7. Arbeidsmarkedet

Av: Audun Gjerde og Eugenia Vidal-Gil

Koronapandemien har hatt store konsekvenser for norsk økonomi og arbeidsmarkedet. Nedstengingen våren 2020 både i Norge og utlandet førte til det bratteste fallet i bruttonasjonalprodukt (BNP) for Fastlands-Norge[1] som noensinne er målt og den høyeste registrerte arbeidsledigheten i fredstid. Etter hvert som de strengeste smitteverntiltakene ble fjernet eller dempet, begynte aktiviteten i norsk økonomi å ta seg opp allerede før sommeren og den registrerte arbeidsledigheten å gå ned. NAV venter at gjeninnhentingen i norsk økonomi vil fortsette i 2021 og 2022 (Vidal-Gil og Gjerde 2020). Dette vil bidra til at den registrerte arbeidsledigheten vil også fortsette å avta fram mot 2022, men i et saktere tempo enn i 2020. Ifølge NAVs prognose vil den registrerte arbeidsledigheten fortsatt være høyere ved utgangen av 2022 enn før koronautbruddet.

Utviklingen hos våre handelspartnere er viktig for utviklingen i norsk økonomi, fordi eksporten av tradisjonelle varer og tjenester utgjør i overkant av 25 prosent av BNP for Fastlands-Norge og påvirker etterspørselen etter arbeidskraft direkte. I 2019 gikk 65 prosent av fastlandseksporten til EU og om lag 7 prosent til USA. På samme måte som Norge, opplevde de fleste handelspartnere et økonomisk tilbakeslag uten sidestykke i andre kvartal 2020. Selv om den økonomiske aktiviteten tok seg betydelig opp i tredje kvartal 2020, er det ventet en svakere utvikling i slutten av 2020 og inn i 2021 som følge av gjeninnføring av strengere smitteverntiltak. Godkjenning av de første vaksinene mot covid-19 ved utgangen av 2020 gir imidlertid håp om en sterkere gjeninnhenting internasjonalt gjennom 2021. I punkt 7.1 redegjør vi for utsiktene i norsk og internasjonal økonomi fram mot 2025.

Koronakrisen har også tvunget fram endringer i hvordan vi reiser, jobber, kommuniserer og forbruker. Noen av disse endringene vil trolig påvirke oss i lang tid framover. Investeringene for å få fart på økonomien etter at det den akutte krisen er over både i Norge og i resten av verden vil trolig i økende grad gjøres innenfor bærekraftige næringer. I punkt 7.2 omtaler vi de mulige effektene av økt digitalisering, samt omstillingen fra olje- og gass til andre næringer blant annet som følge av klimaavtale, mindre olje- og gassressurser, rask utvikling innen fornybar energi og fossilfri bilpark.

Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i økonomien og arbeidsmarkedet på lengre sikt. Når man ser så langt som 10 og 20 år framover, er det umulig å si når oppgangskonjunkturer eller nedgangskonjunkturer vil inntreffe. Da er det nødvendig å se vekk fra de kortsiktige konjunktursvingningene og forsøke å framskrive den underliggende trenden for utviklingen framover. I punktene 7.3–7.7 legger vi til grunn som hovedscenario SSBs framskriving av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fordelt på utdanningsnivå fram til 2040 (Cappelen mfl. 2020).

7.1 Gjeninnhenting vil prege norsk og internasjonal økonomi

Det internasjonale pengefondet (IMF 2020) venter et kraftig tilbakeslag i den globale økonomien i 2020 som følge av koronapandemien. IMF anslår at det globale brutto nasjonalproduktet (BNP) vil falle med 4,4 prosent i 2020. Til sammenlikning gikk det globale BNP ned med 0,1 prosent under finanskrisen i 2009. IMF venter en betydelig innhenting i 2021, med en BNP-vekst på 5,2 prosent. Etter 2021 venter IMF at det globale BNP vil fortsette å øke, men at veksttakten gradvis avtar til 3,5 prosent i 2025 (figur 7.1).

I desember 2020 startet vaksinering blant annet i EU-landene, Storbritannia, Norge og USA etter godkjenning av de første vaksinene mot covid-19. Dette gir håp om en sterkere økonomisk innhenting gjennom 2021. Det knyttes imidlertid fortsatt stor usikkerhet til prognosene på kort sikt. En tredje bølge med koronasmitte kan være i gang i flere land, og smitteverntiltakene som ble innført under den andre bølgen høsten 2020 blir forlenget eller utvidet til begynnelsen av 2021 i flere europeiske land. Tiltak som sikrer sosial avstand og begrenser spredningen av koronaviruset vil være nødvendige til en stor nok andel av befolkningen er vaksinert. Det anses at rundt to tredeler av befolkningen bør være vaksinert for å oppnå gruppeimmunitet. EU-landene sikter mot å få dette gjennomført i løpet av første halvår 2021, men om det oppstår forsinkelser i produksjon og distribusjon av vaksinene, kan det ta lengre tid.

Pandemien medfører et betydelig fall i internasjonal handel

IMF venter at den internasjonale handelen, det vil si summen av all import av varer og tjenester i verden (eller summen av global eksport), faller med i overkant av 10 prosent i 2020 (figur 7.1). Dette skyldes hovedsakelig et kraftig fall i internasjonal turisme og transport som følge av koronapandemien. Nedgangen i internasjonal handel er omtrent på samme størrelse som under finanskrisen, selv om BNP-fallet er mye større enn i 2009. Dette kan ses i sammenheng med at eksport og import av varer, som utgjør en større andel av global eksport og import enn tjenester, har blitt mindre berørt av pandemien. Derfor vil land der turisme utgjør en stor andel av BNP oppleve en kraftigere nedgang av den utenlandske etterspørselen, enn land der eksport av varer har større vekt. Gjeninnhentingen av den globale økonomien vil bidra til at internasjonal handel vokser med 8 prosent i 2021, for så å øke med 4 prosent i gjennomsnitt i årene 2022–2025 ifølge IMF.

Veksten i internasjonal handel bremset allerede i 2019 som følge av økt proteksjonisme og handelskonflikter, særlig mellom Kina og USA. Flere internasjonale handelsavtaler ble reforhandlet i løpet av 2020, noe som bidro til å redusere usikkerheten om hvilke regler og satser som skulle gjelde. Enighet i 2020 mellom Kina og USA om en første fase av en ny, bilateral handelsavtale dempet konfliktnivået mellom de to landene noe. En ny handelsavtale mellom USA, Canada og Mexico trådte også i kraft sommeren 2020. Imidlertid er mange av importsatsene og høyere toll på flere produkter innført i løpet av de to siste årene fortsatt gjeldende, noe som demper veksten i internasjonal handel. Storbritannia og Den europeiske unionen (EU) ble også enige ved utgangen av desember 2020 om en handelsavtale som trådte i kraft 1. januar 2021. Med det har man unngått en såkalt «hard Brexit», som hadde medført importbarrierer mellom Storbritannia og EU med betydelige negative økonomiske konsekvenser for begge parter. Det er flere detaljer som ennå ikke er bestemt, blant annet skal det fortsatt forhandles en avtale om handel av finanstjenester, men det er avklart at det ikke blir innført toll på import av varer mellom Storbritannia og EU. Norge har også signert en midlertidig vareavtale med Storbritannia som trådte i kraft 1. januar 2021 og som sikrer at norske varer ikke vil møte ny toll mens en endelig handelsavtale blir ferdig forhandlet.

Figur 7.1. Årlig vekst i internasjonal handel og globalt BNP. Anslag fra 2020. Prosent.

Kilde: IMF

Oppgang blant Norges handelspartnere etter tilbakeslaget i 2020

IMF venter et kraftig tilbakeslag i eurosonen[2] i 2020, med et fall i BNP på 8,3 prosent. Den andre bølgen med koronaspredning høsten 2020 medførte lokale nedstenginger og ytterligere restriksjoner, og i flere europeiske land har smitteverntiltakene blitt forlenget eller utvidet i begynnelsen av 2021. Det demper den økonomiske veksten i fjerde kvartal 2020 og inn i 2021. Tilgang på vaksine mot covid-19 gir imidlertid håp om raskere gjeninnhenting gjennom året. BNP-veksten i eurosonen ventes å bli på 5,2 prosent i 2021 og avta gradvis fram mot 2025 (figur 7.2). I USA ventes nedgangen i BNP i 2020 å bli noe mindre enn i eurosonen, på 4,3 prosent, mens BNP-veksten i 2021 anslås å bli på 3,1 prosent. Til tross for høye vekstrater i 2021, vil det ta tid før den økonomiske aktiviteten blant handelspartnerne er tilbake til nivået før koronapandemien. Ifølge IMF, vil samlet BNP i industrilandene være om lag 2 prosent lavere ved utgangen av 2021 enn det var ved utgangen av 2019.

