Costituzione, la grande svolta?

SE AL REFERENDUM DI OTTOBRE PASSA IL COSIDDETTO “DDL BOSCHI” SI SUPERA IL BICAMERALISMO PERFETTO E SI INTRODUCONO RILEVANTI MODIFICHE AI POTERI DELLE REGIONI

di Mara Anastasia

Sono due i pilastri su cui poggia la legge di riforma costituzionale, il cosiddetto “ddl Boschi”, approvato in via definitiva dalla Camera lo scorso 12 aprile: il superamento del bicameralismo perfetto e la modifica del Titolo V della Costituzione. Entrambi questi pilastri andranno a incidere profondamente sul rapporto tra Regioni e livello centrale. Da un lato, infatti, con il cambiamento della composizione e delle attribuzioni del Senato si viene a creare un nuovo livello di rappresentanza delle istanze dei territori. Dall’altro, molte competenze fino a oggi oggetto di legislazione concorrente, vengono riportate in capo allo Stato, riducendo notevolmente il raggio d’azione delle Regioni.

Sugli effetti che tali mutamenti produrranno sul sistema dei poteri su cui si fonda la Repubblica le forze politiche e i giuristi sono profondamente divisi. Ma a dire l’ultima parola saranno i cittadini, che nel referendum costituzionale del prossimo autunno dovranno decidere se confermare o meno le scelte compiute in Parlamento.

Nasce il Senato delle autonomie

Il nuovo Senato previsto dalla riforma sarà composto da 100 senatori, al posto degli attuali 315. A sedere sugli scranni di Palazzo Madama saranno 95 senatori rappresentativi delle istituzioni locali e 5 senatori di nomina presidenziale. A essi si affiancheranno gli ex Presidenti della Repubblica.

I 95 senatori non saranno più eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini ma dai Consigli regionali, che dovranno scegliere tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuna Regione, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. Questa elezione di secondo grado dovrà avvenire “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimo organi”, con modalità che al momento non sono note e che verranno successivamente stabilite con legge. Per i senatori non è più prevista l’indennità, ma viene confermata l’immunità parlamentare: non potranno essere perquisiti, intercettati o arrestati senza l’autorizzazione dell’Aula.

Nell’architettura costituzionale delineata dal provvedimento, spetterà alla sola Camera dei deputati, di cui resta immutata la composizione, la titolarità del rapporto fiduciario e della funzione di indirizzo politico, e il controllo sull’operato del Governo. Il Senato, invece, avrà la funzione di rappresentanza degli enti territoriali e di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica.

Diversa sarà anche la partecipazione delle due Camere alla funzione legislativa, finora svolta su base paritaria. La cosiddetta “navetta” di una legge tra i due rami del Parlamento (il meccanismo per cui ogni legge deve essere approvata nella stessa versione da entrambi i rami del Parlamento) si avrà solo per alcune determinate categorie di provvedimenti, tra cui le leggi costituzionali, i referendum popolari, le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; le leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea. Tutte le altre leggi saranno approvate dalla sola Camera dei deputati con un procedimento legislativo monocamerale.

Resta invece confermata la disposizione che prevede che l’elezione del Presidente della Repubblica da parte del Parlamento avvenga in seduta comune, ma non è più prevista la partecipazione dei delegati regionali, alla luce della nuova composizione del Senato.

La fine della legislazione concorrente

La riforma Boschi prevede alcune sostanziali modifiche del Titolo V della Costituzione. In primo luogo, vengono abolite le Province quale ente costitutivo della Repubblica. Viene poi profondamente rivisto il riparto della potestà legislativa e regolamentare tra Stato e Regioni, oggetto dell’articolo 117. In particolare, viene soppressa la legislazione concorrente, con una redistribuzione delle materie tra competenza legislativa statale e competenza regionale. Tra le materie che vengono riportate in capo al livello centrale figurano: le disposizioni generali per la tutela della salute; la sicurezza alimentare; la tutela e la sicurezza del lavoro e le politiche attive del lavoro; l’ordinamento scolastico, l’istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; la produzione e distribuzione di energia; le infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e il commercio con l’estero.

