Raízes do Semipresidencialismo
O que é o semipresidencialismo e como funciona?
Observação: Este texto utiliza de maneiras sinonímicas os termos chefe de governo e primeiro-ministro, e chefe de estado e presidente.
A crise política no Brasil — que se alastra, de uma forma ou de outra, desde 2013 — resultou em uma série de diferentes sugestões quanto a possíveis reformas institucionais, essas que viriam hipoteticamente como “soluções” aos atuais problemas do funcionamento da democracia brasileira. Essas reformas englobam uma grande pauta de possíveis mudanças, incluindo questões como o “Distritão”, a volta das coligações partidárias e até o infame “voto impresso”, cujo retorno é ativamente capitaneado pelo presidente Jair Bolsonaro e seus aliados. Essas pautas, apesar de estarem em voga no momento, não são novidades no debate institucional brasileiro: o “Distritão”, por exemplo, foi proposto 3 vezes desde 2015, sendo derrotado em todas; uma proposta de impressão de voto foi aprovada pela Câmara dos Deputados em 2015, mas não chegou a ser apreciada pelo Senado. Recentemente, porém, uma nova pauta foi introduzida, essa que seria uma das mudanças mais impactantes no nosso sistema político: o fim do sistema presidencialista, com a adoção do sistema semipresidencialista de governo.
O projeto de implementação do semipresidencialismo no Brasil não é algo novo; o sistema brevemente vigorou no país [1] durante o governo João Goulart, entre 1961 e 1963, como medida para mitigar a crise política causada pela renúncia de Jânio Quadros. Não obstante, o modelo era repudiado pelo presidente da república e falhou em melhorar as relações executivo-legislativo, muito devido à falta de poderes da chefia do governo, e acabou revogado após um referendo que deu retorno do presidencialismo [2]. Um segundo referendo, realizado em 1993, deu novamente vitória ao presidencialismo com uma maioria de votos.
Apesar dos reveses, os acontecimentos políticos dos últimos anos têm dado uma sobrevida ativa às discussões institucionais. Em 2017, a adoção do modelo semipresidencialista já era defendida pelo presidente Michel Temer e alguns integrantes do Supremo Tribunal Federal (STF), como o ministro Gilmar Mendes. Atualmente, o deputado Arthur Lira (PP-AL), presidente da Câmara dos Deputados, estaria discutindo com aliados a possibilidade de implementação desse sistema no Brasil. Portanto, a possibilidade desse sistema ser em breve debatido no legislativo é real.
Dito isso, o que exatamente é o semipresidencialismo? Como surgiu? Como funciona? Até o momento, um projeto definitivo de semipresidencialismo para o Brasil ainda não foi publicado, por isso uma análise dos prós e contras da proposta específica é impossível. Nada nos impede, porém, de analisar de maneira geral esse modelo de governo através de uma abordagem histórica e teórica.
Semipresidencialismo: definindo um conceito
O conceito de semipresidencialismo é antigo e se desenvolveu de acordo com as mudanças políticas do século XX. Apesar da primeira menção do termo ser tópico de debate, uma das suas primeiras utilizações foi pelo jornalista Hubert Beuve-Méry, fundador do jornal Le Monde, em um artigo de 1959 [3] sobre o governo do General De Gaulle, porém o termo foi primeiramente empregado em um contexto acadêmico pelo cientista político francês Maurice Duverger. Este identificou em uma série de diferentes países (França, Áustria, República de Weimar e outros) três características em comum, sendo elas:
1) Eleição do chefe de Estado por sufrágio universal;
2) Detenção de poderes significativos na figura do chefe de estado;
3) Divisão do poder com um chefe de governo (geralmente um primeiro-ministro), que detém uma série de poderes executivos e que atua no cargo com apoio e consentimento do poder legislativo. [4]
Apesar de considerada a definição mais acurada até a década de 1990, a concepção de Duverger passou a ser expandida e ora contestada por outros cientistas sociais. A primeira grande revisão partiu da análise do cientista político italiano Giovanni Sartori; por um lado, ele ia de acordo com as postulações de Duverger — a divisão de poderes entre chefes de governo e estado sendo um ponto em comum -, mas introduziu novas considerações, principalmente a possibilidade da distribuição de poder dentro do executivo se dar de diferentes maneiras, ora com um primeiro-ministro mais poderoso, ora com um presidente mais atuante. Uma das principais e mais aceitas definições se deu a partir do trabalho do cientista político irlandes Robert Elgie, referência no estudo do semipresidencialismo, que passou a criticar os aspectos mais ambíguos e seletivos de ambas as análises supracitadas buscando eliminar inconsistências. Elgie definiu o semipresidencialismo da seguinte maneira:
“Semipresidencialismo é a situação em que uma constituição prevê tanto um presidente eleito diretamente com mandato fixo quanto um primeiro-ministro e gabinete que são coletivamente responsáveis perante o legislativo.” [5]
Como é de natureza das ciências humanas, definições alternativas são o que não nos falta. Porém, optamos por utilizar pelo restante deste artigo a definição de Elgie tanto pela sua simplicidade quanto pela sua repercussão nos meios acadêmicos.
