La transparencia en el menu
Cómo la contratación abierta ayudó a arreglar el programa de alimentación escolar más grande de Colombia
En las primeras horas de la mañana, en una zona industrial de la capital colombiana, Bogotá, una bodega resuena con los trabajadores. Sus caras son apenas visibles bajo máscaras blancas y redecillas para el cabello. Las paredes están apiladas con cajas de plástico de colores llenas de varias frutas, cereales, bebidas y postres, que serán empacados en camiones refrigerados y entregados en las escuelas públicas de toda Bogotá antes de que la mayoría de los niños se hayan instalado en sus primeras clases. Se está llevando a cabo una operación similar en otros cinco almacenes de la ciudad, como parte de un programa de US $ 170 millones para garantizar que los alimentos frescos y nutritivos lleguen todos los días a más de 800.000 estudiantes hambrientos entre los cuatro y los 18 años.
La entrega de alimentos y la calidad de los mismos no siempre han sido asuntos simples en el pasado. Las altas tasas de pobreza en la ciudad se traducen en que muchos niños consumen su comida principal durante el día en la escuela. Y distribuir esos refrigerios para las escuelas a más de 700 lugares cada día es un gran desafío logístico. Con una población de casi nueve millones de habitantes, Bogotá es una de las ciudades más grandes de América Latina y una de las ciudades con mayor congestión de tráfico en el mundo.
Además está la notoria ineficiencia y corrupción en la provisión de comidas escolares en Colombia. Los proveedores en el país han sido acusados en numerosas ocasiones de no entregar alimentos o inflar los precios protagonizando escándalos que llegaron a los titulares nacionales. En la ciudad de Cartagena, las pechugas de pollo enviadas a las escuelas costaron cuatro veces más que las de los mercados y, según los informes, los niños nunca recibieron 30 millones de comidas. En la región de Amazonas, una investigación del Contralor General encontró que el precio de un contrato de alimentos se infló en más de 297 millones de pesos ($ 100.000), incluida la pasta comprada a más de tres veces la tasa del mercado.
Muchas entidades públicas dependen excesivamente de la contratación directa con un único proveedor, que representó el 18% de los contratos de alimentación escolar adjudicados en Colombia en 2017. Con muchas licitaciones abiertas a las que se presenta un solo oferente, un puñado de proveedores domina el sector, obligando a las administraciones a aceptar los términos de los proveedores para asegurar que sus alumnos tengan un suministro confiable de alimentos.
La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente (CCE), y el Ministerio de Educación comenzaron a abordar estos problemas en 2015. Como los fondos para el programa de alimentos provienen tanto del gobierno nacional como local, fue difícil para CCE identificar ciudades y regiones tanto con los datos sobre sus compras pasadas como con la fuerza de voluntad para resolver los problemas.
En Bogotá sin embargo, encontraron socios entusiastas y pudieron realizar un cambio dramático. Al trabajar con la Secretaría de Educación de la ciudad, junto con otras agencias gubernamentales y empresas, introdujeron reformas radicales impulsadas por los datos abiertos y la contratación abierta.
Esta es la historia de esos cambios: cambios que ayudaron a superar intereses indebidos y mejorar la eficiencia y la calidad de las comidas escolares. El número de proveedores se ha cuadruplicado, eliminando intermediarios y dando a más compañías la oportunidad de competir. Y los precios están mucho mejor regulados, con ahorros estimados en 10 a 15 por ciento. Pero no fue nada fácil, pues los trucos sucios y los intentos de explotar el proceso fueron abundantes.
Grandes recursos, poca competencia
Bogotá reserva anualmente $ 1.200 millones para gastar en servicios que soportan la educación, como comidas escolares, transporte y seguridad. En 2015, la Secretaría de Educación de la ciudad y CCE trabajaron en un piloto para desarrollar una nueva estructura para el proceso de contratación de comidas escolares en algunas áreas de la ciudad.