Den kinesiske økonomien er ikke blitt like hardt rammet av koronapandemien som de fleste industrilandene. IMF venter at BNP-veksten i Kina blir på 1,9 prosent i 2020 og på 8,2 prosent i 2021, noe som vil være et viktig bidrag til veksten i verdensøkonomien. I 2022–2025 venter IMF at veksttakten avtar og at BNP øker i gjennomsnitt med 5,5 prosent årlig.

Gjeninnhentingen i Norge fortsetter

Aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg opp siden mai, etter det kraftige fallet i mars og april på grunn av nedstengingen. NAV (Vidal-Gil og Gjerde 2020) forventer at gjeninnhentingen fortsetter fram mot 2022. Som en konsekvens av den tvungne sparingen gjennom 2020, forventer vi sterk vekst i privat konsum i 2021 og 2022, og at dette vil være det viktigste bidraget til veksten i norsk økonomi, til tross for en noe svakere reallønnsvekst i år. På den andre siden vil en nedgang i oljeinvesteringene, særlig i 2021, trekke veksten ned. Vi legger til grunn en noe sterkere boligprisvekst de kommende årene som følge av lave utlånskostnader og lavt boligtilbud. Høyere boligpriser vil isolert sett føre til høyere boligbygging og til at boliginvesteringene gradvis henter seg inn igjen etter flere år med svak utvikling. Dette vil på sikt gi positive vekstimpulser til norsk økonomi. Den offentlige etterspørselen vil fortsatt bidra til å løfte veksten i norsk økonomi i 2021 og 2022, men i mindre grad enn i 2020. Økt utenlandsk etterspørsel i årene som kommer vil medføre en økning i eksporten av tradisjonelle varer og tjenester, men det vil ta tid før eksporten er tilbake på samme nivå som før koronakrisen.

Figur 7.2. Årlig vekst i BNP. Anslag fra 2020. Prosent.

Kilde: IMF, NAV og SSB for Norge[3]

Høyere arbeidsledighet

Nedstengingen våren 2020 medførte en kraftig økning i arbeidsledigheten i Norge og blant handelspartnerne. I figur 7.3 vises arbeidsledigheten målt med arbeidskraftsundersøkelsen, som er det harmoniserte målet for sammenlikning mellom land. Ulempen med arbeidskraftsundersøkelsen er at permitterte er definert som sysselsatte midlertidig fraværende fra jobb de første tre månedene med permitteringen, og blir regnet som arbeidsledige først etter tre måneder dersom de ennå ikke er tilbake i arbeid. Under koronakrisen har permitteringer økt kraftig både i Norge og blant handelspartnerne, noe som ikke fullt vises i arbeidskraftundersøkelsen. Utviklingen i antall arbeidstimer viser imidlertid omfanget av permitteringer. Ifølge Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) tilsvarer den globale nedgangen i antall timeverk i første og andre kvartal 2020 rundt 550 millioner færre fulltidsstillinger enn i fjerde kvartal 2019, før pandemien.

Ifølge IMF vil arbeidsledigheten blant Norges viktigste handelspartnerne gradvis avta fram mot 2025. I flere land, som eurosonen, Storbritannia og Sverige, vil arbeidsledigheten fortsette å øke i 2021, mens i USA vil den gå noe ned allerede. Det vil imidlertid ta lang tid før arbeidsledigheten er tilbake til nivået før pandemien. I eurosonen vil arbeidsledigheten i 2025 være på omtrent samme nivå som i 2019, mens i Storbritannia, Sverige og USA vil den fortsatt være høyere i 2025 enn før koronakrisen.

Figur 7.3. Arbeidsledighet i prosent av arbeidsstyrken[4]. Anslag fra 2020.

Kilde: IMF, NAV og SSB for Norge[5]

Utfordringer framover

Koronapandemien har medført økt ulikhet. Tjenestenæringer som innebærer kontakt mellom mennesker som reiseliv og transport, kultur og underholdning, eller detaljhandel har blitt hardest rammet. Særlig små bedrifter, de yngste og arbeidstakere med lite formell kompetanse er blitt berørt. Koronapandemien kan ifølge IMF medføre en økning i ekstrem fattigdom for første gang på over 20 år, der 90 millioner mennesker kan falle under inntektsgrensen på 1,90 dollar per dag i 2020. En klart ekspansiv finans- og pengepolitikk har bidratt til å dempe tilbakeslaget og til å kompensere arbeidere og bedrifter for inntektstapet som følge av pandemien. Både IMF og OECD oppfordrer regjeringene til å fortsette med offentlige støtteordninger for å unngå at de negative konsekvensene av koronakrisen blir vedvarende. Blant annet anbefales målrettete tiltak til læring og omskolering av arbeidsledige for å kunne skifte fra næringer der aktiviteten sannsynligvis vil forbli lavere enn før pandemien, som reiseliv og transport, til næringer som har blitt større, som netthandel. Videre anbefales økte investeringer i helse, utdanning og infrastruktur, som vil bidra til overgangen til en grønnere og mer digitalisert økonomi. Koronakrisen er en global krise, derfor oppfordrer IMF og OECD også til økt internasjonalt samarbeid for å sikre bredt tilgang til vaksiner og medisiner mot covid-19, samt finansiell støtte til fattigere land for en solid gjeninnhenting i verdensøkonomien.

7.2 Høyere omstillingstakt

Koronapandemien har tvunget fram endringer i hvordan vi reiser, jobber, kommuniserer og konsumerer. Noen av disse endringene vil trolig være midlertidige, mens andre trolig vil påvirke oss i lang tid framover.

Etter hvert som den akutte krisen er over, vil oppmerksomheten endre seg fra å redusere de kortsiktige negative konsekvensene for norske virksomheter og husholdninger til å gjenreise verdiskapningen og skape nye arbeidsplasser. Investeringene som gjøres for å få fart på økonomien både i Norge og i resten av verden vil trolig i økende grad gjøres innenfor bærekraftige næringer i tråd med klimaforpliktelsene i Parisavtalen. Dette vil gi store utfordringer de neste tiårene, men vil også gi store muligheter innen nye og framvoksende næringsområder.

NHO (2020), som blant annet bygger på analyser fra SINTEF (2019), peker på fire bransjeovergripende mulighetsområder som gir utfordringer, men som også kan være med på å sikre vekst og nye jobber i framtidens næringsliv:

- En grønnere økonomi: Mer fornybar energi, framvekst av den sirkulære økonomien og tilpasning til et varmere, våtere og villere klima.

- En mer digital økonomi: Økt verdi av data, økt automatisering og autonome løsninger, og nye forretningsmodeller.

- En mer tjenestebasert økonomi: Vekst i arbeidsintensive tjenester, digital transformasjon av tjenester, hjemlevering av tjenester, og økt etterspørsel etter opplevelsesbaserte tjenester.

- En mer internasjonal økonomi: Oppbremsing i globaliseringen, tilbaketrekning av globale verdikjeder, økt nordisk og europeisk samarbeid, og store eksportmuligheter i framvoksende næringer.

Dette er alle områder som også før koronakrisen var med på å drive fram endringsprosesser i norsk næringsliv, men det er ventet at disse endringsprosessene vil skyte ytterliggere fart når den akutte krisen er over.

Økt digitalisering

Digitaliseringen har på mange områder skutt fart under koronakrisen ved at bruken av digitale verktøy har økt kraftig. Ifølge en undersøkelse utført av Computas (2020) har 8 av 10 virksomheter blitt mer digitaliserte som følge av koronapandemien. I overkant av 1/3 av virksomhetene i undersøkelsen har gitt sine ansatte opplæring i ny teknologi og digitale verktøy. Møter og konferanser har i stor grad blitt gjennomført digitalt, og å kunne levere gode digitale tjenester har blitt mye viktigere.

