En búsqueda del balance:

Cómo se complementan el acceso a la información pública y los datos abiertos

por Renato Berrino Malaccorto, Research Manager, Open Data Charter (ODC)

Photo by Tingey Injury Law Firm on Unsplash

El acceso a la información pública es entendido internacionalmente como un derecho humano fundamental (por ejemplo, El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas lo reconoce en sus observaciones generales al artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre al analizar la libertad de expresión). Esto es así porque permite a los ciudadanos y partes interesadas estar informados y ejercer otros derechos, funcionando como un derecho llave.

Existen normativas en distintos países y regiones que lo contemplan y regulan desde hace muchos años. En muchos casos, incluso está incluído en las Cartas Magnas o Constituciones, como es el caso de España o Portugal. En Suecia, por ejemplo, el derecho estuvo reconocido durante siglos, pero la mayoría de los países europeos lo han receptado en los últimos 50 años, mientras que en Latinoamérica lleva unos 30 años, pero ha tenido un desarrollo más profundo en la última década.

De acuerdo a la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y diversas normativas comparadas, se entiende como el Derecho de Acceso a la Información Pública: “la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información bajo custodia de la Autoridad Pública.”

En los últimos años, con el desarrollo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) y la digitalización, ha cambiado la forma en que se produce, publica y comparte la información, convirtiéndose en su mayoría en datos digitales. Los cambios van tanto desde la forma en que esos datos se producen, publican y resguardan, hasta en cómo la ciudadanía accede e interactúa con ellos. En este contexto, encontramos la importancia de los Datos Abiertos como una instancia superadora en la era digital, entendiéndose a los mismos como datos digitales que son puestos a disposición con las características técnicas y jurídicas necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona, en cualquier momento y en cualquier lugar. A continuación veremos el vínculo entre la normativa de Acceso y los Datos Abiertos, pero es importante mencionar que donde no hay todavía regulaciones sobre datos abiertos, el marco del Derecho al Acceso es el que da forma a estas políticas.

Transparencia proactiva y datos abiertos

El Derecho de Acceso a la Información Pública está, hoy en día, intrínsecamente vinculado al concepto de Datos Abiertos. Diversas normativas comparadas y la Ley Modelo Interamericana 2.0 de Acceso a la Información Pública establecen que el acceso a la información debe ser en formato de datos abiertos, incorporando a los mismos como la forma adecuada de ejercer el derecho, en el marco de una concepción de transparencia proactiva.

Estas normativas prevén disposiciones que regulan el deber de los Estados de publicar ciertas categorías de información sin que medie una solicitud de información (lo que se conoce como transparencia pasiva). El artículo 5 de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información establece la obligación de “difundir de manera proactiva la Información clave establecida en la presente Ley, sin que medie una solicitud de esta Información”. En su segundo inciso, además, establece que “todo sujeto obligado deberá permitir el más amplio acceso a dicha Información, de manera tal que permita su interoperabilidad en un formato de datos abiertos, así como determinar las estrategias para la identificación, generación, organización publicación y difusión de dicha Información, permitiendo así su fácil reutilización por parte de la sociedad.”. La ley modelo establece además cuál es la información mínima que se tiene que publicar de manera proactiva (información del sujeto obligado, información de los funcionarios, información financiera, mecanismos de participación ciudadana y necesidades de grupos específicos). Además, establece obligaciones, esquemas de publicación, y la obligación de garantizar y facilitar a los solicitantes, el acceso de la manera más sencilla posible, a todos los documentos previamente divulgados.

. Las obligaciones de transparencia proactiva, como dijimos, se encuentran en muchos ordenamientos jurídicos del mundo. Y la incorporación del concepto de datos abiertos se da muchas veces en la misma Ley de Acceso a la Información (es el caso de la Ciudad de Buenos Aires o de Colombia), o bien en normativa complementaria (como por ejemplo, en España, que posee Ley de Acceso a la Información Pública, encontramos el Real Decreto-ley 24/2021, donde se transponen varias directivas europeas, entre las que se encontraba la Directiva (UE) 2019/1024 relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público)

La publicación proactiva de información y en formato de datos abiertos permite mejoras en diversos aspectos. Por un lado, evita el gasto de recursos en contestar pedidos de acceso a la información, cuando es información que ya tiene que estar disponible por default, y evita el desgaste del ciudadano en hacer la solicitud y los procedimientos. El trabajo en datos abiertos implica, además de la apertura, mejoras en los procesos internos, ya que se trabaja en la producción y normalización de los datos con estándares, períodos de actualización, etc. Asimismo, desde la organización, y en el marco de la Carta, hablamos de la necesidad de que los datos sean abiertos con un propósito: la apertura fortalece la participación ciudadana, las políticas públicas, la gestión pública y por ende la gobernabilidad democrática. Contribuyen a la innovación y a afrontar los desafíos públicos más grandes de este siglo. Y empoderan a la ciudadanía para participar tanto en la toma de decisiones como en el monitoreo de las políticas públicas.