Funcionamento: estruturas, confiança e coabitação
Nem todo semipresidencialismo é estruturado da mesma maneira: como Sartori detectou nos seus trabalhos, o agente mais poderoso dentro desse sistema varia bastante de país para país. Existem ocasiões, por exemplo, em que o primeiro-ministro é de livre escolha do presidente, mas outras nas quais este é escolhido pelo parlamento; ao mesmo tempo, o próprio grau de poder de cada autoridade varia em enorme grau.
Isso suscitou uma mobilização por parte de dois cientistas políticos americanos, Matthew Shugart e John Carey, que dividiram os sistemas semipresidencialistas entre dois modelos distintos: o premier-presidential (premier-presidencial) e o president-parliamentary (presidente-parlamentar). Ambas as tipologias são relativamente semelhantes, mas dispõem de algumas importantes diferenças: enquanto em ambos os casos o primeiro-ministro é indicado pelo presidente, no modelo premier-presidential o primeiro-ministro detém autoridade para indicar e exonerar os ministros de estado e é unicamente responsável ao legislativo, esse detendo autoridade única para dispensar o governo. No modelo president-parliamentary, o presidente seleciona tanto o primeiro-ministro quanto os demais ministros, ambos duplamente responsáveis perante o legislativo e o próprio presidente; tanto o parlamento quanto o presidente podem dispensar o governo [6].
Alguns exemplos de países que atualmente utilizam o modelo premier-presidencial são a Argélia, o Egito, Portugal e, possivelmente no caso mais famoso de modelo semi-presidencial, a França. Enquanto isso, Moçambique, Taiwan, Rússia e Palestina são exemplos de países que adotaram o modelo presidente-parlamentar. Outros países, alguns já não mais existentes, também chegaram a utilizar o modelo semipresidencial no passado; a República de Weimar, como é chamado o governo Alemão entre o fim da Primeira Guerra e a ascensão do nazismo (1919–1933), teria sido um dos primeiros países a implementar esse modelo, que foi incorporado à então vigente constituição sob conselho de vários eminentes cientistas sociais alemães, dentre eles o sociólogo e economista Max Weber [7]. Atualmente, o governo da Alemanha é melhor descrito como uma república parlamentar. Outro exemplo seria a Finlândia, que adotou o sistema pouco após sua independência da Rússia em 1919, com a introdução de um sistema de “liderança dual”, dividido entre um presidente e um primeiro-ministro, a nova constituição daquele estado. O sistema vigorou até 2000, quando o parlamento aprovou uma mudança de regime semipresidencial para parlamentar mediante o desejo de redução de poderes do presidente [8].