Mange virksomheter vil tilby sine ansatte en fleksibel arbeidsplass også i framtiden, og i mange yrker kan vi få endrede arbeidsmønstre og flere nyvinninger innen digitale samhandlingsløsninger og møteplasser (Economist 2020). Framveksten av 5G og «tingenes internett»/IoT (se faktaboks i kapittel 6.1) vil gjøre det enklere for enda flere yrkesgrupper å jobbe både hvor og når man vil: Tekniske anlegg kan overvåkes fra hytta, og pasienter kan følges opp, og kanskje til og med opereres, av spesialister som befinner seg et helt annet sted (E24 2017).

Digital samhandling åpner dessuten for at de ansatte sitter på geografisk forskjellige steder. I noen yrkesgrupper vil konkurransedynamikken på arbeidsmarkedet endre seg når arbeidstakere ikke lenger må flytte for å kunne ta en jobb. Dette vil i sin tur påvirke formidlingsarbeidet til NAV og utfordre kravet vi i dag stiller til arbeidssøkere om at de må være villige til å flytte, særlig hvis dette kravet treffer arbeidssøkere i noen sektorer tyngre enn i andre.

Utdanningssektoren ble omtrent over natten tvunget til å legge om til digital fjernundervisning. Selv om det ikke har vært like vellykket i alle tilfeller, vil dette digitale løftet kunne gi gevinster på lengre sikt. Fjernundervisning vil for eksempel kunne gjøre det enklere å drive kompetanseheving for å kunne omstille seg hurtig i et arbeidsmarked i stadig endring. For noen yrkesgrupper finnes det et stadig voksende tilbud fra tjenester som Coursera, EdX og Udacity. Disse tilbyr ikke bare enkeltkurs, men i økende grad kurspakker for folk som ønsker å formalisere kunnskap eller reorientere seg mot nye yrker. Noen arbeidstakere vil få anledning til slik kompetanseheving på jobben, mens andre muligens må avveie tapt arbeidsfortjeneste her og nå mot framtidige karrieremuligheter (NOU 2019:12). Dette vil kunne gi nye sosiale skiller. Når de fleste også kontinuerlig lærer og tilpasser seg gjennom jobben, blir det desto hardere for de som står utenfor et arbeidsliv med høy omstillingstakt.

Økt digitalisering vil også medføre at flere arbeidsoppgaver kan automatiseres. Dette gir økt effektivitet og kan frigjøre ressurser til å utføre andre oppgaver, men vil også medføre at en del jobber forsvinner eller blir løst på andre måter. Nedgangstider fører gjerne til økt automatisering. Bortfallet av rutinepregede jobber i USA de siste tre tiårene er nesten utelukkende knyttet til permanente bortfall i økonomiske nedgangstider (Jaimovich og Siu, 2020). En global pandemi der menneskelig kontakt bør unngås vil trolig ikke gjøre insentivene for automatisering og utviklingen av autonome løsninger (som selvkjørende biler, transportsystemer mv.) mindre.

Det er knyttet stor usikkerhet til hvor mange jobber i Norge som risikerer å bli rammet av automatisering. OECD (2019) anslår at om lag 6 prosent av alle jobber i Norge har høy risiko for å bli automatisert bort, men at automatiseringen vil medføre vesentlige endringer for en langt større andel. Ekeland mfl. (2015) anslår at om lag én av tre jobber i Norge hadde stor sannsynlighet for å bli automatisert bort i løpet av de neste 20 årene. Denne analysen har imidlertid blitt kritisert for å ikke ta tilstrekkelig hensyn til at ny teknologi kan føre til at yrkene endres, i stedet for å forsvinne (Bye og Næsheim 2016). Hvilke yrker det er bruk for i framtiden avhenger også av en rekke andre faktorer som demografi, politikk og inntektsutvikling, og anslagene er derfor svært usikre. Selv om mange jobber vil forsvinne, vil digitaliseringen og automatiseringen også skape et stort antall jobber. Historisk sett har nettoeffekten av store teknologiske endringer på antall arbeidsplasser vært positiv (OECD 2019). Verdens økonomiske forum (WEF) har estimert at selv om automatiseringen vil føre til at et stort antall jobber forsvinner, så vil det nye samspillet mellom mennesker, maskiner og algoritmer på verdensbasis skape om lag 12 millioner flere jobber fram mot 2025 enn de som forsvinner (World Economic Forum 2020b).

Jobber med lav sannsynlighet for å bli automatisert står mest sannsynlig overfor økt sysselsetting i årene som kommer. Yrker med lavt utdannede ansatte vil trolig i større grad forsvinne, mens flere vil bli ansatt i yrker som krever høy utdanning (Øye 2019). Omstillingen er ventet å bli særlig vanskelig i bransjer med generelt lavt utdanningsnivå og spesifikk fagkompetanse (Ødegaard mfl. 2020). Selv om antallet jobber på lang sikt sannsynligvis vil øke, vil trolig en del av de som mister jobben som følge av automatiseringen ha kompetanse som ikke lenger etterspørres.

Kompetansebehovsutvalget (NOU 2020: 2) peker på at digital kompetanse blir stadig mer grunnleggende i arbeidslivet, og at manglende digital kompetanse vil kunne gi færre muligheter i arbeidslivet. Over 70 prosent av arbeidstakere tror de selv i noen eller stor grad vil måtte øke sin digitale kompetanse som følge av økt digitalisering (Ingelsrud og Steen 2019). Samtidig oppgir en stadig fallende andel at de er interessert i å gjennomføre etter- eller videreutdanning, dersom arbeidsplassen legger til rette for det. Denne andelen er også klart lavere blant personer med inntil videregående utdanning enn for de som har høyere utdanning, til tross for at risikoen for automatisering, og dermed behovet for omskolering, er høyest i denne gruppen.

Den stadig økende viktigheten av data kan også gi nye muligheter. NHO (2020) peker på at data utgjør en stadig større andel av verdiskapningen i de fleste næringer. Den framvoksende trenden med kunstig intelligens og stordataanalyse vil trolig gjøre det enda enklere å realisere verdien av eksisterende data. Dette gjelder både data som en ren ressurs i verdiskapningen, men også økt produktivitet både i offentlig og privat sektor, og økt velferd gjennom bedre offentlige tjenestetilbud. En analyse utført på vegne av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020b) anslår at datasenternæringen[6] sysselsetter om lag 2 000 personer, men at næringen vil oppleve sterk vekst det kommende tiåret, gitt at de får gode og forutsigbare rammebetingelser. Fram mot 2030 anslås det at næringen kan sysselsette opp mot 25 000 personer.

NAV spiller en sentral rolle for å lette overgangen fra ledighet og tilbake i jobb. Når flere står mindre stødig i jobben, vil også flere kunne ha behov for støtte fra NAV. For å yte god veiledning må vi ha kjennskap til hvordan digitaliseringen treffer ulike yrkesgrupper, og vi må trolig understøtte et økende behov for livslang læring gjennom både endring av regelverk, praksis og en ny portefølje med arbeidstrening og kompetansehevende kurs. Her gir framveksten av massivt åpne nettkurs (MOOC) og tilpassede læringsmidler nye muligheter (Teknologirådet 2018), samtidig som at digitaliseringen fjerner «ventelisten» og gjør treningen tilgjengelig for flere. Kanskje bør ikke tilbudet begrenses til arbeidssøkende, men også til sysselsatte i yrkesgrupper som er spesielt utsatt for å miste jobben?

Plattformøkonomien — muligheter og utfordringer

Plattformøkonomien, ofte også omtalt som delingsøkonomien, har foreløpig marginal utbredelse i Norge. Plattformøkonomien betegnes av at økonomisk aktivitet og arbeid er organisert gjennom digitale plattformer, der den digitale plattformen legger til rette for interaksjon mellom grupper (Oppegaard 2020). Plattformøkonomien omfatter blant annet plattformer som Finn.no, Airbnb, Foodora, Nabobil etc. En kartlegging fra 2017 viser at om lag 1 prosent av befolkningen mellom 18 og 65 år hadde utført arbeid via arbeidsplattformer de siste 12 månedene, men bare 30 prosent av disse oppgir at de har jobbet ukentlig eller oftere (Alsos mfl. 2017).

