疫情下的家庭移工──初探家庭移工權益法制化

February,13 2021 吳虹儒

前言

日前，因印尼境外移入感染的人數日漸增加，移工議題再次成為大眾討論的焦點。而在今年四月初，一篇報導者名為「你們、我們」思維的代價：新加坡疫情，為何因移工宿舍感染失控的文章點出新加坡移工疫情爆發背後的結構性因素，而其也同時指出因遏制措施（containment strategy），家庭移工過度工作（overwork）、性暴力、居住環境惡化等問題有加重的趨勢。此一報導也引發筆者對於國內移工尤其家庭移工在疫情下的狀況好奇。台灣無禁足令等施行，因此如同新加坡因此政策而延伸的問題加重案件較少聽聞，然而此次疫情中所引發的缺工潮、失聯移工的防疫等問題也可讓我們直視移工政策背後的結構性問題。

截至109年10底前，我國產業與社福移工總計已突破七十萬人，工作類型橫跨海洋漁撈、製造業、家庭看傭看護等，已成為台灣勞動力中重要的組成。此龐大族群在台灣的權益保障一直以來也是許多民間團體奔走爭取的重點，而在如此多樣的移工種類中，「家庭移工」有其特殊地位。

說到家庭移工我們會想到甚麼？看護、幫傭、大多有著相對而言較深的膚色、喜歡在聚集在車站的一群人？也許大多數台灣人對於這群人沒有太多的想法，然而這群在印象中總是沒有名字、面貌模糊的人正是撐起台灣在長照危機、照護人力嚴重不足的支柱。相對於其他工種在這幾年的倡議下大多已納入勞基法保障，家庭移工由於其工作環境、工時難以界定等因素不適合納入勞基法，然而在專法上卻因各界對於家庭移工權益法制化的意見分歧而遲遲無法順利推行。此次疫情就如同對於我國移工政策的大型檢驗，顯出長期以來深埋底下的結構性問題。

誰是移工？

移工的引進－補充性原則

1980年代，台灣經濟快速發展而有急需勞動力的呼聲，政府於1989年正式引進外籍勞工，而在1992年，也因應台灣人口結構的快速轉型而引進社福類勞工亦即幫傭及看護工。至此，台灣引進外籍低階勞動力的政策皆基於「補充性原則」以「總量管制」作為實施手段，並將移工定位為「客工」（guest worker）。就業服務法第42條：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」，在此政策下規定該法第55條雇用移工之國人須繳交「就業安定費」。而又據109年3月底的政府國情通報，我國移工最大來源國依序為印尼（38.9％）、越南（30.8％）、菲律賓（22.1％），在上述來源國移工綜合已多達九成以上的情況下，台灣社會及媒體論述在對於移工的論述及想像上也無法脫離其對於來源國的印象。當人們說「外國人」，指涉的是來自西方、擁有白皮膚的人，而「外勞」則用來指涉那群來自「落後」國家做著「低階工作」的人們。這樣的群體意象及移工政策的不完善也使藍領移工在本身即有「外國人」身分下在異國工作場域的處境更為艱難。

疫情下的移工圖像

對於移工的形象描繪及想像也在疫情下嶄露。在台灣主要確診為境外移入的情況下，大眾自然將焦點放在境外移入的大宗──移工上。疫情下，對於病毒的恐懼使得平日對於移工的歧視似乎變得更為具象化。TIWA國際勞工協會許淳淮專員便談及:「之前便曾經聽移工分享過，自己並不是坐在車站大廳地板，只是坐在椅子上也被驅趕，被說不要帶病毒進來。」此外，2020年底因印尼境外移入的確診數增加，這樣的情況似乎更為明顯，甚至出現檢疫報告造假等謠言。「必須釐清的是是我們需要他們。」專員補充道。開放引入移工以來，台灣社會對於移工的需求是不減反增，而依賴程度由此次疫情因減緩移工入台的措施而引發製造業、家庭看護缺工潮即可見一斑。對比俄羅斯舞團確診事件，在移工確診的新聞底下總充斥著期望政府全面禁止移工進入或是強調移工確診的治療費會造成我國的負擔等論述，然而在俄羅斯舞團確診的新聞下卻有許多民眾表示「人家也只是來工作的。」顯示出民眾對於藍領移工的忽視，而在現今因延緩印尼移工入境而引發的國內看護荒下更顯得諷刺。

