen gi brukerne helt andre og bedre tjenester om 15 år. Mange av de smertepunktene brukerne har i møte med oss i dag, tror vi kan løses med såkalte proaktive og automatiske tjenester. På mange områder antar vi at brukerne verken vil være i kontakt med oss eller kjenne til at det er NAV som leverer ytelsen eller tjenesten de mottar. OECD omtaler denne trenden som «usynlige tjenester» OECD (2020a), og i 2035 tror vi at dette vil gjelde for mange av NAVs tjenester.

Personvern og datasikkerhet

Framtidens velferdstjenester vil være både bedre og mer tilpasset den enkeltes behov grunnet tilgangen på data og hvordan de kan brukes i tjenesteutviklingen. Utviklingstrenden handler også om brukernes holdninger og forventninger til datasikkerhet og personvern. De siste årene har vi opplevd en rekke tilfeller der aktører med ondsinnede hensikter har misbrukt data. Et eksempel er hvordan fremmede stater forsøker å skaffe informasjon om folkevalgte.[1] En undersøkelse fra Ipsos (2018) viser dessuten at folk er mer bekymret for datasikkerhet og personvern enn tidligere. På tross av flere slike saker virker det som de fleste fremdeles mener det er verdt å ta denne risikoen for å tilgang til populære tjenester.

En mulig utvikling er at folk blir mer skeptiske til deling og bruk av data. En årsak til at dette er en sannsynlig trend, er en økning i tjenester og virksomheter som tar i bruk data. Dette igjen kan gi flere tilfeller av misbruk, som vi tror vil øke folks skepsis. Dette kan få konsekvenser for regelverket for personvern og datasikkerhet, og hvordan vi kan bruke data i tjenesteutviklingen. En annen mulig konsekvens av dette er at brukerne trolig vil måtte gjøre flere valg når det gjelder personvernet sitt, som kan oppleves komplisert og skape usikkerhet. Det at brukerne skal kunne gjøre ulike valg, kan også påvirke NAV ved at løsningene kan bli mer komplekse å forvalte.

Unge er mer bekymret enn eldre for datasikkerhet og personvern, noe som kan henge sammen med høyere digital kompetanse. Hvordan denne trenden utvikler seg de neste 15 årene, vil kunne påvirke mulighetene NAV har til å bruke data i tjenesteutviklingen.

Hvilken kompetanse er nødvendig i møte med offentlige tjenester?

I 2020 var det ifølge Kompetanse Norge (2020) 14 prosent av befolkningen (ca. 600 000 mennesker) over 16 år som var ikke-digitale. Av disse hadde tre prosent ikke brukt datamaskin, nettbrett, smarttelefon eller internett. Elleve prosent hadde svake grunnleggende digitale ferdigheter. Av de ikke-digitale er 80 prosent 60 år eller eldre, og 75 prosent har videregående eller lavere som høyeste fullførte utdanningsnivå. I 2035 tror vi det vil være betydelig færre i gruppen ikke-digitale. På veien dit er det viktig å sørge for at tjenestene er tilgjengelige også for disse brukerne. NAV forvalter velferdsordninger som skal være tilgjengelige for alle og må derfor lage digitale tjenester som er så enkle og gode at også de med mangelfulle digitale ferdigheter kan bruke dem. I tillegg skal NAV sørge for at de som ikke kan benytte seg av nav.no får et fullverdig tjenestetilbud.

Samtidig med at vi må legge godt til rette for de med ingen eller mangelfulle digitale ferdigheter, tror vi at de digitale tjenestene vil bli stadig bedre, og at folk vil bli bedre til å bruke dem. Vi tror også at det i årene som kommer kan være andre ferdigheter som påvirker i hvilken grad man får nytte av digitale, offentlige tjenester, for eksempel kjennskapen til offentlig sektor (ofte kalt administrativ kompetanse). For mange blir jungelen av regelverk og måten vi strukturer tjenestene etter juridiske områder en barriere for å ta i bruk offentlige tjenester (Kantar 2019). I en brukerundersøkelse svarer 35 prosent av personbrukerne at det er vanskelig å forstå informasjon om regler og plikter. Ca. 40 prosent svarer at det er vanskelig å forstå hvilke regler som er brukt for å fatte vedtaket og måten NAV har kommet fram til beløpet de har fått utbetalt. Blant arbeidsgiverne er de mindre private virksomhetene minst fornøyd med NAVs innsats i koronasituasjonen. En mulig årsak kan være at de mindre virksomhetene i mindre grad har ressurser og kompetanse til å håndtere samhandlingen med NAV. (Nyberg mfl. 2020).