Det er knyttet stor usikkerhet til hvor stort omfanget kommer til å bli i framtiden. Pedersen mfl. (2016) anslår at plattformøkonomien framover vil nå en omsetning på rundt 42 milliarder kroner i 2025, men forsking fra blant annet USA tyder på at veksten der er i ferd med å flate ut og dermed ikke skal tas for gitt (Alsos mfl. 2017). NHO (2020) peker på at digitaliseringen er med på å fjerne geografiske markedsgrenser og dermed gir gode vekstmuligheter for virksomheter innenfor plattformøkonomien også i Norge. En spørreundersøkelse utført av Fafo på oppdrag fra Fagforbundet blant ungdommer i alderen 16–25 år viser at hele 95 prosent av de spurte mener at mulighetene for fast jobb er viktig for valg av yrke (Andresen mfl. 2017). Det kan tyde på at fleksibiliteten som plattformøkonomien i større grad enn det ordinære arbeidslivet tilbyr, ikke nødvendigvis er ønsket, i alle fall ikke blant unge.

Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017:4) peker på en rekke utfordringer, men også muligheter, knyttet til framveksten av delings- eller plattformøkonomien. Det kan by på mer effektiv bruk av allerede eksisterende ressurser og føre til høyere konkurranse og dermed lavere priser, bedre produkter og mer innovasjon. Det gir også økte sysselsettingsmuligheter for personer som av ulike grunner har havnet utenfor det tradisjonelle arbeidslivet. Samtidig gir det utfordringer knyttet til skatteregler, forbrukerrettigheter og den norske arbeidslivsmodellen. Enkelte deltakere i plattformøkonomien vil kunne få betaling under de tariffestede minstesatsene, mens de som er svært etterspurte vil kunne oppnå god fortjeneste. Ettersom inntekten fra slikt arbeid i stor grad fungerer som et supplement til vanlig arbeidsinntekt, er det noe uklart hvordan delingsøkonomien påvirker inntektsforskjellene i samfunnet.

I mange virksomheter innen plattformøkonomien er tjenestetilbyderne definert som selvstendige og ikke som fast ansatte. Selvstendig næringsdrivende har blant annet ikke de samme rettighetene når det kommer til trygde- og pensjonsrettigheter og stillingsvern som vanlige ansatte har. Mangelen på inntektssikring for selvstendige og frilansere har blitt en aktuell problemstilling under koronakrisen, og det ble etablert en midlertidig kompensasjonsordning for denne gruppen for å kompensere bortfallet av inntekt som følge av koronakrisen. Personer som ikke er fast ansatte deltar også i mindre grad i opplæringsaktiviteter ute i virksomhetene, noe som på sikt kan ha negative konsekvenser for den samlede kompetansen i denne delen av arbeidsstyrken. Oppdragstakere i plattformøkonomien må derfor i større grad selv ta initiativ til å øke sin egen kompetanse.

Det grønne skiftet

2019 var det nest varmeste året som noensinne har blitt registrert på global basis, med en temperatur som var 1,1 grader høyere enn førindustrielt nivå (WMO 2020). Bare 2016 har vært varmere, men samtlige av de varmeste årene har blitt registrert i løpet av de fem siste årene. Klimaendringene fører også til hyppigere ekstremvær som tørke, skogbranner, flommer og tropiske sykloner. Konsekvensene av klimaendringene blir stadig mer synlige, og det begynner å haste, om klimamålene som ble fastsatt i Parisavtalen skal nås.

Parisavtalen, som ble signert i 2015, forplikter både Norge og resten av verden til å kutte kraftig i sine klimagassutslipp de kommende årene. Den internasjonale klimaavtalen har som mål å begrense økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen til under 2 grader, og helst så nærme 1,5 grader som mulig. 2020 var et viktig år for Parisavtalen, ettersom det er første gang verdens land skal oppdatere sine klimamål i tråd med avtalen. Som et av de første landene i verden, forsterket Norge sine klimamål i begynnelsen av februar. Gjennom de oppdaterte målene forplikter Norge seg til å redusere sine klimagassutslipp med 50 prosent sammenlignet med 1990-nivået, og å etterstrebe en reduksjon opp mot 55 prosent (Klima- og miljødepartementet 2020a). For å nå de ambisiøse målene kreves en omfattende omstilling innenfor alle samfunnsområder. Ifølge modellberegninger gjort av DNV GL (2020b) er Norge per i dag ikke i rute til å nå klimamålene. I stedet for 50 prosent reduksjon ligger vi per i dag an til å klare å redusere klimagassutslippene med 23 prosent før 2030.

Energirelaterte klimagassutslipp utgjør om lag ¾ av verdens totale globale klimagassutslipp (OurWorldInData 2020), der de største kildene er energiforbruk innen industrien, i bygninger og i transportsektoren. Som følge av koronakrisen er verdens energietterspørsel anslått å falle med om lag 8 prosent i år (DNV GL 2020c). Det er ventet at det vil gå særlig hardt ut over etterspørselen etter olje og kull, og at etterspørselen etter fornybare energikilder vil bli minst påvirket (Statkraft 2020). Dette fører til at energirelaterte klimagassutslipp trolig vil ha nådd toppen i 2019 (DNV-GL 2020c). Det internasjonale energibyrået (IEA 2020) anslår at etterspørselen etter olje vil fortsette å øke noe de kommende årene, men at etterspørselen vil flate ut fram mot 2030. Den økte etterspørselen kommer hovedsakelig fra framvoksende økonomier.

Lavere etterspørsel etter olje vil isolert sett ha en negativ effekt på oljeprisen, som igjen påvirker nivået på oljeinvesteringene. Investeringene innen utvinning og rørtransport nådde toppen i 2014, men falt deretter kraftig de påfølgende årene som følge av det store fallet i oljeprisen i perioden 2014–2016 (SSB 2020). Oljeinvesteringene har tatt seg gradvis opp siden den tid, men det er ventet at investeringene vil falle igjen etter 2020. Samtidig har store investeringer innen fornybar kraft ført til at installert kapasitet for vindkraft har blitt firedoblet, og for solkraft har kapasiteten blitt doblet hele 27 ganger de siste ti årene (Statkraft 2020). Den store økningen i kapasiteten kommer i stor grad av en kraftig kostnadsreduksjon og teknologiforbedring.

Kombinasjonen av lavere etterspørsel etter olje, klimaendringene og den store satsingen på fornybar kraft på global basis vil trolig framskynde behovet for omstilling fra en oljedrevet økonomi. Samtidig er norsk økonomi mindre avhengig av oljenæringen i dag enn tilbake i 2014. Både antall direkte sysselsatte i oljenæringen, eksporten av olje og gass som andel av norsk eksport og verdiskapningen som andel av BNP innen oljenæringen, har gått merkbart ned. Samtidig som inntektene fra oljevirksomheten vil fortsette å være viktig for norsk økonomi i lang tid framover, vil utbyggingen av nye prosjekter på norsk sokkel etter all sannsynlighet bremse opp fram mot 2035, noe som blant annet vil ramme de delene av industrien som er avhengig av leveranser til oljenæringen. Norske myndigheter har også lansert flere ulike satsningsområder for å få fart på det grønne skiftet i norsk økonomi og å skape nye grønne arbeidsplasser. I høst lanserte regjeringen sine planer for å støtte gjennomføringen av fangst, transport og lagring av CO2 i Norge (Klima- og miljødepartementet 2020b). Gjennom «Langskip»-prosjektet gis det omfattende statsstøtte som skal legge grunnlaget for ny teknologi og videreutvikling av næringen. Det har tidligere blitt anslått at en satsing på CO2-håndtering kan være med på å skape mellom 30 000 og 40 000 nye arbeidsplasser i Norge fram mot 2050, i tillegg til å styrke konkurransekraften med opp mot 90 000 arbeidsplasser (SINTEF 2018).

Regjeringen har gitt omfattende støtte til Equinors havvind-prosjekt ved Snorre- og Gullfaks-feltene gjennom Enova, hovedsakelig for å videreutvikle teknologien. Flytende havvind er et relativt umodent marked, og anslagene til den framtidige størrelsen er derfor svært usikre. Det er ventet at det vil utgjøre en beskjeden andel av norsk kraftproduksjon fram mot 2035 (DNV GL 2020b).