Viene, inoltre, introdotta la cosiddetta “clausola di supremazia”, in base alla quale la legge statale, su proposta del Governo, può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale.

Modificato anche l’articolo 116 della Costituzione, che disciplina il cosiddetto “regionalismo differenziato”. In particolare, è ridefinito l’ambito delle materie nelle quali possono essere attribuite particolari forme di autonomia alle Regioni, a patto che queste ultime si trovino in una condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.

Il parere delle parti sociali

Mentre sul fronte del “sì” e quello del “‘no” alla riforma si affilano le armi in vista della consultazione referendaria di ottobre, le rappresentanze degli imprenditori e dei lavoratori preferiscono non esprimere un giudizio definitivo, essendo ancora molte le variabili da chiarire.

“Credo sia molto difficile e persino incauto pretendere di valutare la bontà di un nuovo sistema a priori, sulla base di un disegno meramente formale — ha dichiarato la presidente dell’Unione industriale di Torino Licia Mattioli -. Il successo di un modello dipende sempre molto da come viene applicato in concreto. La riforma costituzionale è a mio modo di vedere una valida proposta perché rimuove l’anomalia, tutta italiana, di un bicameralismo perfetto e paralizzante, fornendo, di fatto, gli strumenti per legiferare in modo efficiente e per migliorare la governabilità del sistema. Auspico però che si mettano a punto appropriate forme di compensazione degli squilibri che si sono venuti a creare nei rapporti fra Stato e Regioni. Forme virtuose, basate su criteri di equilibrio dei bilanci regionali, ma anche in base al valore delle esperienze maturate e dei risultati conseguiti a livello territoriale”.

La necessità di superare il bicameralismo perfetto viene sottolineata anche dal segretario generale della Cgil Piemonte Massimo Pozzi, per il quale “l’attuale sistema risulta troppo macchinoso”. Per Pozzi, tuttavia, prima di esprimere una valutazione, resta ancora da capire “che ruolo dovrà avere il Senato delle autonomie e soprattutto come la sua attività potrà incidere sulle scelte del Governo”.

Per quanto riguarda il fatto che con la riforma costituzionale la competenza legislativa su una serie di materie di carattere economico ritorni in via esclusiva in capo allo Stato, Mattioli e Pozzi sottolineano l’esistenza di pro e contro.

“Per alcuni aspetti, come l’internazionalizzazione, le infrastrutture, l’energia e soprattutto l’ambiente e la sanità — evidenzia la presidente dell’Unione industriale — sono propensa a credere che si tratti di questioni tanto grandi, e inserite in contesti così ampi e complessi, che la dimensione nazionale sia preferibile e più adeguata. Per altri temi, invece, come la politica industriale, la conoscenza approfondita e puntuale delle specializzazioni produttive, delle filiere, delle relazioni tra sistemi locali, credo esista a livello locale un patrimonio di competenze e di esperienze da tutelare e da valorizzare. Su questo terreno, come del resto in materia di politiche attive del lavoro, la dimensione locale e le sue peculiarità mi paiono prevalenti, e maggiormente in grado di cogliere nel segno le effettive specificità e necessità degli attori, come peraltro l’esperienza e i risultati conseguiti in questi anni dimostrano ampiamente”.