失聯移工──防疫破口？

今年初，一名外籍看護確診（案32），經調查後發現該名看護為「非法移工」。該名失聯移工的確診引發社會對於失聯移工的討論，有主張為避免其成為防疫破口，應加強失聯移工的取締，亦有認為加強取締只會造成失聯移工走向社會的更邊緣處。疫情當前，病毒不分非法或合法，更不分國籍，應該考量是如何將這個社會所有人接納入防疫網。目前針對失聯移工指揮中心也秉持「防疫優先」的原則，移民署在此原則下擴大「自行到案」專案，期望能藉由罰款刑責的減輕等使失聯移工自行投案，納入到防疫網中。然而，對於自行到案專案，許專員認為即使該專案說明移工主動投案後仍能來台，投案後移工是否還能工作仍然是個問號，根據就業服務法只要有逃跑紀錄即不能再來台工作，在這樣的情況，也許對於該專案，移工仍會有疑慮。「如果真的要把失聯移工這個網捕起來，那就不要驅離、不要處分、協助合法化」，許淳淮專員強調。失聯移工，放在防疫的脈絡下，許多人將其稱之為「防疫破口」，然而探究其失聯的跟本原因，仍必須要回到台灣政策的本身。截至今年十月，失聯移工總數來到52396人，而其中看護工便占了超過一半，許專員點出了仲介剝削、不得任意轉換雇主等皆是主因，尤其家庭移工的勞權至今仍無實質的保障，這些政策使得無法適應的移工別無他法只能逃跑，再加上台灣社會對於「失聯移工」等歧視與偏見，使得我們更難去看到這背後的結構性問題，也因此在疫情爆發時，成為台灣防疫的隱憂。

缺工潮

除上述議題外，整體而言，疫情於臺灣的影響即為缺工潮。台灣因應疫情而針對移工流動的方針是漸少人員跨境、對於國外採取暫緩引進移工，而針對在台移工則採取鼓勵留在境內的政策。因近幾周印尼境外移入病例大增，對於人員流動的管制嚴格實施無限期延緩入境的措施，使得台灣面臨缺工潮，尤其因印尼為台灣家庭看護工最大來源國，使長照及其他被照顧者團體面臨人力危機。在如今移工已成為長照實質上的重要勞動力組成的情況下，即使家庭看護工因市場機制薪資有所提升，在持續延緩印尼移工入境的措施下，看護人力仍成隱憂。因此，即便許多民眾認為應直接停止移工的引進，然而在現實的考量下，許專員提出可以思考直接停止引進移工的措施是否必要，也許可以藉由增加採驗次數、隔離時長等方式，而非直接停止引進，將現行長照資源仍不足的情況下，對於被照顧者方的影響降到最小。此外，專員也進一步表示由於現今不只看護工，傳統產業、工廠等人力也十分缺乏，因此產業間的流動轉換較從前容易，「過去製造業的仲介比較不會在國內找轉換雇主的移工，而是傾向去國外招募移工，好賺取海外的仲介費用，並且引進比較『乖』的工人。但現在因為引進困難，甚至印尼的部分無法引進的情況下，他們才開始在國內找要轉換雇主的移工，使得不受勞動條件保障的外籍看護工，有機會可以轉換到有勞基法的工作。」專員補充。亦即，由於家庭移工相較其他工種而言較缺乏保障（工廠移工已納入勞基法），因此有許多看護工便藉由此次的疫情轉換至工廠，更擴大了目前看護工的缺口。顯示出在談論家庭看護工缺工潮時，仍必須回歸到其勞動條件的本身。