Sammenlignet med andre land er det en høy andel som mottar helserelaterte ytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd i Norge (NOU 2019:7). Det kan forklares både av økonomiske insentiver gjennom relativt sjenerøse velferdsordninger, men også økt kompetansebehov og oppmerksomhet på effektivitet (Fevang 2020). Det er tidligere vist at perioder med høy ledighet fører til økt overgang til helserelaterte ytelser. Lima (2016) fant en økning i andelen som både brukte opp sykepengerettighetene og som hadde overgang til arbeidsavklaringspenger under den oljedrevne nedgangskonjunkturen i Rogaland og Aust-Agder i 2016. Sannsynligheten for å bli uføretrygdet øker også markant når man blir arbeidsledig (Bratsberg mfl., 2013). Under koronakrisen har det blitt uttrykt bekymring for at en økt andel arbeidsledige, særlig unge med svak tilknytning til arbeidslivet, skal falle varig utenfor arbeidsmarkedet (Finansdepartementet 2020).

På grunn av en høy omstillingstakt framover, kan vi oppleve flere perioder med økt ledighet innen enkelte næringer eller geografiske områder. Selv om en del arbeidsplasser og yrker vil forsvinne, vil også mange nye jobber bli skapt i de kommende årene. Fölster (2018) anslår at det vil være sterkest vekst i sysselsettingen innen blant annet utdanning, helse- og sosialtjenester, samt programvare- og applikasjonsutviklere/analytikere. Særlig innenfor helse- og sosialtjenester har det i NAVs bedriftsundersøkelse blitt rapportert om stor mangel på arbeidskraft de siste årene. Vi vet fra tidligere at den geografiske mobiliteten ved arbeidsledighet i form av flytting er ganske lav (Andreev og Schou 2017). Den geografiske mobiliteten målt ved pendling er imidlertid betraktelig høyere, og det samme er den yrkesmessige mobiliteten (Kann mfl. 2018). Mobiliteten er også høyere blant personer med høy utdanning og høy inntekt. Gitt at digitaliseringen og automatiseringen i størst grad er forventet å ramme lavinntektsgrupper, bør man vurdere tiltak som tar til sikte å øke den geografiske og yrkesmessige mobiliteten. Sysselsettingsutvalget (NOU 2019:7) har blant annet foreslått strengere håndhevelse av det gjeldende regelverket knyttet til mobilitet og bedre digitale verktøy for å hjelpe arbeidssøkere å kartlegge sine muligheter basert på ledige stillinger. En høy omstillingstakt på arbeidsmarkedet vil også stille krav til at NAV-veiledere holder seg løpende oppdatert på de lokale forholdene på arbeidsmarkedet for effektivt å kunne formidle arbeidskraft.

Et sentralt virkemiddel for å øke den yrkesmessige mobiliteten blant arbeidssøkere er å tilrettelegge for kompetanseheving. Regjeringen la i april 2020 fram en stortingsmelding om kompetansereformen «Lære hele livet». Der ble det presentert en rekke tiltak for å hindre at noen skal «gå ut på dato» som følge av manglende kompetanse (Kunnskapsdepartementet 2020). Dette inkluderer blant annet tiltak for å stimulere til mer etterspørsel etter kompetanseutvikling, åpne utdanningssystemet for livslang læring og bedre kobling mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanseutvikling. Som en midlertidig ordning er det fram til sommeren 2021 åpnet for å kombinere dagpenger med utdanning for å gi insentiver til kompetanseheving mens man er arbeidsledig eller permittert under koronakrisen. En permanent ordning med kombinasjon av dagpenger og utdanning er foreslått i ulike former i flere NOU-er, se NOU 2019:7, NOU 2018:13 og NOU 2019:12. En bekymring knyttet til gjennomføringen av utdanningstiltak for arbeidsledige, er at returen til arbeid blir forsinket, men i et krevende arbeidsmarked de kommende årene er det mindre grunn til å frykte slike effekter siden det vil være viktigere å prioritere utsiktene på arbeidsmarkedet.

Det har også blitt foreslått å opprette et nytt program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging (NOU 2019:12). Dette skal være et samarbeid mellom arbeidslivet og det offentlige, både når det kommer til gjennomføring og finansiering. Nye utdannings- og opplæringstilbud skal utvikles basert på konkrete identifiserte kompetansebehov i arbeidslivet. Det inkluderer både formell utdanning innen videregående utdanning, fagskoler og høyere utdanning, men også uformell opplæring. For å kunne gjennomføre den digitale undervisningen på en god måte under koronakrisen har utdanningssektoren vært gjennom et digitalt løft. Det viltrolig gjøre det enklere å fullføre kompetansehevende tiltak uten fysisk oppmøte og dermed senke terskelen.

7.3 Stadig flere sysselsatte i tjenestenæringene fram mot 2040

For å kunne framskrive sysselsettingen etter næring på lengre sikt er det nødvendig å framskrive næringsstrukturen i økonomien. Befolkningens størrelse og sammensetning, omfanget av petroleumsvirksomheten, utviklingen i internasjonal økonomi samt finanspolitikken er av stor betydning for utviklingen i norsk økonomi. Cappelen mfl. (2020) presenterer en referansebane som viser hvordan norsk økonomi kan utvikle seg fram til 2040, basert på en rekke forutsetninger. Framskrivinger så langt fram har stor usikkerhet, og formålet er å avdekke mulige ubalanser som kan oppstå. Det gjør at tiltak kan settes i verk for å motvirke uønskede utviklingstrekk.

Det legges til grunn at befolkningen vil utvikle seg som anslått i hovedalternativet i SSBs siste befolkningsframskriving (se kapittel 4.1). Med lavere antall fødsler og lavere nettoinnvandring enn anslått for to år siden, vil veksten i befolkningen mellom 15 og 74 år bli på 0,2 prosent i gjennomsnitt hvert år i perioden 2022–2040. Dette innebærer at befolkningen i yrkesaktiv alder vil vokse saktere enn tidligere år, og at de eldste framover vil utgjøre en stadig større andel av befolkningen. Dermed vil både pensjonsutbetalinger og behovet for omsorgstjenester øke. Lavere befolkningsvekst framover medfører isolert sett lavere vekst i norsk økonomi.

Oljeprisen antas å ligge på 50 dollar ved utgangen av 2021, slik prisen på framtidige oljekontrakter indikerer. Fram til 2040 vil oljeprisen deretter øke i samme takt som inflasjonen. Oljeproduksjonen er anslått å nå toppen i 2024/2025 og falle kraftig fram til 2030, i tråd med anslag fra Oljedirektoratet (2021), for så å flate litt ut fram mot 2040. Oljeinvesteringene ventes å følge samme mønster og holde seg på et høyt nivå fram til 2024, for så falle kraftig fram til 2040. Oljeinvesteringene vil dermed gå fra å utgjøre 6 prosent av BNP for Fastlands-Norge i gjennomsnitt de siste to årene, til 2 prosent i 2040. Nedgangen i oljeproduksjon og -investeringer vil dempe veksten i fastlandsøkonomien på lengre sikt og påvirke næringssammensettingen og etterspørselen etter arbeidskraft framover.

Veksten internasjonalt hadde tatt seg opp de siste årene før koronapandemien, og med det etterspørselen etter norske varer og tjenester. En svakere krone bidro også til dette. Koronapandemien medførte et kraftig økonomisk tilbakeslag blant Norges handelspartnere i første halvår 2020. Cappelen mfl. (2020) legger til grunn en gjeninnhenting i internasjonal økonomi de nærmeste årene, og at på mellomlang sikt[7] vil BNP-veksten hos handelspartnerne bli på om lag 2 prosent årlig. Det tilsvarer den gjennomsnittlige veksten i de 20 årene før koronakrisen. På samme måte som i Norge, ventes den økonomiske veksten å bli noe lavere enn dette på lang sikt, som følge av lavere befolkningsvekst og økt aldring av befolkningen. Videre legges det til grunn en konstant valutakurs, og at forholdet mellom import- og eksportpriser endrer seg lite framover. Eksporten av tradisjonelle varer vil dermed vokse raskere i perioden 2022–2040 enn det som har vært tilfellet det siste tiåret, noe som vil bidra positivt til veksten i norsk økonomi.