Anche secondo Pozzi la competenza in alcune materie, come energia e infrastrutture, è auspicabile che venga riportata in capo al livello nazionale. Questo accentramento potrebbe, a suo giudizio, essere utile anche per le politiche attive del lavoro, ma a una condizione: “La vera scommessa è quella di far funzionare correttamente l’Agenzia nazionale delle politiche attive del lavoro (Anpal) e soprattutto dotare i Centri per l’impiego del personale necessario a farli esercitare un ruolo reale di mediazione tra la domanda e l’offerta di lavoro, sull’esempio di quanto avviene negli altri paesi europei”. n

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“Una riforma nata sotto il segno della divisione”

intervista a Mario Dogliani

Professore di Diritto costituzionale all’Università di Torino, Mario Dogliani è tra i 50 costituzionalisti che hanno firmato un appello alle forze politiche per esprimere valutazioni critiche sulla riforma costituzionale. “Un testo — spiega — non ideologico, ma che entra nel merito di una riforma mal fatta, nata sotto il segno della divisione”.

Qual’è la principale critica alla riforma proposta dal Governo?

Il difetto capitale è che è stata fatta contro tutti, è nata blindata. Bisogna decidere se la Costituzione è un ferro vecchio che non serve più a nulla o se, invece, è ancora il collante delle tante diversità culturali, territoriali, religiose presenti nel nostro paese. Non si riscrive la Costituzione dicendo ‘abbiamo i voti’.

Finisce il bicameralismo. Significherà maggiore efficienza?

Il problema del paese non è il bicameralismo ma la crisi dei partiti che non riescono più a farlo funzionare. I costituenti disegnarono un sistema con due Camere diverse per corpo elettorale, sistema di elezione e durata. Erano fiduciosi nella capacità dei partiti e non avevano paura di ascoltare il popolo. Oggi quel contesto non esiste più. Ma più che agitare l’urgenza di fare rapidamente nuove leggi, avremmo bisogno di semplificarle, con testi unici e codici. In Francia lo hanno fatto ma in Italia non ci pensa nessuno. Potrebbe essere un bel ruolo per il nuovo Senato.

Il nuovo Senato potrà davvero rappresentare le autonomie locali?

Come sempre dipenderà dalla qualità di chi sarà designato a ricoprire quel ruolo, quindi dalla maturità dei partiti e dei cittadini. Oggi il Senato nasce con una natura ambigua. Da un lato si dice che sarà a rappresentanza regionale, ma poi permangono aspetti di rappresentanza nazionale, come i senatori a vita o la competenza ad approvare leggi costituzionali. In più resta il sistema delle Conferenze, dove siedono i presidenti di Regione. Credo che lo snodo rimarrà in quella sede. Si è preso a modello la Germania, ma quello è un vero Stato federale, nato quando era ancora in vita Francesco Petrarca. In Germania c’è un vero sistema di rappresentanza degli Stati federati. In Italia la rappresentanza politica è del popolo, diversamente è rappresentanza di interessi. A mio avviso, il problema vero oggi è un altro.

Quale?

Occorrerebbe riaffermare con forza il principio della separazione dei poteri, che oggi è certamente più complesso che nel passato, non solo per la complicata collocazione del potere giudiziario, ma perché si tratta di affrontare anche il rapporto tra potere economico e potere politico. Quello che non va bene, nella forma di governo, è la confusione tra potere esecutivo e legislativo. Si governa sotto le leggi, non attraverso le leggi. Il rapporto di fiducia non è una catena di comando. Se il Parlamento si limita a convertire decreti legge del Governo, che pone la fiducia al primo inciampo, il suo ruolo diventa inutile. In questo senso credo che andrebbero rivisti i poteri legislativi del Governo. (em)

“Il bicameralismo perfetto? Anomalia italiana”

intervista a Francesco Pizzetti

Il sistema istituzionale che scaturisce dalla riforma è quello di un bicameralismo asimmetrico ma certamente non debole, con un rafforzamento del pluralismo territoriale della Repubblica. Ne è convinto Francesco Pizzetti, professore di Diritto costituzionale all’Università degli Studi di Torino, che recentemente ha tenuto una relazione sul tema al Convegno di Astrid, a Roma.

Se il referendum confermerà la riforma costituzionale, sarà la fine del bicameralismo perfetto. Un bene o un male?

