失控的容積移轉──最後又是誰搶走了這塊乳酪？
所謂容積移轉，指的就是當一宗土地的容積移轉到其他土地供建築土地使用。而去年所發生的的容積代金制議題與公共設施保留地有密不可分的關係。
那麼所謂公共設施保留地又係稱為何？依內政部於民國87年函釋為：
「依都市計畫法第四十八條至第五十一條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第四十二條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」
公共設施保留地的問題怎麼形成的？
早期於民國53年之都市計畫法規定須於十年內取得公共設施保留地。於是各地開始劃設多處公共設施保留地，待矣十年期限將至，卻仍有大筆公共設施保留地未予以徵收取得。
於是，於民國62年時，內政部再次修法延長須在15年以內取得，此時因為公共設施保留地的取得期限延長，各地方政府再次劃設多處公共設施保留地，又開始累積了相當大筆的公共設施保留地的土地。
接著，15年的期限又快要到了，各地方政府眼見劃設多處的公共設施保留地因財源籌措不足等問題，遂於民國76年，直接取消公共設施保留地取得年限的規定。至此，各地方政府因取得年限無限制，使得財政壓力「暫時」看起來比較沒壓力，接著又繼續開始劃設許多的公共設施保留地。
民國88年，內政部頒訂的「都市計畫容積移轉實施辦法」，開啟了以容積移轉取得公共設施保留地的做法，此制度即使到了現在也依然是所謂的「世界首創」，都市計畫法第83條之1第1項也明文規定：
「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。」
時至今日，臺灣各地存有多筆公共設施保留地，根據臺北市政府都市發展局105年資料顯示，臺北市目前有1,444公頃的公共設施保留地仍屬私人所有，約等於臺北市政府十年的總預算規模，所要花費的金額相當龐大，甚至可說是十分勞財傷民。在憲法財產權的保障中我們應盡可能的減少因公權力行使所挾帶的附隨效果，而政府對人民的土地加以限制其發展，卻又不予以儘速取得或是給予相當的補償，致使人民必須忍受因政府公權力的行使，而超出其忍受的限度，形成類似於「準徵收」的情形，無法得到應有的補償。
容積移轉又會造成什麼困境？
為了解決公共設施保留地於各地方所衍生的各種問題，地方政府便透過容積移轉的方式來解決，期望透過以「市場機制」來解決「政府失靈」的問題，且預知公共設施保留地的容積移轉具有一定的「市場性」，且能帶動房地產的發展，降低平均土地取得成本，但一切美好的想像，馬上隨之幻滅，反而造成了「前面的問題沒解決，又捅出一個大問題出來」。
一、對環境容受力產生影響：
近年對於都市的規劃均要求要考量到當地環境的容受力，作為都市成長管理的規劃工具，以資源的供給為導向，探討既定環境品質標準、資源供給、公共設施容量等限制條件下所能承受的都市成長。而移轉接收地區因為接受別區所移入的容積，使得當地擠入過多的人口，將喪失生活品質及當地環境所能承受的影響。
二、挑戰土地使用分區管制：
土地使用分區管制的目標就是為避免都市發展過於密集，而影響生活品質及公共安全，若如今允許容積的大量移入，不僅對移轉接收區的生活品質產生影響，也必然會使土地使用分區管制的功能遭受挑戰。
三、公共設施量的相對不足：
接收容積移轉地區的地方因為更多的樓地板面積所帶來的人口數量成長，可能並未在都市計畫規劃的範圍內，導致一時湧入的人口，造成接收移轉地區的公共設施相對不足，也可能會影響對都市的防災。
四、容積市場中的掮客暴利：
每一宗土地公告現值與市價比例不相同，為了追求「利益極大化」，建商或是掮客會選擇從房價較低區移入房價較高區；土地從公告現值較高區移入公告現值較低區，更遑論臺灣的土地公告現值大多與市價脫鉤，嚴重低於市價的水準，造成看似合理，實際上卻有許多的操作空間來牟取大量的不合理利潤。
容積移轉造成的問題會使一個地區的發展呈現「蛙躍式」，直接影響的就是當地的交通、居住品質、空間規劃，最常被拿來舉例同時也本次講者所提及的：內湖大塞車。臺北市議員周柏雅便曾指出：「內湖的人口暴量，原因出在建商花小錢購買道路用地，以換取到最好賣的內湖區蓋房。」[1]