Framskrivingen forutsetter at offentlige utgifter, det vil si summen av offentlig konsum og investeringer, samt stønader til husholdninger, følger handlingsregelen for finanspolitikken. Det vil si at det oljekorrigerte budsjettunderskuddet antas å være nær 3 prosent av Statens pensjonsfond utland (Oljefondet) i perioden 2022–2040. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er de samlede stønadene til husholdningene ganske stabile i perioden 2022–2040. En økning i antall alderspensjonister bidrar til høyere overføringer til husholdninger framover, mens lavere barnetall trekker litt i motsatt retning. Offentlige investeringer forutsettes å vokse litt saktere enn Fastlands-BNP. Samtidig forutsettes en svak økning i sysselsettingen i offentlig forvaltning, hovedsakelig grunnet høyere aktivitet i helsesektoren, slik at offentlig konsum vokser i omtrent samme takt som Fastlands-BNP. På den andre siden ventes privat konsum å vokse raskere enn Fastlands-BNP, blant annet som følge av økte pensjonsutbetalinger. Gitt disse forutsetningene vil veksten i fastlandsøkonomien være på mellom 1,4 og 1,6 prosent årlig fram mot 2040. Dette er under trendveksten før koronapandemien, og tjenestenæringene vil vokse raskere enn resten av økonomien.

Sysselsettingsutviklingen etter næring følger den antatte utviklingen i norsk økonomi, og som figur 7.4 viser, er det sysselsettingen innen private tjenestenæringer og offentlig forvaltning som øker fram til 2040 og som drar opp samlet sysselsetting i Fastlands-Norge. Innen bygg og anlegg ventes kun svak vekst, mens innen varehandel, industri og utvinning av olje og gass vil sysselsettingen være lavere i 2040 enn i 2019.

Sysselsettingen i de private tjenestenæringene utgjorde i overkant av en fjerdedel av sysselsettingen i Fastlands-Norge i 2019. Ifølge SSBs framskrivinger vil den øke med 13 prosent fram til 2040, det som tilsvarer 93 000 flere sysselsatte enn i 2019. Innen offentlige tjenester har sysselsettingen vokst jevnt de siste tiårene, noe som hovedsakelig skyldes vekst innen helse- og omsorgstjenester. Denne trenden ventes å fortsette, slik at sysselsettingen innen offentlige tjenester, unntatt forsvaret, vil være 11 prosent høyere i 2040 enn den var i 2019, det vil si omtrent 90 000 flere sysselsatte (figur 7.5). Dermed vil sysselsettingen innen private og offentlige tjenester samlet utgjøre i underkant av 60 prosent av sysselsettingen i Fastlands-Norge i 2040.

Innen bygg og anlegg anslås sysselsettingen å øke sakte fram til 2040. Sysselsettingen i denne næringen økte mye de seneste årene som følge av høy vekst i boliginvesteringene, særlig i 2015 og 2016. Selv om boliginvesteringene falt i 2018 og 2019, fortsatte sysselsettingen i bygg og anlegg å øke, men saktere. Nedgangen i boliginvesteringene har fortsatt gjennom de tre første kvartalene i 2020, og sysselsettingen har gått noe ned. I framskrivingene vil dette snu neste år, og antall sysselsatte i bygg og anlegg ventes å øke med 18 000 innen 2040.

Varehandelen er en av de største næringene når det gjelder antall sysselsatte. I 2019 sysselsatte denne næringen 359 000 personer. Sysselsettingen innen varehandel hadde imidlertid gått ned gjennom 2018 og 2019, og nedgangen ble enda større i første og andre kvartal 2020 som følge av nedstengingen for å begrense koronaspredningen. SSB framskriver en svak nedgang i sysselsettingen i varehandel fram til 2040, noe som kan sees i sammenheng med endrede handelsmønstre og økende netthandel, selv om privat konsum ventes å vokse framover. Ifølge framskrivingen vil det være 54 000 færre sysselsatte i næringen i 2040 enn i 2019.

Sysselsettingen innen utvinning av olje og naturgass har falt mye siden 2014, men den ventes å ta seg noe opp igjen fram til 2023, i takt med ny oppgang i oljeinvesteringene. I figur 7.4 ser vi at etter 2023 tilsier framskrivingen en nedgang på 28 prosent av sysselsettingen innen petroleum fram til 2040, noe som betyr om lag 6 000 færre sysselsatte enn i 2019. Nedgangen i oljebransjen rammer også de delene av industrien som leverer mye til oljebransjen, for eksempel maskinindustrien og verftsindustrien. Selv om andre deler av industrien vil oppleve høyere etterspørsel fra utlandet framover, viser SSBs framskriving et fall i industrisysselsettingen mot 2040. Da vil det være om lag 26 000 færre sysselsatte i industrien enn i 2019.

Figur 7.4. Framskrevet sysselsetting etter næring. Anslag fra 2020. Indeksert, 2019=100.

Kilde: SSB (Cappelen mfl. 2020)

Figur 7.5. Antall sysselsatte etter næring. Faktiske tall i 2019, anslag i 2040. Tusen personer.

Kilde: SSB (Cappelen mfl. 2020)

Geografisk og yrkesmessig mobilitet vil bli viktigere

En ny nedgang i sysselsettingen innen petroleum og oljerelatert industri etter 2024 kan igjen medføre relativt store geografiske forskjeller på arbeidsmarkedet. I fylker med mye oljerelatert virksomhet vil fokus på omstilling av arbeidskraft være viktig. Andre regioner vil ha økt sysselsetting og lavere ledighet. Dermed vil geografisk og yrkesmessig mobilitet blant arbeidssøkere fortsatt bli en viktig del av oppfølgingen for NAV.

7.4 Høyest ledighet blant de med lite utdanning

SSB anslår i sine framskrivinger at arbeidsledigheten målt med arbeidskraftundersøkelsen (AKU) vil være på 4,3 prosent av arbeidsstyrken i gjennomsnitt i perioden 2022–2040, noe som antas å være et gjennomsnittsnivå for AKU-ledigheten. Arbeidsledigheten varierer imidlertid med konjunkturene. Som figur 7.6 viser, har det vært store svingninger i arbeidsledigheten i perioden 2006 til 2020, med kraftige økninger blant annet etter finanskrisen i 2008 og under nedgangskonjunkturen i 2014–2016. I 2020 har koronapandemien og de omfattende smitteverntiltakene for å begrense smittespredningen medført en økning i arbeidsledigheten i Norge uten sidestykke i fredstid. Dette gjelder uansett utdanningsnivå, men de med lite utdanning har opplevd større svingninger og høyere ledighetsnivå enn de med videregående eller høyere utdanning.

Figur 7.6. Arbeidsledighet etter utdanningsnivå. Prosent av arbeidsstyrken.

Kilde: SSB

NAV må håndtere brå skifter på arbeidsmarkedet

En stabil arbeidsledighet fram til 2040 i framskrivingen må som nevnt sees på som et gjennomsnittlig nivå for ledigheten, og det må regnes med svingninger i arbeidsledigheten framover. Dette betyr at NAV må kunne håndtere brå skifter på arbeidsmarkedet, og arbeidsmengden kan øke betydelig på kort tid. Det har vi sett under koronapandemien, og vi har tidligere opplevd det under finanskrisen og under oljekrisen, som særlig rammet i Rogaland i 2014–2015. Det gjelder både behandling av dagpengesøknader og oppfølging av arbeidsledige. I tillegg vet vi at perioder med økt ledighet også kan føre til at flere mottar helserelaterte ytelser som sykepenger og arbeidsavklaringspenger (se kapittel 9.2). Vi venter at ledigheten vil fortsette å være høyere for personer med lite utdanning enn for de med fagbrev eller høyere utdanning. De som ikke har fullført utdanning, krever gjerne mer oppfølging fra NAV og i større grad har behov for ulike former for arbeidsmarkedstiltak.

7.5 Stadig flere med høyere utdanning

I løpet av de siste årene har etterspørselen etter arbeidskraft med høyere utdanning økt. Fra tredje kvartal 2006 til tredje kvartal 2020 gikk den samlede sysselsettingen, målt med AKU, opp med 330 000 personer, en økning på 14 prosent. Økningen blant de med høyere utdanning var enda større og utgjorde 42 prosent av den samlete sysselsettingen i tredje kvartal 2020, opp fra 33 prosent i tredje kvartal 2006. Antall sysselsatte med grunnskole som høyeste utdanning falt derimot med 77 000, eller 15 prosent, i samme periode. Antall sysselsatte med videregående skole som høyeste utdanning økte med 56 000 (5 prosent) fra tredje kvartal 2006 til tredje kvartal 2020. De utgjorde 42 prosent av alle sysselsatte i 2020, ned fra 45 prosent i 2006.