Unge mennesker, som stort sett har høy digital kompetanse, sliter oftere enn eldre med offentlige tjenester (NAVs egne brukerundersøkelser; Digitaliseringsstyrelsen 2018; Verne 2015). Egne undersøkelser viser også at selv om de med høyere utdanning ofte har bedre digital kompetanse, tar de også oftere kontakt med oss for å få svar på spørsmål. Dette kan bety at det for det første ikke er digital kompetanse som fører til at de sliter, og at selv de med høyere utdanning synes våre ordninger er vanskelige å forstå.

Administrativ kompetanse påvirker også muligheten til å forstå språket vi bruker i offentlig sektor. Selv om det har skjedd mye på dette området, har NAV et godt stykke igjen før vi kan si at språket vårt møter brukernes behov. Dette påvirker brukernes muligheter til å forstå rettigheter og plikter og kan gå ut over rettssikkerheten deres. Også mennesker med lave eller ingen norskkunnskaper skal få det de har rett til i møte med NAV og det offentlige. Et forståelig språk er dessuten effektivt også fordi det vil gjøre det enklere for brukerne å være selvbetjente i møtet med NAV.

Digital teknologi kan bidra til at brukerne får mer myndighet, kontroll og informasjon. En vanlig måte å gjøre dette på i dag er gjennom selvbetjeningsløsninger. Samtidig forutsetter dette at regelverk, prosesser og de valgene brukerne skal gjøre, er overkommelige. For mange vil det kreve støtte og veiledning å skulle ta valg ut fra informasjon som er vanskelig å forstå og som skaper usikkerhet. Dette blir særlig synlig når mennesker og virksomheter skal gjøre valg som kan påvirke den økonomiske forutsigbarheten deres. Å gjøre feil kan få store konsekvenser, og mange tar kontakt med NAV fordi de er usikre. Det viser at den digitale teknologien er avhengig av at også regelverk og interne prosesser hos NAV utvikles.

Digital teknologi kan bidra til å gjøre tjenestene bedre og mer tilgjengelige for folk som dagens papirbaserte tjenester fungerer dårlig for. Et eksempel på dette er hvordan vi kan legge til rette for å la seg representere ved å gi fullmakter til advokater, slektninger, verger, fullmektiger eller andre. Et annet eksempel er bedre språktjenester, eller «tekst til tale»- og «tale til tekst»-løsninger. For å få til gode språktjenester kan en mulighet være at NAV deler språkdata med fellesløsninger i offentlig eller privat regi. NAV bør legge til rette for og være en pådriver for at digitale tjenester gir økt tilgjengelighet i offentlig sektor.

Hvilken kompetanse som er viktig for brukeren i møtet med offentlige tjenester om 15 år, er vanskeligere å se for seg. Vi tror at særlig automatiseringen av tjenestene vil gjøre den digitale og byråkratiske kompetansen mindre viktig. Samtidig ser vi at full automatisering kan bringe med seg nye problemstillinger. Et eksempel kan være at vi får mindre kunnskap om offentlige tjenester og regelverk når vi ikke må oppsøke dem eller søke. Dette igjen kan påvirke evnen til å etterprøve om vi får det vi har krav på. Verne (2015) viser blant annet hvordan unge som ikke har fylt ut skattemeldingen, forstår mindre enn eldre av hva som skjer når de faller utenfor dagens automatiske løp for skattemeldingen. OECD påpeker også at en utfordring med «usynlige tjenester» kan være at brukerne for eksempel ikke lenger vil forstå den viktige rollen offentlige tjenester spiller og hva de bidrar med i livene deres (OECD 2020a). Dette kan påvirke forståelsen for og viljen til å finansiere offentlige tjenester gjennom skatt.

5.3 Tilpasset service og koordinerte tjenester

Brukeren i sentrum

Å sette brukernes behov i sentrum for utviklingen av tjenester har lenge vært en trend, både innenfor privat og offentlig tjenesteyting, og vi tror det vil bli enda tydeligere de neste 15 årene. Trenden handler i stort om at folk forventer både analoge og digitale tjenester som er skreddersydd deres konkrete situasjon og behov. Digitaliseringsrådet (2020) peker i sin erfaringsrapport fra 2020 på at det ikke er nok å sette brukerne i sentrum, vi må tenke som brukerne. Med det mener de at vi må sette oss inn i den situasjonen de befinner seg i når de har behov for en tjeneste. Brukerrepresentantene i NAV beskriver det samme når de peker på at vi må lage «pakker» til brukerne ut fra behovene deres. Regjeringens digitaliseringsstrategi (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019a) legger prinsippet om «brukeren i sentrum» til grunn når de påpeker at de digitale tjenestene skal ta utgangspunkt i livshendelser, for å koordinere tjenestene bedre. Vi ser eksempler på hvordan dette tar form også i utviklingen av analoge tjenester. Asker velferdslab er én modell der alle aktører går sammen og samarbeider, slik at innbyggeren eller familien skal slippe å forholde seg til adskilte instanser.