Um mecanismo vital para o funcionamento do sistema — e que já mencionamos — é justamente a moção de confiança. Independentemente de qual modelo de semipresidencialismo analisarmos, o governo sempre será responsável perante o legislativo; isso significa que, além de responsável pela aprovação da legislação proposta pelo governo, cabe ao legislativo a validação da própria existência deste. Em alguns casos, o parlamento tem que aprovar a formação de um novo governo, seja pela eleição de um primeiro-ministro ou pela simples aprovação do indicado presidencial, mas o parlamento sempre irá dispor do mecanismo para derrubar o governo se assim desejar através da moção de não-confiança. Quando o parlamento aprova uma moção de não-confiança, o governo — como se encontra naquele momento — é dissolvido [9]. O que ocorre depois novamente varia entre países, mas o mais comum é que seja ou convocada uma nova eleição ou que os partidos presentes no parlamento busquem a formação de um novo governo com composição alterada.
O funcionamento de um regime semipresidencialista também enfrenta de tempos em tempos uma situação peculiar, a “coabitação”. Colocado de maneira simples, um governo de coabitação é quando o primeiro-ministro e o presidente são de partidos e/ou movimentos políticos ideologicamente distintos. Essa atuação conjunta por lideranças politicamente opostas não é algo exclusivo ao semipresidencialismo, afinal, vê-se ocasiões nos quais os chefes de governo e estado são de partidos diferentes em vários outros sistemas. A diferença, contudo, é que, ao contrário de um regime exclusivamente parlamentarista, no qual o chefe de estado assume uma posição mais cerimonial, no semipresidencialismo tanto os cargos de primeiro-ministro quanto de presidente dispõem de poderes propositivos significativos. Evidentemente, se o arranjo institucional não for bem organizado, uma situação de coabitação pode levar a uma paralisação geral das atividades governamentais.
Um dos primeiros e mais famosos casos de coabitação se deu na França em 1986: enquanto o país era presidido pelo socialista François Mitterand, uma eleição legislativa deu vitória ao partido Gaullista [10] ‘Reagrupamento para a República’ (RPR), de orientação conservadora e de centro-direita. Mitterrand foi, portanto, forçado a indicar um primeiro-ministro que pudesse sustentar um governo ao meio deste parlamento, tarefa que decaiu sobre o então Prefeito de Paris, Jacques Chirac. O governo foi conturbado devido às diferenças econômicas significativas entre os dois, e acabou em 1988 quando Mitterrand, utilizando seus poderes constitucionais, convocou uma nova eleição que retornou a maioria parlamentar ao seu Partido Socialista (PS) [11]. Curiosamente, o próprio Chirac, eleito presidente em 1995, teria de lidar com um governo de coabitação com a esquerda entre 1997 e 2002, o mais duradouro exemplo dessa situação na política francesa até hoje.
Apesar de problemas e conflitos de interesse se tornarem praticamente inevitáveis durante períodos de coabitação, alguns países estabelecem diferenças constitucionais claras no que tange à atuação de cada integrante do executivo, buscando ordenar assim a atuação de ambos. No caso francês, por exemplo, quando a coabitação ocorre, o primeiro-ministro fica a cargo de coordenar as iniciativas legislativas do governo e a administração da política doméstica, enquanto o presidente é responsável pela política externa e assuntos de defesa nacional [12]. Mesmo assim, o presidente geralmente retém prerrogativas constitucionais para atuar de maneira unilateral em casos de exceção, como em momentos de conflito ou grande convulsão social.
Pontos a favor e contra
Uma das principais críticas ao semipresidencialismo é justamente no que tange à possibilidade de um governo de coabitação. Enquanto alguns defendem que a coabitação pode ser um elemento positivo, um freio e contrapeso adicional que surge da oposição entre atores políticos distintos, isso raramente é verdade. Primeiramente, porque os poderes de chefe de estado e chefe de governo raramente serão iguais em medida; ou um será mais poderoso do que o outro ou eles atuarão em áreas distintas. Segundo, as experiências históricas de coabitação resultaram em cenários políticos conflituosos e paralisados, o principal exemplo sendo os três casos de coabitação na França com os governos Chirac (1986–1988), Balladur (1993–1995) e Jospin (1997–2002) [13].