På grunn av koronapandemien og smittevernstiltakene for å begrense spredningen var samlet antall sysselsatte i tredje kvartal 2020 lavere enn i tredje kvartal 2019. Sysselsettingen falt blant alle utdanningsgrupper, med unntak av de med høyere utdanning.

Utdanningsnivået i befolkningen har også økt kraftig siden 2006. Figur 7.7 viser at det særlig er antallet med høyere utdanning som har økt, og de utgjør også en stadig større andel av arbeidsstyrken. Samtidig har det blitt stadig færre uten utdanning utover grunnskolen.

Figur 7.7. Antall personer i arbeidsstyrken og sysselsatte etter utdanningsnivå. 3. kvartal 2006–3. kvartal 2020. 1 000 personer.

Kilde: SSB

Flere fullfører videregående skole

Siden 2006 har det vært en positiv trend med økt gjennomføring av videregående opplæring, og andelen som fullfører var 6 prosentpoeng høyere i 2019. 78,1 prosent av de som startet videregående utdanning høsten 2013 hadde fullført i løpet av fem-seks år. Dette er 0,5 prosentpoeng høyere enn forrige kull. Det er imidlertid forskjeller mellom studie­program og kjønn. Størst andel som ikke fullfører i løpet av fem-seks år finner vi blant menn i de yrkesfaglige studieprogrammene. Her hadde 65,6 prosent av de som startet i 2013 fullført i 2019. Selv om denne fullføringsandelen er lavere enn gjennomsnittet, er den 0,2 prosentpoeng høyere enn forrige kull. Kvinner i studieforberedende utdanningsprogram hadde høyest fullføringsandel i 2019, med 90,4 prosent. I gjennomsnitt var andelen menn som fullførte videregående opplæring i 2019 noe lavere enn andelen kvinner. Det var også blant menn at andelen hadde økt minst, sammenliknet med forrige kull.

Det er også stadig flere som fullfører høyere utdanning. 67,5 prosent av de som begynte en høyere utdanning i 2011 hadde fullført i 2019, det vil si i løpet av åtte år. Denne andelen er 13 prosentpoeng høyere enn for ti år siden. Andelen som hadde fullført høyere utdanning i løpet av åtte år i 2019 var høyere blant kvinner enn blant menn, med henholdsvis 71,7 og 61,8 prosent, selv om den hadde økt mest blant menn det siste tiåret. Andelen som fullførte høyere utdanning av mer enn fire års varighet, var imidlertid høyere blant menn enn blant kvinner, og dette var også tilfellet for ti år siden. Studentene som var under 20 år da de begynte en høyere utdanning i 2011, fullførte oftere enn de andre aldersgruppene (80 prosent). 6 av 10 høyere utdanninger ble fullført av kvinner, og denne andelen har endret seg lite siden 2009.

7.6 Høy etterspørsel innen helse- og omsorgsfag

I figur 7.8 vises framskrevet tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft etter utdanningsnivå fram til 2040 (Cappelen mfl. 2020). Tilbud og etterspørsel er framskrevet i to separate modeller som tar utgangspunkt i dagens befolkning og SSBs siste befolkningsframskriving. Etterspørselen etter arbeidskraft er modellert med utgangspunkt i forutsetninger om den økonomiske utviklingen i Norge. Det vil si at etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft er avhengig av næringssammensettingen framover og hvordan sysselsettingssammensettingen etter utdanningsnivå i hver næring har vært de siste årene. Framskrivingen av arbeidsstyrken er gjort uavhengig av antakelser om den framtidige økonomiske utviklingen og er basert på de utdanningsvalgene befolkningen gjorde i perioden 2012–2016, samt den observerte yrkesdeltakelsen til befolkningen i ulike alders- og utdanningsgrupper. Det er dermed ikke tatt hensyn til mekanismer som bidrar til tilpasninger på arbeidsmarkedet, som endringer i relative lønninger og ledighetsnivå for ulike utdanningsgrupper. Avvikene som oppstår i framskrivingen mellom tilbud og etterspørsel for noen utdanningsgrupper kan derfor ikke tolkes som framskrevet arbeidsledighet for disse gruppene, men peker på mulige ubalanser på arbeidsmarkedet på lengre sikt.

Stadig færre med grunnskole

I framskrivingene fortsetter trenden med økt utdanningsnivå i befolkningen. Personer med kort høyere utdanning (bachelor) og lang høyere utdanning (mastergrad eller doktorgrad) vil utgjøre en stadig større andel av arbeidsstyrken, men veksten i etterspørselen av personer med høyere utdanning ser ut til å bli lavere enn veksten i arbeidsstyrken.

Etterspørselen etter personer med fagutdanning ventes å øke klart mer enn tilbudet, særlig for helsefagarbeidere og andre yrkesfag rettet inn mot industri, bygg og anlegg og håndverk. Det har allerede blitt avdekket mangel på flere av disse utdanningsgruppene, blant annet i NAVs bedriftsundersøkelse 2019. Ifølge Cappelen mfl. (2020) vil denne mangelen med stor sannsynlighet forsterke seg, med mindre tiltak blir satt i verk.

Personer med bare grunnskole eller uoppgitt utdanning vil utgjøre en stadig mindre andel av arbeidsstyrken. Det må sees i sammenheng med at befolkningsframskrivingene viser lavere nettoinnvandring framover, og at mange innvandrere er registrert med grunnskole eller ukjent utdanningsbakgrunn. Denne gruppen vil også utgjøre en stadig mindre andel av sysselsettingen, men etterspørselen etter personer med grunnskoleutdanning ventes i framskrivingene å være høyere enn tilbudet. Dette kunne tilsi noe lavere arbeidsledighet for denne gruppen framover, men det er også mulig at en del av arbeidsoppgavene kan bli overtatt av sysselsatte med høyere utdanning, og at framskrivingene ikke i tilstrekkelig grad fanger opp at disse oppgavene er særlig utsatt for automatisering. Personer med grunnskoleutdanning eller ukjent utdanning har høyest ledighetsnivå (som vist i figur 7.6) og vil sannsynligvis fortsette å være en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet. Det kan også begrunnes med at de fleste forholdene som gjør at vi venter høyere omstillingstakt på arbeidsmarkedet framover — både teknologisk utvikling, globalisering og ettervirkninger av koronapandemien — treffer lavkompetanseyrker i større grad enn andre grupper (se kapittel 7.2).

Lavere innvandring framover enn det som var antatt i SSBs befolkningsframskriving fra 2018 er også hovedgrunnen til at nivået på arbeidsstyrken og sysselsettingen i årets framskriving er betydelig lavere enn i framskrivingen fra 2018. SSB estimerer at det kan være rundt 70 000 færre personer i arbeidsstyrken og 90 000 færre sysselsatte i 2035 enn anslått for to år siden.

Viktig å tolke framskrivingen med forsiktighet

Det er viktig å tolke figur 7.8 i lys av at framskrivingen av arbeidsstyrken er gjort under forutsetning av at de som velger utdanning i tiden som kommer, tar samme utdanningsvalg som tilsvarende personer tok i 2012–2016. I virkeligheten vil de unge som gjør sine utdanningsvalg ta hensyn til hvor stor etterspørsel det er etter ulike typer utdanning, og til forventet lønn og ledighetsnivå for ulike yrker. Også arbeidsgivere vil ta hensyn til hvilke typer utdanninger den tilgjengelige arbeidskraften har. Ved ubalanse mellom tilbud og etterspørsel kan arbeidsgiverne for eksempel øke lønnen for den arbeidskraften det er mangel på, noe som vil gi insentiver til å utdanne seg i det feltet. Utdanningspolitikken kan også bidra til å rette eventuelle ubalanser.