Al ingresar como nueva responsable de la Secretaría de Educación en 2016, María Victoria Angulo tenía grandes expectativas. Ella pasó los últimos 20 años trabajando en educación, gran parte de ellos en el sector público. Después de haber anticipado que se centraría en la capacitación de los docentes y la calidad del plan de estudios, admite que subestimó la importancia de las adquisiciones y la contratación y qué parte de su trabajo estaría concentrada en ellas.
“Usando la transparencia y la integridad como nuestros principios rectores, presentamos nuevas políticas, abrimos información sobre nuestros contratos e involucramos a los ciudadanos en ese proceso.”
Maria Victoria Angulo
“Mi equipo y yo teníamos que arriesgarnos y creer lo que nuestra ética nos decía que era lo correcto. Usando la transparencia y la integridad como nuestros principios rectores, presentamos nuevas políticas, abrimos información sobre nuestros contratos e involucramos a los ciudadanos en ese proceso”, dijo.
El piloto reveló que las complejas demandas del contrato de comidas escolares, que colocaban a los proveedores a cargo de la entrega a lo largo de toda la cadena de suministro, significaban que el dinero se concentraba en unas pocas empresas. Se distribuyó un presupuesto de alrededor de $ 170 millones de dólares entre solo 12 proveedores, que se encargaron del abastecimiento, empaque y entrega de miles de refrigerios todos los días y que tuvieron en gran medida que depender de subcontratistas para completar el trabajo.
En la mayoría de los casos, las empresas fueron contratadas mediante un “proceso de subasta inversa” en el que ganó el postor con el precio más bajo. Actuando como intermediarios, algunos proveedores presentaron sus ofertas en una subasta con un grupo de empresas y luego las cambiaron por otras más baratas después de ganar el contrato para maximizar sus ingresos, según Carlos Galeano, quien representa a El Recreo, una compañía que ahora suministra productos lácteos a la ciudad directamente.
Cortando a los intermediarios
Cuando María Margarita “Paca” Zuleta, entonces directora de CCE, y su equipo comenzaron a analizar la situación en Bogotá, un gran misterio que evidenciaron era por qué ninguna de las marcas reconocidas de alimentos eran proveedores.
“Tuvimos esta gran pregunta”, explica Nicolás Penagos, ex subdirector de CCE que ahora trabaja para la Open Contracting Partnership en América Latina. “Si tuviera que darles comida a mis hijos, iría a un supermercado y compraría estas marcas. Uno pensaría que serían los menos costosos porque producen en grandes cantidades. Entonces, ¿por qué los niños no reciben esa comida en la escuela?
Entonces, el equipo de CCE habló con estas compañías. Algunas dijeron que estaban preocupadas por los riesgos de corrupción, o que trabajar con el gobierno era algo demasiado burocrático para ellos. Otros dijeron que estaban interesados en el contrato pero que no tenían los recursos para ensamblar los refrigerios y distribuirlos todos los días a todas las escuelas públicas de Bogotá.
La solución, basada en el piloto y en estas conversaciones, consistió en dividir el proceso en dos para eliminar al intermediario y reducir los costos de transacción. La primera parte fue buscar la comida. El segundo fue organizar el montaje y la distribución de los refrigerios en cada escuela.
Los proveedores fueron seleccionados a partir de una licitación para un acuerdo marco que establece las condiciones generales y los límites de precios, mientras que las cantidades y los precios finales se establecen cuando se necesita una compra.
“En un contrato normal, decimos, por ejemplo, ‘me darán cinco manzanas y costarán 100’. En un acuerdo marco, decimos ‘me proporcionarán manzanas durante un año a un precio máximo de X’, y cada vez que presentamos una orden de compra, podemos escoger de varios proveedores, cada uno con su precio máximo. Así pujan por órdenes de compra cuando sea necesario”, explica Penagos.