O cientista político espanhol Juan Linz, estudando o caso da República de Weimar, também alavancou que a fragmentação de poder que traz o semipresidencialismo, com a divisão de prerrogativas dentro do executivo, poderia incentivar um presidente com inclinações autoritárias a instituir um estado de sítio e governar por decretos, utilizando-se da divisão de poderes (e a maior complicação do processo político que tal clivagem naturalmente traz) como justificativa para assumir controle direto sobre as instituições políticas. Historicamente, sabemos que isso é algo possível e potencialmente catastrófico para a democracia, como no caso da Alemanha em 1933 e outros regimes semelhantes do período que sucumbiram ao autoritarismo [14].
Karl Dietrich Bracher, cientista político alemão, também teorizou que o semipresidencialismo poderia induzir por parte dos partidos políticos uma atuação mais auto-interessada nas suas próprias pautas partidárias do que na estabilidade política do país, uma vez que a indicação do primeiro-ministro é muitas vezes responsabilidade do presidente e não do legislativo em si. Isso seria agravado em sistemas partidários mais fragmentados e menos institucionalizados [15].
Por outro lado, o cientista político brasileiro Octávio Amorim Neto frequentemente aponta, como fez em uma palestra de 2016 à Academia Brasileira de Letras (ABL), que o modelo semipresidencialista se tornou, a partir de 1974, ano no qual o governo salazarista é deposto pela Revolução dos Cravos em Portugal, o modelo político mais difundido entre os países democráticos. Este seria, inclusive, praticado em mais países do que o presidencialismo ou o parlamentarismo respectivamente, uma evidente demonstração da preferência que esse sistema tem entre os políticos, especialmente aqueles oriundos de países engajados em processos de (re)democratização.
Shugart e Carey identificam que, apesar dos inegáveis riscos que um governo de coabitação traz (“perils of cohabitation”, como os mesmos colocam), a estrutura do semipresidencialismo, em contraste ao presidencialismo, geralmente permite com que o chefe de estado dissolva o legislativo para buscar a formação de um parlamento mais amigável ao seu programa de governo, algo que evita longas durações de oposição legislativa e garante o funcionamento do gabinete [16]. Além disso, por mais que seja impossível eliminar a possibilidade de um governo de coabitação tomar forma, é possível instituir reformas institucionais para reduzir a sua possibilidade. Uma reforma constitucional instituída em 2000 na França, por exemplo, reduziu a extensão do mandato presidencial de 7 para 5 anos, o deixando com o mesmo tamanho que o mandato dos legisladores. A exceção do governo de coabitação que então existia (e que terminou em 2002), o país não teve de enfrentar esse arranjo político desde então.
Semipresidencialismo à brasileira?
Como já mencionado anteriormente, é difícil analisar como seria um semipresidencialismo no Brasil por dois motivos; Primeiramente, ainda carecemos de um Projeto de Emenda Constitucional que estabeleça exatamente como seria o funcionamento e a estruturação desse sistema, e segundo, dado a grande variação entre sistemas semipresidencialistas mundo afora, não temos como utilizar a experiência do modelo de maneira generalizada para prever o que seria o melhor para o país.
Algumas coisas, porém, são certas: como qualquer sistema de governo, o semipresidencialismo tem seus pontos positivos e negativos. É necessário, também, considerar que a instituição de um sistema semipresidencialista passaria (ou pelo menos deveria passar) por uma série de outras reformas políticas que afetam outras áreas do poder público, como os poderes presidenciais, o sistema eleitoral e especialmente o funcionamento do sistema partidário. Caso o sistema seja estabelecido sem que as outras questões ancilares sejam debatidas, é possível que os problemas que justificaram a mudança não sejam resolvidos.
Por fim, é importante que qualquer mudança de grande porte na estrutura e funcionamento de governo, como seria uma hipotética implementação do semipresidencialismo no Brasil, seja debatida amplamente, tanto dentro do legislativo, entre os grupos políticos, quanto diretamente com a sociedade civil.
Bibliografia e Anotações:
[1] Na política brasileira, o termo “governo parlamentar” ou “parlamentarista” é frequentemente utilizado para se referir a um modelo de governo análogo ao semipresidencialismo, algo que não se dá por equívoco ou acaso. Quando foi implementado em 1961, tanto a classe política quanto a imprensa se referiram ao modelo como “parlamentarista”. A própria emenda constitucional que implementou o sistema o denominou como “parlamentar”.