Il bicameralismo perfetto è un’anomalia solo italiana, e in fondo non voluta nemmeno dalla Costituente, che infatti aveva differenziato la durata delle due Camere e previsto che il Senato fosse eletto su base regionale. Il suo superamento è un obiettivo perseguito da molti decenni.

Nasce il Senato delle Regioni. L’elezione di secondo livello non ne indebolirà il ruolo?

Il nuovo Senato non è la Camera delle Regioni ma quella rappresentativa delle istituzioni territoriali. I senatori non hanno vincolo di mandato, anche se la decadenza del Consiglio regionale che li ha eletti fa decadere anche loro. Non si può dire però che rappresentino le Regioni. Ognuno di loro, infatti, rappresenta tutte le istituzioni territoriali di tutta la Repubblica, indipendentemente dalla regione in cui è stato eletto, il che esclude, tra l’altro, che il Senato possa sostituire il sistema delle Conferenze. L’elezione dei senatori da parte del Consigli regionali e la presenza fra loro dei senatori di nomina presidenziale e degli ex Capi dello Stato costituisce una forza e non una debolezza. Esso infatti ha funzioni proprie e una rappresentanza forte, di carattere generale: quella delle istituzioni territoriali che compongono la Repubblica. Penso che il suo ruolo potrà essere molto rilevante nel sistema. Certo tutto si può dire meno che il nuovo bicameralismo asimmetrico sia un “monocameralismo mascherato”. Ed è un bene che sia così.

Quale nuovo ruolo per le autonomie locali?

La cancellazione delle Province accentua molto il ruolo dei sindaci come classe di governo locale, e delle Regioni come titolari delle competenze di area vasta, che potranno esercitare in proprio o attraverso i nuovi enti. Spetta inoltre alle Regioni disciplinare gli enti di area vasta, salvo per i loro organi, un notevole ampliamento del loro ruolo. La soppressione della competenza concorrente è un bene, perché essa era diventata una trappola soprattutto per le Regioni, rendendo sempre incerti e legati alle decisioni della Corte i loro confini. Il regionalismo differenziato assume una nuova potenzialità, e il ruolo del Senato, le leggi di attuazione delle norme costituzionali relative a enti locali e regioni, ai rapporti con la Ue e alle forme di referendum e partecipazione popolare è molto forte, perché occorre sempre il procedimento bicamerale. Inoltre, anche se l’esercizio delle competenze statali ex articolo 117 è riservato al procedimento legislativo monocamerale, il Senato può sempre presentare proposte di modifica. (em)

Forum. Verso il referendum

LA RIFORMA COSTITUZIONALE, PROMOSSA DAL GOVERNO, È STATA APPROVATA IN DOPPIA LETTURA DA ENTRAMBI I RAMI DEL PARLAMENTO. A OTTOBRE I CITTADINI SI ESPRIMERANNO ATTRAVERSO IL REFERENDUM CONFERMATIVO. LA RIFLESSIONE DI QUATTRO CONSIGLIERI NEL FORUM DI NOTIZIE

di Elena Maccanti

La fine del bicameralismo e il nuovo Senato, l’eliminazione della competenza concorrente e la cancellazione delle Province sono alcune delle novità della riforma. Cosa cambia per le Regioni? Notizie lo ha chiesto, nel corso di una tavola rotonda, ai consiglieri regionali Davide Gariglio (Partito Democratico), Giorgio Bertola (Movimento 5 Stelle), Claudia Porchietto (Forza Italia) e Alfredo Monaco (Scelta di Rete civica per Chiamparino). Ecco una sintesi dei loro interventi.