Cada alimento puede ser suministrado por varios proveedores bajo este nuevo acuerdo marco. Entonces, si un proveedor no puede cumplir con la orden de compra o tiene un problema logístico, otro proveedor puede hacerse cargo. Esto evita una situación en la que los proveedores tengan tanto poder de negociación que puedan establecer sus propios precios y condiciones sabiendo que la administración no puede negarse porque significaría que los niños no reciben la comida.
Las órdenes de compra se completan cada mes en el mercado en línea del gobierno, con los detalles de la orden publicados para que el público vea qué proveedor ganó.
Precios transparentes
Para el acuerdo de abastecimiento, la Secretaría de Educación y CCE diseñaron un cuadro de 74 alimentos diferentes esbozado de acuerdo con las necesidades nutricionales de los niños en diferentes etapas de crecimiento y precios justos de acuerdo con las características del alimento.
Aquí es donde los datos abiertos recientemente disponibles en el sistema de CCE fueron útiles. Además de extraer los costos y los estudios presupuestarios realizados por la secretaría, CCE estudió los datos de los contratos actuales y pasados a través de su sistema de datos abiertos de fácil acceso. El análisis de los datos también le dio a CCE una visión general rápida de los proveedores potenciales.
“La hoja de ruta para desarrollar una licitación inicia con un estudio del mercado, y ahí es donde los datos abiertos son más valiosos”, dijo Sergio Peña de la subdirección de negocios de CCE. “Primero miramos el tamaño del mercado. Luego descubrimos quién ha estado haciendo contratos similares en el pasado y su valor. Esto es lo que le proporciona la mejor idea, para identificar qué garantías entregaron las empresas, si fueron locales o de otras regiones, y si fueron uniones temporales o proveedores únicos. Los datos abiertos pueden proporcionarle mucha información sobre estos procesos. Ahora, hay una base de datos que incluye todo lo que el gobierno ha comprado y cuánto costó, y bajo qué condiciones fue contratado”.
“El alcalde Enrique Peñalosa y yo establecimos reformas radicales basadas en un enfoque de contratación abierta. Establecimos precios mínimos y máximos para las comidas e hicimos todo el proceso de contratación competitivo y totalmente abierto, porque así como nuestros niños necesitan alimentos saludables para prosperar, los gobiernos necesitan transparencia e integridad para que el dinero de los contribuyentes se gaste sabiamente y beneficie verdaderamente a los ciudadanos. El mundo multimillonario de la contratación pública necesita urgentemente una revolución, no solo en el programa de alimentación escolar de Bogotá, sino en todo proceso de contratación pública: la integridad y la transparencia deben conducir la gestión pública “.
María Victoria Angulo, Secretaria de Educación
A fines de 2016, el equipo había establecido un plan que incluía un acuerdo marco para los precios de los alimentos, un acuerdo marco para el proceso logístico (recepción, empaquetado y distribución) y una guía de términos y condiciones para licitaciones y contrataciones que incluía una escala de precios mínimo y máximo para evitar la manipulación. El proceso de adquisición sería competitivo, teniendo en cuenta los precios estándar de los estudios de mercado.
La Secretaría de Educación y CCE también crearon un sistema para monitorear el inventario de alimentos y la entrega de comidas a cada escuela. Un consorcio empresarial, con un equipo de 347 personas, se encargaría de monitorear, realizar visitas a las plantas de producción de alimentos, escuelas y empacadoras para rastrear la calidad de los alimentos desde su producción hasta la entrega de los refrigerios a los estudiantes.
Resistencia, amenazas y boicots
La Secretaría de Educación y CCE enfrentaron resistencia desde todas las direcciones. Algunos proveedores existentes amenazaron con demandar, y efectivamente presentaron nueve demandas para detener el proceso. Las tensiones estallaron en la ciudad políticamente polarizada, con más de diez debates y mociones para recuperar el control político del proceso en el concejo distrital. Una campaña de difamación de los medios intentó desacreditar y sabotear los cambios mediante la difusión de información engañosa sobre, por ejemplo, alimentos que llegaban dañados debido al nuevo modelo de contratación.