[2] ALMEIDA, Carlos Alberto. O período parlamentarista republicano. Instituições híbridas e oposição ao sistema de governo. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, n. 3–4, p. 131–148. 1995. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/rsp/article/view/39364/24181. Acesso em: 02 Nov. 2021.
[3] ELGIE, Robert. The politics of semi-presidentialism. In: ELGIE, Robert (org.). Semi-presidentialism in Europe. 1ª ed. Oxford: Oxford University Press, 1999. Disponível em: http://doras.dcu.ie/71/ . Acesso em: 02 Nov. 2021.
[4] ELGIE, Robert. As três vagas de estudos sobre semipresidencialismo. In: PINTO, António Costa; RAPAZ, Paulo José Canelas (org.). Presidentes e (semi)presidencialismo nas democracias contemporáneas. 1ª ed. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 2018. Disponivel em: https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/31282/1/ICS_ACPinto_Presidente%20e%20Semipresidencialismo_LIV_ORG.pdf . Acesso em: 02 Nov. 2021.
[5] ELGIE, Robert. Semi-presidentialism: Sub-types and democratic performance. 1ª ed. Oxford: Oxford University Press, 2011. Disponível em: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/1628005/course/section/398501/Elgie-Semi-Presidentialism.pdf . Acesso em: 02 Nov. 2021.
[6] SHUGART, Matthew Søberg; CAREY, John M.. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. 1ª ed. Cambridge: Cambridge University Press, 1994.
[7] SHUGART, Matthew Søberg. Semi-Presidential Systems: Dual Executive And Mixed Authority Patterns. French Politics, Londres, v. 3, n. 3, p. 323–351. 2005. Disponível em: https://link.springer.com/article/10.1057/palgrave.fp.8200087 . Acesso em: 02 Nov. 2021.
[8] NOUSIAINEN, Jaako. From Semi-presidentialism to Parliamentary Government: Political and Constitutional Developments in Finland. Scandinavian Political Studies, Hoboken, v. 24, n. 2, p. 95–109. 2001. Disponível em: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/1467-9477.00048. Acesso em: 02 Nov. 2021.
[9] LENTO, Tal; HAZAN, Reuven Y.. The vote of no confidence: towards a framework for analysis. West European Politics, Milton Park, publicado online. 2021. Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/figure/10.1080/01402382.2021.1888519?scroll=top&needAccess=true. Acesso em: 02 Nov. 2021.
[10] O Gaullismo é uma tradição política francesa, oriunda da atuação do Presidente Charles de Gaulle (1959–1969), que preza pela instituição de um estado forte, com um executivo poderoso, e de uma França soberana no plano internacional. Apesar de também associada ao conservadorismo social, o Gaullismo tem adeptos e admiradores tanto na esquerda quanto na direita.
[11] POULARD, Jean V.. The French Double Executive and the Experience of Cohabitation. Political Science Quarterly, Nova York, v. 105, n. 2, p. 243–267. 1990. Disponível em: https://www.jstor.org/stable/2151025. Acesso em: 02 Nov. 2021.
[12] LIJPHART, Arend. Modelos de democracias: Desempenho e padrão de governo em 36 países. 5ª ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2019.
[13] POULARD, Jean V.. Ibid.
[14] LINZ, Juan. Parlamentarismo ou presidencialismo: faz alguma diferença? In: LAMOUNIER, Bolivár (org.). A Opção Parlamentarista. 1ª ed. São Paulo: IDESP/Editora Sumaré. 1991.
[15] BAHRO, Horst. Virtues and vices of semi-presidential government. In: Constitutional Choice Round Table, Sun Yat-Sen Institute for Social Sciences and Philosophy, Nanang. Taipei Nanang: Academia Sinica, 1997. p. 1–37. Disponível em: https://www.rchss.sinica.edu.tw/app/ebook/journal/11-01-1999/11_1_1.pdf . Acesso em: 02 Nov. 2021.
[16] SHUGART, Matthew Søberg; CAREY, John M.. Ibid.