En viktig grunn til avvikene mellom tilbud og etterspørsel for noen utdanningsgrupper er at flere med lavere utdanningsnivå vil pensjonere seg framover, mens det er relativt få med høyere utdanningsnivå som vil gå av med pensjon fram mot 2040. Det legges til grunn i framskrivingene at personer som går av med pensjon vil bli erstattet av personer med samme utdanningsnivå som dem selv. Imidlertid kan arbeidsgivere også endre sammensetningen av arbeidskraften ved å ansette arbeidstakere med høyere (eller lavere) utdanningsnivå enn det de gjorde tidligere. Som Cappelen mfl. (2020) påpeker, likner noen utdanningsgrupper hverandre og kan utføre hverandres arbeidsoppgaver, og personer med høyere utdanning skal være godt rustet til å tilegne seg ny kunnskap. Innføring av ny teknologi kan også endre bruken av ulike typer arbeidskraft framover, noe som ikke eksplisitt er tatt hensyn til i framskrivingen, utover det som følger av historiske trender.

Figur 7.8. Framskriving av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft med ulike utdanningsnivå, 2019–2040. Andel av samlet arbeidsstyrke.

Kilde: SSB (Cappelen mfl. 2020)

Økt etterspørsel etter personer med videregående yrkesfag

Som figur 7.8 viser, ventes det klart større vekst i sysselsettingen enn i arbeidsstyrken for personer med fagutdanning på videregående nivå. Cappelen mfl. (2020) fordeler framskrevet arbeidsstyrke og sysselsetting etter utdanningsnivå videre etter fagfelt. Samlet for videregående yrkesfag rettet mot industri, bygg og anlegg og håndverk, er det ventet høyere vekst i sysselsettingen enn i arbeidsstyrken. Blant annet bidrar en fortsatt vridning fra sysselsatte med grunnskole til sysselsatte med yrkesfag i disse næringene til økt etterspørsel etter denne utdanningsgruppen. Videre anslås det at antall personer i arbeidsstyrken med denne kompetansen begynner å gå ned i 2025, siden det vil utdannes færre enn de som går av med pensjon. Med de forutsetningene som er lagt til grunn, kan mangelen på arbeidskraft med videregående yrkesfag rettet mot industri, bygg og anlegg og håndverk anslås til rundt 50 000 personer i 2035. Det kan være vanskelig å erstatte denne typen arbeidskraft med personer med høyere utdanning. Økt fullføring av videregående opplæring inne disse fagene, eller økt innvandring, kan bidra til å redusere mulig mangel i framtiden.

I framskrivningen blir det også påpekt et udekket behov for personer med videregående opplæring innen studieforberedende og økonomisk-administrative fag. Særlig blant de med videregående innen økonomi og administrasjon er det sannsynlig at de som går av pensjon, i stedet vil bli erstattet med personer med utdanning innen samme fagfelt på bachelor- og masternivå.

Framskrivingene av arbeidsstyrken er som sagt basert på utdanningstilbøyeligheter fra årene 2012 til 2016, slik at eventuelle endringer i utdanningsvalg etter den tid ikke er tatt hensyn til. Med dette som utgangspunkt blir det utdannet færre med videregående yrkesfag enn de som pensjoneres, derfor faller antall personer i arbeidsstyrken i denne utdanningsgruppen. Cappelen mfl. (2020) estimerer at samlet mangel på arbeidskraft med videregående fagutdanning kan være på opptil 88 000 personer i 2035, med de forutsetningene som er lagt til grunn og uten tiltak for å motvirke den.

Økende behov for personer med utdanning innen helse- og omsorgsfag

Behovet for helsepersonell øker mot 2040 som følge av en aldrende befolkning. Ifølge framskrivingene kan det etter hvert bli betydelig mangel på personer med videregående utdanning innen helse- og omsorgsfag. Etterspørselen etter personer med denne kompetansen har blitt oppjustert samtidig som tilgangen av arbeidskraft har blitt nedjustert som følge av lavere innvandring og observerte utdanningsvalg. Med de forutsetningene som er lagt til grunn, estimerer Cappelen mfl. (2020) et udekket behov for personer med videregående utdanning innen helse- og omsorgsfag på cirka 36 000 i 2035. I tillegg vil det bli utdannet for få med bachelor innen pleie- og omsorgsfag til å dekke veksten i etterspørselen. Dette gjelder hovedsakelig sykepleiere og vernepleiere, og det estimerte underskuddet i 2035 er på om lag 20 000 personer. Til sammen forventes det en voksende mangel på personer med disse utdanningene mot 2040. Noe av dette behovet kan bli dekket av personer med bachelor innen andre helsefag som ikke er like spesifikt rettet mot den eldre befolkningen, og her vil det ifølge framskrivingene være flere som utdanner seg enn som vil bli etterspurt. Samtidig er det usikkerhet knyttet til eventuelle standardhevinger av helsetjenester og til teknologiske endringer som kan endre behovet for helsepersonell.

Befolkningsutviklingen avgjør også behovet for personer med utdanning innen pedagogiske fag. Framskrevet sysselsetting for denne utdanningsgruppen har blitt nedjustert som følge av lavere vekst i barnetallene på grunn av lavere innvandring og lavere fruktbarhetsrate, og den er ventet å avta fram mot 2040. Arbeidsstyrken viser en stabil utvikling, siden det utdannes omtrent like mange som antallet som går av med pensjon. Framskrivingene tyder dermed på at tilgangen på personer med denne utdanningen vil bli større enn etterspørselen framover.

Flere med høyere utdanning

Framover vil det være betydelig vekst i andelen av arbeidsstyrken med høyere utdanning. Det skyldes at blant de som vil gå av med pensjon er det færre med høyere utdanning enn blant de som starter yrkeskarrieren. Selv om også etterspørselen etter arbeidskraft med høyere utdanning vil øke, vil tilbudet av arbeidskraft med høyere utdanning vokse sterkere. Det er særlig innen økonomiske og administrative fag, samfunnsvitenskap og humanistiske fag, at framskrivingen viser høyere tilbud enn etterspørsel. Det kan innebære at de med høyere utdanning går inn i arbeidsoppgaver som tidligere ble utført av personer med lavere utdanningsnivå, men arbeidsoppgavene kan også endres slik at det er nødvendig med høyere utdanning.

Personer med høyere utdanning innen tekniske og naturvitenskapelig fag vil utgjøre en stabil andel av sysselsettingen i framskrivingene. Grunnen til at andelen ikke øker framover, er at mange med denne kompetansen har arbeidet i petroleumsnæringen og industri, og fra 2024 ventes det lavere aktivitet i oljerelaterte næringer. Veksten i de private tjenestenæringene, og i mindre grad i bygg og anlegg, bidrar til å dempe nedgangen i etterspørsel etter denne kompetansen. Etterspørselen etter personer med høyere utdanning innen tekniske og naturvitenskapelig fag forventes derfor å holde seg konstant, mens arbeidsstyrken forventes å vokse framover, ettersom det utdannes flere enn de som går av med pensjon. Den teknologiske utviklingen kan imidlertid føre til et større behov for personer med høyere utdanning innen tekniske og naturvitenskapelig fag enn det framskrivingen tilsier.

7.7 Refleksjonsspørsmål

· Hvordan vil endringene i arbeidslivet påvirke NAV?

· Hva betyr det for NAV at kompetansebehovet endres raskt?

· Hvordan vil plattformøkonomien og andre endringer i ansettelsesformer påvirke NAV?

· Hvordan skal vi håndtere rask endring for bestemte yrkesgrupper eller regioner?

[1] Bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge er likt bruttonasjonalprodukt (BNP) utenom næringene utvinning av olje og naturgass, rørtransport og utenriks sjøfart.

[2] Eurosonen inkluderer Belgia, Tyskland, Estland, Irland, Hellas, Spania, Frankrike, Italia, Kypros, Latvia, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederland, Østerrike, Portugal, Slovenia, Slovakia og Finland.

[3] NAVs prognose for årene 2020–2022, SSBs framskriving (Cappelen mfl., 2020) for årene 2023–2025.

[4] Arbeidsledigheten er målt med arbeidskraftundersøkelsen for alle land som vises i figuren 7.3

[5] NAVs prognose for 2020–2022, SSBs framskrivinger (Cappelen mfl., 2020) for 2023–2025.

[6] Et datasenter er et anlegg bestående av servere og andre komponenter som brukes til å organisere, behandle, lagre og spre store mengder data (Nærings- og fiskeridepartementet 2018).

[7] Tidsperioden er ikke nærmere spesifisert i rapporten, men dette gjelder trolig fram mot ca. år 2030.