I 2035 tror vi at både innbyggere og virksomheter selv ønsker å velge hvordan de skal ha kontakt med oss og hva slags hjelp skal få. Hos både personbrukerne og arbeidsgiverne er det et mangfold av behov og forventninger som må møtes med tilpasset service. Eksempelvis ser vi i dag at mindre virksomheter i større grad enn de store trenger veiledning for å forholde seg til NAVs ordninger og tjenester, mens de større virksomhetene har egne ressurser som håndterer møtet med NAV. Vi tror de fleste ønsker å få individuell service gjennom digitale og automatiserte tjenester. Gjennom bruk av data og mer brukersentrerte tjenester tror vi at de fleste vil oppleve de digitale tjenestene som tilpasset deres behov. Imidlertid vil andre ønske tilpasset og individuell service gjennom bistand fra en veileder i NAV, og samtidig forvente at dette skal være lett tilgjengelig.

Få den hjelpen jeg trenger

En konsekvens av at brukerne er vant med at tjenester bruker data om dem, kan bli en forventning om at tjenester og ytelser skal komme automatisk når man har behov for det. Dette kan føre til mindre forståelse for og tålmodighet med at de må bidra med informasjon som NAV allerede har tilgang til , og at man ikke får hjelp når man trenger det. Dette er en trend som til en viss grad sees allerede, og som ble tydeligere under korona. Forståelsen blant brukerne for at tjenestene og ytelsene ikke dekket deres høyst nødvendige behov varierte, og mange brukere opplevde nok at både NAV og andre offentlige etater leverte både for lite og for sent. Dette på tross av en utbredt forståelse for at de offentlige virksomhetene befant seg i en ekstrem situasjon som de i liten grad var forberedt på.

En problemstilling som kan oppstå når forventningene om tilpasset og individuell service øker, er at forventningene fra brukerne vil avvike mer fra samfunnets forventninger. For eksempel kan forventningene fra et skattebetalerperspektiv handle om at offentlige midler bør brukes mer effektivt. Det kan være i motstrid til brukerforventninger om tilpasset og individuell service. Dette kan forsterkes i økonomiske nedgangstider, der fellesressursene er knappere enn i dag, men også fram i tid når den nye normalen trolig vil være at handlingsrommet på statsbudsjettet blir trangere enn i dag. Dette vil kreve tøffere økonomiske prioriteringer. På en annen side kan det være grunn til å tro at den teknologiske utviklingen vil kunne understøtte mulighetene for tilpasset og individuell service på andre og vesentlig mer effektive måter enn gjennom NAV-kontorer, som man må oppsøke innenfor gitte kontortider.

Blir geografi mindre viktig?

Den teknologiske utviklingen har lenge gjort det mulig å kommunisere og jobbe uten å være på samme sted. Under koronapandemien har denne utviklingen akselerert, og særlig video har blitt vanligere å bruke både privat og i jobbsammenheng. Vi tror at dette kan påvirke forventningene også til kommunikasjon med NAV, og at brukerne i større grad vil forvente at kontakten med NAV kan skje uten å møtes fysisk. Dette kan påvirke NAVs organisering på flere måter. For det første kan det påvirke antallet NAV-kontorer og den fysiske tilstedeværelsen rundt om i landet. For det andre kan det påvirke hvem i NAV man kan få kontakt med, da digitale løsninger gjør «alle» tilgjengelige. Samtidig ser vi at ønsket om kun digital kontakt varierer, og mange foretrekker å ha personlig kontakt (Nyberg mfl. 2020).

Hvordan vi oppfatter geografiske begrensninger kan også påvirke regelverket NAV forvalter. Når geografi blir mindre viktig i mange andre sammenhenger, vil disse forventningene også gjelde møtet med NAV. Eksempelvis kan vi anta at folk vil ha lite forståelse for regler om å måtte oppholde seg i et bestemt geografisk område for å motta ytelser, dersom aktiviteter de er pålagt å gjøre kan gjennomføres hvor som helst i verden.