CCE y la Secretaría de Educación comenzaron a recibir amenazas desde el momento en que se divulgó el borrador del pliego de condiciones antes abrir la licitación. Ciertos proveedores dijeron que no participarían al precio máximo establecido y que nadie lo haría.
Durante el proceso de licitación, CCE y la Secretaría de Educación detectaron un comportamiento que podría haber sido una indicación de prácticas no competitivas. Lo informaron a la agencia de supervisión de la competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), que inició una investigación. La revisión preliminar de la SIC encontró que estas compañías se estaban confabulando para boicotear la licitación de frutas, intentando obligar a la Secretaría de Educación y CCE a abrir una nueva licitación con un presupuesto de $ 22 millones, o casi el 50%, más. Según la SIC, los precios más altos habrían causado escasez de fruta durante alrededor de tres meses para más del 80% de las escuelas públicas que se benefician del programa de alimentación en Bogotá, y habrían bloqueado la participación en el mercado a otros proveedores, no involucrados en la presunta colusión.
En septiembre, se presentaron cargos contra los productores de fruta acusados de intentar organizar el acuerdo de fijación de precios. El presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, describió el plan como “una muestra de la mezquindad de los corruptos, que hasta se roban la comida de los niños”. Las investigaciones continúan.
Transparencia activa
Compartir información con el público, padres y posibles proveedores también fue una parte importante del plan. Los detalles sobre cómo se adquirieron las comidas estuvieron disponibles en una plataforma pública en línea, visible para todos, de una manera fácil de entender.
A través de una campaña de concientización pública, Angulo, la Secretaria de Educación, le informó al público sobre las fallas de mercado que la secretaría había detectado. Habían cambiado el proceso de contratación pública para hacerlo más transparente.
Ella enfatizó que este era un tema nacional: “Si Bogotá pudo hacerlo, Colombia también podría hacerlo”.
¿Cómo ayuda la información abierta estandarizada?
Gran parte de los datos del gobierno que informaron el diseño del plan piloto en Bogotá estuvo disponible gracias al sistema electrónico de CCE llamado SECOP. Los contratos con el gobierno se han registrado en el SECOP desde 2007. En 2013, las órdenes de compra derivadas de los acuerdos marco comenzaron a adjudicarse a través del mercado en línea del gobierno, Tienda Virtual, una plataforma del SECOP. Para las entidades nacionales, como los ministerios del gobierno central, las agencias y la oficina del presidente, los acuerdos marco son legalmente obligatorios y deben obtenerse a través del mercado en línea. Otras entidades pueden elegir utilizar este mercado pero no están obligadas por la ley, incluidas las entidades autónomas nacionales como el banco central, los organismos de control y las entidades subnacionales.
Mientras que anteriormente había ya datos abiertos, en septiembre de 2017, los datos del SECOP comenzaron a publicarse en un formato abierto, estandarizado y reutilizable llamado el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS según las siglas en inglés). Entidades nacionales y subnacionales han comenzado a usar la nueva plataforma SECOP II, con la que pasan de la simple publicidad a las transacciones en línea, ganando en transparencia y agilidad en los procesos de contratación. Está por reemplazar al SECOP a finales de este año. Al menos un millón de contratos se publicaron en el SECOP en 2016, en comparación con 195.000 en 2011, el año en que fue creada CCE.
Los datos pueden descargarse desde el sitio de CCE directamente o a través de una API, y desde el portal general de datos abiertos del gobierno, www.datos.gov.co, lo que permite a cualquier persona que tenga interés en esos datos reutilizarlos, estructurados de la manera le sea más útil. Esto hizo que analizar y compartir la información para darle forma al programa sea mucho más fácil.