家庭移工權益法制化

無論是上述提到的移工防疫抑或缺工潮等，追根究柢仍是平時勞動問題的延伸。冰山一角之下是深根於移工政策的結構性問題。

上述所論引進移工的原因顯現出移工在我國法制下的特殊地位，而以家庭移工來說，其權益的保障目前仍不適用勞基法或任何專法，目前仍僅適用於就業服務法，以行政指導輔助，具體關於工時休假等現階段仍以引入國與來源國雙邊會議的方式訂定契約，給雇主與移工很大的彈性。然而自台灣政府開放引入以來，家庭移工權益侵害案件層出不窮，顯示對於家庭移工更細膩的立法保障是必要的。十幾年來一直都有將家庭移工權益納入勞基法抑或另立專法的倡議，但由於家事勞工本身的工作性質、環境較難以勞基法規範之，這幾年的討論方向以立專法為主。

在立專法的基礎上，近十幾年來便有了「家事服務法草案」、「家事勞工權益保障法草案」及「家事勞工保障法草案」等，其中「家事勞工保障法」（簡稱家保法）是為近幾年來官方提出的最新法案。然而至今仍因各界對於其保障的內容意見分歧而無法正式立案。

在家庭移工權益法制化涉及多樣的面向，以休假為例，家保法草案針對提出雇主應每日至少給予勞工連續八小時的休息時間而每七日應有一日休息，然而在特殊情況下，勞雇雙方仍能以書面方式另外議之。移工團體指出後者的規定使勞雇雙方不平等的狀態下，其權益的落實可能不如預期，反而會使「全年無休」的現象正當化。許專員便表示家保法草案條文簡單，僅在基本薪資連動的部分較為進步，其他與現狀差異不大，勞工的休假日仍然能藉由協商的方式被雇主「買」下來，在此情況下，家事勞工等於還是沒有保障。

「休假權不只是『不工作』，對於遷移異鄉的勞動者而言，更有複雜的文化及社會意涵，不休假，除了剝奪家事勞工的勞動權，也同時排除其社會及政治參與的權力。」（顧玉玲，2019）

此論述也能透過權益爭取運動的現場看出，在運動現場對於移工權益的爭取我們看到的多是對於勞權議題有興趣的台灣人，身為權益主體的移工因其本身弱勢的身分反而更難挺身而出，以家事移工來說，休假本身的不確定性，便是使其難以接觸相關資訊及走上街頭的第一道門檻，更遑論後續再對於立法的討論。許專員也談到：「休假的不確定的確是移工無法參與運動的原因之一，但我們現在也期待能再盡量讓多一點移工現身，以集體團結出現更容易受到社會關注，我們的角色就是更為即時的資訊轉譯，而一些沒有辦法到的移工也會透過網路在遊行現場直播留言加油。」

而由民間團體推出的草案目前以台灣國際勞工協會主力推行的「家事服務法」受到較多的關注，則在此基礎上期望做更為詳盡的規定，如同工資必須比照勞基法基本工資、每天必須至少十一小時連續休息。總體而言，民間版大部分是期望能對應勞基法。

在休假權、薪資的保障外，另一大焦點便是仲介問題，目前家庭移工的引入主要仍是以私人仲介作為管道，在採取總量管制的情況下，將移工的引入放入自由市場中，導致一連串仲介剝削、就業資訊由仲介方一手掌握等問題。高額的仲介費導致大多數移工來台還沒工作前便負債累累，欠債的壓力加上不得任意轉換雇主等措施使得許多即使面臨工作環境的不善對待也只能選擇隱忍，而當承受不住最終只有「逃跑」一途。私人仲介的廢除一直為相關團體的訴求，取而代之的是期望藉由政府直聘來改善高額仲介費問題。為了呼應此訴求，政府在2007年成為「直接聘僱聯合服務中心」，然而開辦以來因程序繁瑣、措施仍不完善等成效不彰，多數雇主為求方便仍選擇透過私人仲介，許淳淮專員即表示直接聘僱聯合服務中心當年主要是以處理家庭類移工雇主因應三年移工必須要出國的政策而要續聘的業務為大宗，然而在此項政策廢除後需求便大減，再加上本身其直聘措施仍不完善、私人仲介長久壟斷人力仲介業務，導致至今成效不彰。縱然有直聘是否終能取代私人仲介等質疑，專員認為：「這個只是看政府要不要做而已。」並也提出韓國直聘制度的例子，說明台灣既然在移工引進上是受益的，即有這個責任保障移工的權益。