Koordinerte tjenester

For å få tilgang til offentlige tjenester i dag må innbyggerne og virksomhetene i stor grad forstå hvordan offentlig sektor er organisert og hvem som har ansvar for hvilke tjenester. Forventningene om koordinerte tjenester handler både om tjenestene NAV har ansvar for, og på tvers av offentlige aktører. Vi tror at den teknologiske utviklingen kan bidra til at brukerne får bedre og mer koordinerte tjenester.

Vi ser at både personbrukerne og arbeidsgiverne ønsker seg mer samordnede tjenester fra NAV (Nyberg mfl. 2020). Forventningene om koordinerte tjenester handler også om å kunne ta kontakt med NAV uten å kjenne til vår interne organisering. Når brukerne har kontakt med oss i dag, er det ikke fritt fram å velge den kanalen de ønsker. For eksempel må folk bruke ulike kanaler for spørsmål om henholdsvis ytelser og oppfølging. Årsaken er at vi har spesialisert fagområder for å kunne gi korrekte svar, god kvalitet og effektiv drift. Vi prøver altså til en viss grad å styre henvendelser til de enhetene som har rett kompetanse til å møte behovet folk har. Framover vil brukerne forvente lik service og kompetanse i alle kanaler.

De senere årene har det vært en økende forventning om at ulike offentlige aktører i større grad samordner tjenestene. Koordinerte tjenester er sentralt i regjeringens digitaliseringsstrategi (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019a). Her vektlegges blant annet bedre samhandling og mer deling av data på tvers av offentlige etater.

Koordinerte tjenester er særlig viktig innenfor arbeids- og velferdspolitikken, der det er behov for et tett samarbeid mellom NAV, utdanningsmyndigheter, helsevesen, barnevern, kriminalomsorg, utlendingsmyndigheter og andre kommunale tjenester som ikke ligger til NAV-kontoret. I framtida blir det viktig å utvikle gode modeller for denne type samarbeid på områder som felles styringssignaler, finansiering, arbeidsprosesser, informasjonsdeling og måling av resultater. Erfaringer fra blant annet individuell jobbstøtte (IPS), som er et samarbeid mellom NAV, spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten for å hjelpe personer med moderate eller alvorlige psykiske helseproblemer, viser at gode og koordinerte tjenester øker sjansen betydelig for at den enkelte kommer i arbeid. Vi ser allerede at NAV i større grad er til stede der brukerne er når de trenger bistand, for eksempel på videregående skoler. Vi tror det kan bli flere slike ordninger i framtida, og at en veileder i mindre grad er fysisk knyttet til et NAV-kontor.

Blir NAV i større grad en leverandør av data?

Forventningen om å slippe å forholde seg til NAVs og offentlig sektors organisering kan også være en driver for å tilby tjenester hos aktører der brukerne allerede er. Eksempler på dette i dag finner vi hos kollektivselskaper som lar Google bruke data for å foreslå reiseruter, og Yr som lar andre bruke værdata i sine tjenester. Kollektivselskapene og Yr åpner her opp for at andre aktører kan bruke deres data for å tilby tjenester til brukerne. NAV på sin side bruker data fra private løsninger som Finn for å tilby tjenesten arbeidsplassen.no, som viser ledige stillinger fra mange kilder. NAV henter også inn data fra samarbeidspartnere som eksempelvis tiltaksarrangører eller helsevesenet. Det er vanskelig i dag å anslå hvor mye denne trenden vil øke de neste 15 årene, men vi ser flere tilfeller der denne formen for datadeling har bidratt til bedre tjenester til brukerne. Vi antar derfor at vi vil se flere eksempler i årene som kommer. Konsekvensene for NAV kan være at vi på flere områder tar rollen som datatilbyder, ikke tjenesteleverandør. Altså kan vi se en utvikling der andre aktører, både private og offentlige, kan tilby de tjenestene som i dag tilbys av NAV. Se også kapittel 6.3 for mer om dette, der NAVs rolle som plattformaktør er omtalt, som handler om noe av det samme.

5.4 Møter som bidrar til at folk kommer seg videre

Automatisering vil endre forventningene til møtet med NAV

I 2035 antar vi at flere av NAVs tjenester er automatiserte, og at tjenestene på mange måter er usynlige. Samtidig tror vi brukerne i enda større grad får kunnskap og kompetanse om hvordan de kan hjelpe seg selv gjennom tilgjengelig informasjon og verktøy på internett. Dette kan endre forventningene folk har til møtet med NAV.