Nuevas oportunidades para las empresas
Al adoptar procesos de adquisición abiertos y competitivos centrados en cada componente de la cadena de suministro, los $ 170 millones que anteriormente se compartían entre 12 empresas ahora se gastan entre 55 productores especializados. 14 de ellos nunca antes habían participado en un proceso de licitación.
Luz Marina Rojas, ingeniera de alimentos y joven empresaria, es la fundadora de la empresa Dipsa, que produce alimentos saludables desarrollados para las comunidades, con un enfoque particular en las familias de bajos ingresos. También ofrece refrescos a la aerolínea colombiana Avianca y exporta a nivel regional. El nuevo proceso de adquisición le permitió por primera vez hacer negocios con el gobierno sin un intermediario, suministrando maní a las escuelas de Bogotá.
“Hemos estado tratando de participar directamente en el programa de alimentación escolar durante los últimos 12 años. Negociar con los intermediarios ha sido difícil ya que el operador toma las decisiones sobre cómo y cuándo pagar; y qué alimentos quieren comprar. Ha sido una batalla diaria. En un caso, hace unos seis años, el intermediario quebró y nunca nos pagó”.
“Ahora, podemos venderle a la ciudad directamente. Tenemos un contacto directo y también tenemos una responsabilidad directa que cumplir “.
Todos los programas de alimentación escolar son auditados periódicamente y las empresas son responsables directos de la calidad de sus alimentos. Anteriormente, la calidad podía disminuir después de que el intermediario ganaba el contrato si decidían cambiar a subcontratistas que podrían ofrecer productos más baratos. 24 empresas que anteriormente solo participaban como subcontratistas ahora contratan directamente con la ciudad.
Poder planificar con anticipación ha sido uno de los argumentos clave para que las empresas participen y negocien mejores precios.
Carlos Galeano, representante de El Recreo, que ha estado entregando productos lácteos como el yogur a los gobiernos locales y regionales durante los últimos 20 años, explica: “Ha sido un cambio muy positivo. En términos económicos, estamos obteniendo un mejor precio ya que los intermediarios solían tomar una gran porción. En segundo lugar, tenemos más seguridad para proyectar nuestros ingresos. Ahora, tenemos un presupuesto seguro y podemos planear a largo plazo. Para producir yogur, por ejemplo, tenemos la capacidad de negociar mejores precios de nuestros proveedores de envases y leche”.
Hoy, dice, la mejor palabra para describir el proceso es “fabuloso”.
Este nuevo proceso ha incentivado a nuevas empresas a participar, incluidas aquellas que podrían no estar interesadas en la logística de la entrega de alimentos a las escuelas, como Colombina o Colanta, compañías reconocidas de alimentos en Colombia. Y los datos abiertos han permitido a las compañías interesadas analizar mejor el mercado.
El contrato de dos años para almacenar, preparar y distribuir las comidas escolares de Bogotá se adjudicó en noviembre por 177.461 millones de pesos (alrededor de $ 61 millones). La próxima ronda de contratos de alimentos está actualmente en curso.
Con la vista puesta en los datos
Andrés Hernández, director ejecutivo del grupo anticorrupción Transparencia por Colombia, aplaude los esfuerzos de CCE y la Secretaría de Educación, pero señala que habrá otros desafíos que superar en otras partes de Colombia. En particular, señala las debilidades en el marco legal y la voluntad política insuficiente, lo que ha impedido que las principales autoridades, como la Contraloría General, puedan detener los poderosos intereses creados que pueden obstaculizar otros programas alimentarios escolares.
Dicho esto, “tener a Bogotá -la ciudad más grande de Colombia con el mayor presupuesto en comparación con las otras regiones- realizando este tipo de experimento, a través de CCE, en realidad cambia las reglas del juego para aquellos que estaban acostumbrados a tener dinero en sus bolsillos,” dijo Hernández.