Apertura proactiva de datos: ejemplos de impacto

En los últimos tiempos hemos visto casos interesantes de publicación proactiva de datos que han permitido abordar diversos desafíos: desde el seguimiento de las compras públicas del Estado, hasta información relacionada a las políticas de abordaje de la pandemia de COVID 19. Desde Open Data Charter hemos trabajado en proyectos y casos en que la apertura han sido útiles en este sentido, tanto por su valor de rendición de cuentas y por la reutilización y el valor agregado que le ha dado la ciudadanía, como por su importancia para que la misma administración pública tome decisiones de política pública basadas en evidencia. Algunos de estos ejemplos son:

• La implementación de la Guía de Apertura de Datos de Cambio Climático. El caso de Uruguay es un buen ejemplo de apertura e impacto. No solo se abrieron 30 nuevos conjuntos de datos en el catálogo de datos de cambio climático sino que además se promovió la reutilización de estos datos a partir de Concursos de Datos Abiertos por la Acción Climática. A su vez, el gobierno ha generado el “Visualizador de avances de la Contribución Determinada a nivel Nacional y otros indicadores vinculados”, alimentado gracias a la apertura de datos, en el que la ciudadanía puede consultar los objetivos y grados de avance. Es una herramienta también utilizada por la misma administración pública para monitorear avances y generar políticas públicas basadas en evidencia.
• La implementación de la Guía de Apertura de Datos Abiertos contra la Corrupción. Se han abierto conjuntos de datos de diversas categorías, entendiendo y respetando cada contexto normativo, que colaboran en la lucha contra la corrupción. Mayor transparencia es mayor eficiencia en los recursos y tiene un correlato directo en una mejora en la calidad de vida de la ciudadanía. La Guía ha sido aplicada con éxito en Ecuador y en Uzbekistán, por ejemplo.
• Junto con la Ciudad de Buenos Aires, se trabajó en la apertura de indicadores de cuidado, en el marco del Sistema de Indicadores de Género. Esta evidencia resulta clave para entender las necesidades y planificar programas de acuerdo a ello. Aquí se puede acceder a la plataforma y aquí al reporte.

Contexto internacional

En el contexto internacional, hay diversas organizaciones, rankings y estudios que reconocen, valoran, miden e impulsan el Derecho de Acceso a la Información y el Estado de Apertura de Datos.

Por ejemplo, la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés), promueve el trabajo colaborativo entre gobierno y sociedad civil para generar compromisos de políticas públicas. Dentro de los pilares de acceso a la información y datos abiertos encontramos diversas iniciativas. Algunos ejemplos de ello son: transparencia en finanzas, acceso a la información pública en compras públicas, ciencia y tecnología, transparencia legislativa, transparencia agropecuaria, presupuestos abiertos, contrataciones abiertas y transparencia en la infraestructura pública y portales únicos de transparencia.

Por su parte, el Global Right to Information Rating (RTI), procura establecer parámetros para analizar la robustez del texto normativo en materia de Acceso a la Información Pública, en función de 7 dimensiones: Derecho de Acceso, Alcances, Procedimientos de Solicitud, Excepciones y límites, Apelaciones, Sanciones y Protecciones y Medidas Promocionales. De acuerdo al Índice, las leyes de Acceso a la Información Pública están presentes en 136 países.

También resulta importante tener en cuenta los resultados del Global Data Barometer (GDB), estudio que “evalúa países de todo el mundo a través de un conjunto de métricas comparativas centradas en datos para el bien público”. El mismo tiene módulos generales (gobernanza, capacidades), y módulos temáticos (cambio climático, tierras, compras públicas, etc.). Se pueden consultar tanto el estado de apertura general de datos de cada país, como las temáticas específicas. Para nuestro artículo es interesante resaltar que el GDB, en relación al Acceso a la Información Pública, cuenta con dos indicadores de performance, más allá de la existencia de la normativa. Muchas veces los marcos regulatorios se encuentran desarrollados, pero es clave entender cómo se implementan. Los indicadores que nos propone el GDB son: dentro de la gobernanza, entender la performance del derecho de acceso a la información; y otro, dentro de la disponibilidad de los datos, que nos permite medir en qué medida está disponible la información detallada sobre el rendimiento del derecho de acceso a la información pública como datos abiertos.