For det første kan denne utviklingen gi høyere forventninger om at møtet med NAV skal bidra til at du kommer deg videre i livet eller fra den situasjonen som gjorde at du eller virksomheten din trengte hjelp. Disse forventningene antar vi vil handle mer om å bygge relasjoner, motivere og støtte. Dette er viktig kompetanse hos veilederne i NAV i dag og kan bli enda viktigere i årene som kommer. Kompetansebehovet kan også utvikle seg mer i retning coaching, psykologi og annen spisskompetanse som kreves for å bidra til at mennesker kommer seg videre i livet og arbeidslivet. På mange måter ligner denne utviklingen på den vi forventer innenfor omsorgsyrkene. En av årsakene til satsingen på velferdsteknologi er at de som møter brukerne og pasientene skal kunne bruke mer tid på omsorg og støtte der det trengs mest (NOU 2011:11).

Endringen handler også om hvilken rolle NAV vil få i framtiden. At staten styrer mindre gjennom påbud og forbud har pågått lenge i velferdsprofesjonene (Øverbye 2013). Dette innebærer at de ansatte i velferdsprofesjonene går fra å avgjøre om folk oppfyller et sett av kriterier, til å bidra til aktivisering av brukerne gjennom insentiver og kommunikasjon. Ifølge Øverbye er en konsekvens av denne utviklingen at velferdsprofesjonene blir trukket nærmere hverandre, siden aktivering ikke er en kjernekompetanse i noen av profesjonene, men forutsetter samarbeid mellom blant annet NAV, helsesektoren og utdanningssektoren.

For det andre tror vi forventningene vil handle om å være de fremste når det gjelder kunnskap om arbeidsmarkedet. Dette handler både om at denne kunnskapen er viktig for å kunne hjelpe folk og virksomheter, men også om at vi tror forventningen om kunnskap vil skjerpes. Internett gir allerede folk tilgang til informasjon og kunnskap som gjør dem i stand til å stille vanskeligere spørsmål i møte med fagekspertise innenfor flere sektorer. Et eksempel er hvordan man i dag kan lese seg opp på symptomer og medisin før man møter fastlegen. Denne trenden tror vi vil forsterkes av at mer informasjon blir gjort tilgjengelig på bedre måter på internett.

Trygghet og forutsigbarhet er viktig i møtet med NAV

Selv om forventningene vil endre seg, er det noen grunnleggende og stabile behov hos brukerne. Når mennesker og virksomheter møter NAV, står de ofte i en krevende situasjon. For eksempel er de bekymret for økonomien, og de kan være redde for å gjøre noe feil. Særlig for personbrukerne handler det ofte om at deres økonomiske situasjon har blitt usikker eller forverret. Stress og sykdom kan redusere evnen til å sette seg inn i mye og komplisert informasjon. Både forskning (se blant annet Pieterson og Ebbers 2020) og brukerundersøkelser i NAV viser at mange personbrukere henvender seg til oss kun for å forsikre seg om at de faktisk har forstått den informasjonen de har tilegnet seg. De ønsker å være sikre og har behov for ekstra bekreftelse og forsikring. Dette kan føre til at folk tar kontakt med oss for å få personlig bistand, men vi tror også at disse behovene i framtiden kan bli ivaretatt i digitale tjenester.

Arbeidsgivere som møter NAV kan også befinne seg i kritiske situasjoner, der ytelser eller tjenester fra NAV vil være avgjørende for økonomien og framtiden. I tillegg bidrar arbeidsgivere ofte med viktige opplysninger i en sak for en av sine ansatte.

Selv om vi antar at NAVs tjenester vil endre seg betydelig de neste 15 årene, tror vi uansett at evnen vår til å gi trygghet og forutsigbarhet vil være avgjørende, uavhengig av om brukermøtet er med en veileder eller en digital tjeneste.

5.5 Refleksjonsspørsmål

· Hvilke behov har brukere som oppsøker NAV?

· Hva forventer brukerne av NAV i 2035?

· Hva kjennetegner et godt brukermøte i 2035?

· Hvilken kompetanse trenger NAV-ansatte i 2035 for å møte brukernes forventninger?

· Hvilke brukerbehov kan NAV løse bedre ved økt samhandling med andre?

· Hvordan kan vi sikre at vi jobber med et godt, forskningsbasert kunnskapsgrunnlag?

[1] Den norske regjeringen pekte Russland ut som ansvarlig for dataangrepet på Stortinget i oktober 2020 (Aftenposten 2020).