Pero cuando se discuten las comidas escolares con los padres, a veces es la información básica la que más importa. Información que incluso podría no estar detallada en los contratos. Desde septiembre, cuando los datos sobre contratación se reestructuraron en el formato reutilizable OCDS, las comunidades conocedoras de la tecnología han comenzado a trabajar en herramientas diseñadas específicamente para usuarios como padres, que podrían necesitar información muy diferente a un servidor público o proveedor potencial.
En marzo, una coalición de organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil organizó un hackatón de 24 horas llamado #Alimendata en el marco del Día de los Datos Abiertos, con el fin de aumentar el control social de los recursos públicos gastados en el Programa de Alimentación Escolar en todo el país. Los ganadores, los estudiantes de informática Gabriel Alzate y Yakkay Bernal, presentaron una herramienta sencilla para proporcionar a los padres la información que necesitan para verificar el menú de la semana de sus escuelas, con un módulo para enviar quejas.
¿Qué sigue?
En cuanto a sus procesos de contratación, la Secretaría de Educación ahora tiene de los porcentajes más altos de cualquier entidad pública en Colombia de procesos competitivos. Los aplica no solo para las comidas, sino también para los servicios de limpieza, los materiales escolares, los seguros y las computadoras. Para todos ellos, los precios ahora están alineados con el mercado.
“Esta batalla contra la corrupción y el despilfarro ha sido la más difícil en mis 42 años”, dice Angulo. “Pero también me llenó de orgullo, ya que mi equipo y yo nos hemos atrevido a utilizar nuestro programa de alimentación escolar para luchar contra una de las mayores historias de corrupción pública en Colombia en los últimos años”.
Galeano de El Recreo cree que el nuevo proceso les brinda a las empresas honestas una mejor oportunidad de trabajar con el gobierno.
“Un proceso transparente incentiva a las empresas que son éticas y serias en sus negocios a participar. Procesos oscuros atraerán a personas que no quieren transparencia”, dice. “No participaré en procesos que no sean limpios. Es el nombre de la compañía.”
Estas empresas también han visto surgir oportunidades en otras ciudades. “La falta de información hace que la corrupción sea posible. Cuando todos conocen los precios y las empresas, y la información se transmite a través de Colombia Compra Eficiente, esto se convierte en un supermercado para los municipios”, dice Galeano.
Las lecciones del piloto de Bogotá pasaron a la oficina del presidente, que está considerando una nueva legislación para respaldar estas reformas a nivel nacional, dijo Angulo. Se están considerando contratos similares en otras jurisdicciones, según el director general de CCE, Juan David Duque.
Este modelo abierto de contratación por potencia para mejorar la contratación pública a través de datos abiertos y una mayor participación también será importante para otros sectores. “Los bienes y servicios públicos distintos de la educación y las obras públicas se beneficiarán de una mejor relación calidad-precio, un aumento de la competencia, un mayor acceso a la información y, lo que es más importante, supervisión y responsabilidad más inteligentes”, destaca Zuleta.
La Secretaría de Educación sigue decidida a mejorar las oportunidades para los niños en las escuelas públicas de Bogotá mediante la educación, pero también una gestión eficaz.
Un nuevo acuerdo marco cubrirá los refrigerios escolares hasta el final de 2019. La licitación está actualmente en curso con la expectativa de que el nuevo proceso aumentará aún más el número de proveedores y aumentará la cantidad de alimentos que se ofrecen.
“Las matemáticas, los idiomas y los maestros deberían ser prioridades para los educadores públicos. Pero también debemos continuar haciendo cambios muy firmes en los esquemas de contratación. La contratación, la transparencia y la gestión contribuyen a una mejor educación y van de la mano con la política social”, dice Angulo.
Gracias que ahora la transparencia está en el menu, los cambios en el programa de alimentación escolar tendrán efectos duraderos en el futuro de los niños, tanto en Bogotá como en Colombia.
Escrito por Sophie Brown y Georg Neumann.