困境－長照

自社福類移工開放引進以來，家庭看護移工儼然已成為臺灣長照系統中重要的一份子，然而即便在移工事實上已成為台灣看護工重要組成的情況下，台灣現行的長照政策仍無法完善的將移工納入在其系統內，以「雙軌制」的方式運行。2004年民間團體即開始針對家事勞工權益提案，而勞動部也有提出專法提案，然而直至2020年的今日，仍未有任何相關的專法通過。最大的困境在於家庭看護工的保障牽涉到的不僅是家事看護，還有與其具有高度連動性的被照顧者。針對官方的家保法草案，以上述談論的休假權為例，被照顧者團體指出連續八小時的休息在現行配套措施仍不足的情況下對於雇主的家庭而言仍是一種負擔，而就這點的爭議上我們可以看出在談論家庭移工的權益保障上仍然無法與台灣的長照政策脫節。現行的長照政策與家庭看護工仍是平行狀態，即使與長照政策搭配的喘息服務現在資格放寬，因限制嚴格、時數也不長，雇主寧願再多花錢買下移工的休息時間，而導致此項措施的成效不彰。許專員便談到：「長期的目標即是將家務工納入政府長照體系，並改用機構聘僱的方式，好處便是可填補長照現狀人力的不足，而被機構聘用便可直接受勞基法的保障，這樣下來良好的體系與照顧狀況即可回饋至受照顧者與其家庭。」

自長照政策上路以來，將家庭移工納入長照體系的呼聲從沒間斷過，談及在過程中面臨的困難，許專員說明其實最重要的仍是政府的心態，政府仍將移工視為臨時補充性勞動力，而社會也重視國籍更甚於其勞動奉獻，普遍仍有不希望福利政策成果外流的情形。在缺乏將家庭移工納入長照體系的前提下談論其權益法制化的議題如同空談，無論以什麼樣的形式，將家務工納入政府的長照體系已成為不可迴避的問題，更促使著我們重新看待移工在社會上的定位。

結論

疫情可視為對我國移工體制的一次通盤檢驗，因此比起將焦點放在「疫情間」，我們更應該目光拉高拉遠來檢視背後的結構性因素，並藉由這次的經驗補足尚未完善之處。

家庭看護移工為「移工」與「家庭看護工」的交集，同時承接著移工所面臨的污名化、相對於國人仍不完善的勞動政策以及家庭看護工本身因其勞動性質而有勞動環境的不確定性，在此之下成了「雙重弱勢」，也因此更加彰顯了改善的迫切性。家庭移工權益法制化的議題最終仍需回歸到我們如何看待這群離鄉背井來台灣工作的人們，在實質上移工已成為我國重要的長照支柱，繼續將其以「過客」的方式對待是否恰當，仍值得進一步的討論。家庭移工的權益保障從來不是單向的，好的勞動條件才有好的照顧品質，而近年來無論是移工自身權利意識的抬頭、被照顧者方對於移工有更多的理解皆讓相關團體對於家庭移工權利保障有更多的期待，而這次的疫情所引出的問題除了讓我們理解家庭移工權益法制化的迫切性，更可視為重新審視我國移工政策基本原則及如何重塑我們社會對於移工想像的契機。

註：家庭移工包含了家庭幫傭及看護，本篇主要討論看護。

參考資料:

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