Gariglio — Nel 2001 il centro sinistra affidò molti poteri alle Regioni. La nuova Carta pone limiti chiari e definisce chi fa che cosa, eliminando la competenza legislativa concorrente, che ha generato contenziosi dinnanzi alla Corte costituzionale. Alcune materie, come energia, porti e aeroporti, su cui serve una regia unica, tornano di competenza dello Stato. È un sistema che funziona bene in Germania. Il Governo si è assunto la responsabilità di cambiare il paese. Finisce l’era del bicameralismo e si cancellano 315 senatori, con risparmio di denaro pubblico. Avremo una Camera elettiva e politica, per partiti, e un’altra secondo radicamenti territoriali, composta da consiglieri regionali e sindaci, pagati dalle rispettive istituzioni, che compartecipa alla formazione delle leggi sugli enti locali. Poiché si era esagerato con la proliferazione politica, abbiamo mandato in pensionamento anticipato 4.000 amministratori provinciali pagati dai cittadini. Il passaggio successivo sarà quello di ridurre il numero delle Regioni.

Bertola — Ci troviamo di fronte a una svolta centralista rispetto al 2001, che riduce le Regioni a enti amministrativi. Questa riforma, approvata da un Parlamento eletto con una legge incostituzionale, votata da una maggioranza diversa da quella uscita dalle urne, combinata a una legge elettorale antidemocratica, rischia di consegnare il paese al governo di pochi nominati. Il Senato, come disegnato dalla riforma, non è una vera camera di compensazione. Entrambi i rami del Parlamento dovrebbero esercitare un controllo reciproco e correggere eventuali errori, per questo sarebbe stato meglio mantenere il mandato popolare su entrambi i rami, ragionando piuttosto sulla riduzione del numero dei parlamentari e della loro indennità. Mi domando come un consigliere regionale o un sindaco possano svolgere bene anche il ruolo da senatore. Sulle province, infine, si introduce ulteriore confusione rispetto alla Delrio, riforma frettolosa e pasticciata. La Città metropolitana, ad esempio a Torino, ha marginalizzato i territori montani.

Porchietto — Dopo 15 anni, era opportuno apportare alcuni correttivi, ma si è stravolto il principio di responsabilizzazione delle autonomie locali. Non si è centralizzato, si è creato caos. Su molti temi si rischia di proseguire il contenzioso che ha inasprito il conflitto tra Regioni e Governo in una guerra tra istituzioni. Il bicameralismo non è scomparso, ma dal perfetto si è passati all’imperfettissimo, che non porterà a un percorso legislativo agile e snello. Sulle province è stata fatta molta demagogia e oggi siamo in un limbo, con una frattura tra il governo della città e quello delle aree più periferiche. Il miglior modello non può basarsi solo sul taglio ai costi della politica e sulla riduzione delle istituzioni. Il tema è la qualità della politica, non il numero degli eletti, che continueranno a essere espressi dai partiti. Pur condividendo la necessità di una riforma e apprezzando alcuni principi, sono contraria ed esprimo il timore che si inchiodi il paese, con una concentrazione del potere nelle mani di pochi.

Monaco — La riforma del 2001 ha creato confusione, con il rischio di un’Italia a macchia di leopardo, in cui ciascuna Regione faceva cose diverse. Su alcuni temi occorre una regia unica e se sia giusto centralizzare ce lo dirà la storia. Alcune materie potranno essere devolute alle Regioni dopo. Certo una riforma così radicale da parte del Governo, che concentra e toglie alcuni contrappesi, non è un bene assoluto. La necessità di rivedere il bicameralismo si sarebbe forse potuta risolvere modificando i regolamenti parlamentari. L’attività del consigliere regionale è già molto impegnativa e avrei difficoltà, da potenziale senatore, a svolgere anche quel ruolo. Sulle province si apre uno scenario di vuoto, perché se le Regioni devono assumere competenze amministrative diventa difficile la presenza sui territori. Affidare alla pancia eventuali derive rischia di consegnare il paese a forze che potrebbero non rispettare i valori della Resistenza, così come mi hanno espresso durante le celebrazioni del 25 aprile.

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