雖筆者認為兩者關聯性可能有過於限縮解釋之虞，係因內湖的塞車時間大多集中於上、下班的尖峰時期，且根據經驗，通常塞車的範圍集中於內湖聯外道路。換句話來說，內湖的塞車問題來自於內湖地區以外的通勤人口要到內湖科學園區上班者，相較於內湖地區的內部道路反而塞車情形較不嚴重，並應同時考量到內湖地區聯外的大眾運輸交通工具規劃不足等問題。但容積移轉的嚴重失衡確實仍能從數據上略知一二，因為內湖地區(接受基地)的容積移轉確實高於臺北市其他地區，且就如同上述，因而衍生出一連串的外部性問題。
公共設施保留地的取得有多種方式，但容積移轉最令人詬病的問題不乏為不公平問題及第三人暴利，其中公共設施保留地約有三到五成是劃設為道路用地，而就其講者所提出的解決方法有：解編(重新檢討是否仍有取得的必要性)、調整容積移轉公式(將現行的接受與送出總公告現值改為市價)、規定都市更新要負擔取得義務(必須一併取得開闢相鄰公共設施保留地)、以部份停車基金來支付道路取得(擴大停車供給及使用者付費)、透過自償性的租稅增額融資制度（Tax Increment Financing; TIF）制度取得。
柯市府的容積代金制受阻？
首先，我們先了解何謂容積代金制？容積代金制以白話來說就是：由政府做莊，讓建商用錢來買容積，再用這筆錢去價購公共設施保留地。
容積代金制便是為了解決因容積移轉的任意轉出與移入，造成許多都市發展上長期的問題，臺北市議會在2014年三讀通過的《台北市容積移轉審查許可自治條例》規定在三年的過渡期內，申請人若想申請移入300坪的容積，則有50%以上需以繳納容積代金，落日條款後，則須100%交納容積代金，無法再以捐贈公共設施保留地的方式來換取容積。
容積代金制本身遭遇許多的挑戰，例如：因取得的成本提高，使得建商縮手降低購買意願、市政府收購價格過低(按：上限為收購土地公告現值的15%)等等，不僅使地主的權益遭到損害，也可能因為使得建商在取得的成本提高，在取得後而轉嫁到消費者身上。
在2016年底，由臺北市等多名議員提案要求不得全面實施容積代金制，使得捐地換取容積的制度仍可繼續在臺北市實施，此舉不僅反映出市議員在選舉背後可能影響的政治獻金，權力的盤根錯節，以及柯市府若欲以容積代金制作為改善都市發展及箝制掮客從中牟取暴利為政策工具的嚴重失職，甚至還脫口而出：「被強暴的比被誘姦的便宜」、「我們也搞不清楚」等語[2]，將未被予以徵收的地主與依法市價徵收的地主分別比喻為「被強暴者」以及「被誘姦者」，不僅未以地主的處境設想，同時也比喻不當，似乎是以一種訕笑的心態看待現今社會對性暴力的譴責，更缺乏對於財產價值保障的中心思想價值觀，更遑論柯市長對於議會協商的態度是輕視痛恨的，顯見對民主價值的觀念貧乏，同時也明顯忽略了容積移轉對於都市發展所衍生的制度性問題，以及對背後所代表的既得利益者的縱容。
更令人難以理解的是，在2017年6月初所舉辦的「是誰搬走了人民的乳酪？」論壇，似乎是以一種形式來卸責中央與地方之間的責任歸屬，並透過行銷的手段來訴諸大眾：分化有產階級與無產階級的兩派。切中現今社會大眾每個人心中所痛恨的財富分配不均的公平正義問題，而藉此吸引大眾的譁眾取寵手法，但這似乎模糊了容積代金制的討論範圍，模糊了容積移轉與公共設施保留地之間的問題關聯點以及對於地主財產權的保障。
論從市府的角度，以政府做莊，讓建商用錢購買容積，看似解決公共設施保留地的問題，那對於地主的保障又落在哪？是否真能達到雙贏的局面？還是只是為了讓政府既能同時解決公共設施保留地的問題，又能賺入大筆的財稅收入，進而犧牲地主的權益與強剝開發商的第二層皮呢？在如此畸形的又奇特的制度中，起源於政府大肆劃設公共設施保留地所致，當前地方政府應從源頭解決，檢討現有公共設施保留地存在的必要性及公益性。否則，一邊核發容積，一邊又要施行容積代金制，此不就是一種靠兩面手法來大撈人民的油水嗎？
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資料來源：
- 蘋果日報2016年07月05日報導，網址：https://goo.gl/kCkLqg
- 自由時報2017年05月10日報導，網址：https://goo.gl/P756pq
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【 本文延伸自OURs都市改革組織《步入城市》系列講座第05場「從容積代金挫敗到囤房稅大放送 柯p市府怎麼了？（蔡佳明）」之講座內容。】