Acceso a la información y datos abiertos: diferencias complementarias

A partir de lo expuesto a lo largo de este artículo podemos ver que el Acceso a la Información Pública y los Datos Abiertos son institutos diferentes entre sí, pero estas diferencias son complementarias y vienen a reforzar los objetivos finales de los mismos: el acceso y promoción de otros derechos, la mejora del funcionamiento de las instituciones públicas, y el empoderamiento de la ciudadanía. En su ensayo “Rights-Based and Tech-Driven: Open Data,Freedom of Information, and the Future of Government Transparency”, Beth Noveck, del GovLab, menciona algunas de estas diferencias complementarias, que traemos a colación a continuación:

• Las políticas de datos abiertos proponen que los gobiernos publiquen los datos de manera proactiva, por default. El Acceso a la Información, en su origen, proponía la necesidad de solicitudes y un concepto de transparencia pasiva. Como hemos visto, este paradigma está cambiando en las nuevas leyes de Acceso a la Información Pública.
• El Acceso a la Información tiene una tradición legislativa de muchísimos años, mientras que las políticas de Datos Abiertos surgen como una poderosa herramienta para abordar desafíos en la era digital, basadas en tecnología
• Si bien ambos institutos abordan el acceso y el compartir la información, el enfoque de las políticas de datos abiertos prioriza la participación (como dicen los principios de la Carta, para la participación ciudadana y la innovación), antes que un componente de litigio.
• En términos de involucramiento ciudadano, pasamos también de una concepción de monitoreo y control únicamente, a una de colaboración, en la que la ciudadanía se involucra y utiliza los datos para abordar desafíos de manera conjunta y ayudar a tomar mejores decisiones basadas en evidencia. Mientras que el Acceso a la Información tradicional se basa principalmente en entender y monitorear lo que el gobierno hizo, las políticas de datos abiertos tienen un componente propositivo y colaborativo a futuro. Se pasa de un paradigma de flujo de información unidireccional, a uno bidireccional.
• El Acceso a la Información tiene el foco más puesto en el “qué” publicar, y las iniciativas de Datos Abiertos vienen a complementar, además, con el “cómo”.
• El Acceso a la Información en su concepción estaba pensado principalmente para un público de periodismo y organizaciones de la sociedad civil, mientras que los Datos Abiertos encuentran también entre sus usuarios a las Universidades, Institutos de investigación, activistas digitales y sector privado. Hay una idea de generación de valor agregado a esos datos.

A partir de lo expuesto podemos decir, entonces, que la transparencia y los datos abiertos han evolucionado complementandose entre sí. Colaboran a lograr una buena gobernanza, fomentan la confianza de la ciudadanía, y son una llave al ejercicio y acceso a otros derechos humanos fundamentales. A través de la apertura de datos podemos acceder a mejoras en el funcionamiento del Estado, en la provisión de servicios públicos, e incluso a abordar desafíos específicos del contexto global actual.

A partir de la experiencia y los casos relevados, creemos que la agenda de Acceso a la Información Público y Datos Abiertos avanza hacia la consolidación de normativas de Acceso a la Información Pública que incluyan a los Datos Abiertos como el formato ideal para fomentar la transparencia; a su vez, distintos gobiernos están avanzando directamente en políticas, estrategias y normativas específicas de Datos Abiertos, un camino importante a tener en cuenta; creemos también que el valor agregado actual es entender la importancia de los Datos Abiertos en agendas temáticas concretas para afrontar desafíos públicos (como en temas de lucha contra la corrupción o en la acción contra el cambio climático).

Otro eje clave al que tendremos que prestar atención tiene que ver con que esta producción y disponibilidad de datos e información, pone sobre la mesa la necesidad de discutir el manejo responsable de los mismos y la protección de datos personales y/o sensibles. Abordaremos el balance entre estos derechos en un próximo blog.

Desde Open Data Charter seguimos trabajando de manera colaborativa con diversos actores promoviendo los beneficios y entendiendo los desafíos que estas políticas nos presentan, con el objetivo de lograr sociedades más abiertas y justas, y que eso se traduzca en mejora de calidad de vida de todas las personas.

Sigamos en contacto deliberando sobre datos y derechos.

Renato Berrino Malaccorto es el Gerente de Investigación de The Open Data Charter. Puedes encontrarlo en Twitter: @Renatombm.

Si desea unirse a nuestra red de más de 170 gobiernos y organizaciones de la sociedad civil mediante la adopción de los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos, lea más aquí o envíenos un correo electrónico a info@opendatacharter.org.