Perubahan Kebijakan Filipina dalam Konflik Laut Cina Selatan melalui Konsep Realpolitik

“Kita dapat melihat bahwa terdapat kemiripan antara posisi RRC dan Filipina di masa kini dengan Athena dan Melos di masa lampau… RRC sebagai Athena dan Filipina sebagai Melos... Kita dapat melihat bahwa dalam posisinya sebagai pemimpin nasional sebuah negara, (dalam hal ini, sebagai seorang presiden Filipina, baik itu Aquino maupun Duterte) ketika diperhadapkan pada sebuah konflik dengan negara lain yang lebih superior baik secara ekonomi maupun militer (dengan kata lain memiliki power yang lebih besar), hanya akan memiliki dua opsi mendasar, yaitu untuk tunduk atau untuk menentang.”
Dalam pidatonya di Cebu, Filipina pada tanggal 19 Mei 2018 yang lalu, Presiden Filipina Rodrigo Duterte menyatakan bahwa Filipina tidak akan menentang aktivitas Republik Rakyat Cina (RRC) di wilayah sengketa Laut Cina Selatan (LCS). Presiden Duterte menekankan dalam pidatonya bahwa ia tidak akan memprovokasi RRC, khususnya setelah muncul laporan bahwa pihak militer RRC telah mendaratkan sejumlah pesawat pengebom jarak jauh di pangkalan militernya di sebuah pulau buatan di LCS. Selain itu, Presiden Duterte juga mengatakan bahwa RRC memiliki pasukan pengebom yang ditempatkan di dekat provinsi-provinsi RRC yang menghadap Kepulauan Spratly (salah satu wilayah yang menjadi area sengketa) dan LCS. Apabila diluncurkan, pesawat-pesawat tersebut dapat mencapai Manila, ibukota Filipina, hanya dalam 7 sampai 10 menit.
Mengakui kemampuan militer RRC seperti yang disebutkan di atas dan juga menanggapi kritik atas dirinya yang dianggap lamban dalam menghadapi aktivitas militer RRC yang semakin meningkat di wilayah LCS, Presiden Duterte berkata “Lantas dengan apakah kita akan mempertahankan diri kita bila perang pecah? Apakah kita harus menampar satu sama lain? Saya bahkan tidak dapat membeli senjata untuk diri saya sendiri. Lalu bagaimana kita akan melawan Cina?” Presiden Duterte juga menyatakan bahwa sudah tidak ada lagi jaminan bahwa Amerika Serikat (AS) akan berada di pihak Filipina jika perang pecah. Solusi yang lebih mungkin dilaksanakan, ucapnya, adalah dengan membuat sebuah pakta eksplorasi bersama (joint exploration pact) antara Filipina dan RRC dalam melakukan eksploitasi sumber daya alam yang berada di wilayah sengketa tersebut. Menilik besarnya kehati-hatian Duterte terhadap Cina dalam kasus LCS, tampaklah bahwa isu LCS merupakan isu yang mampu membuat hubungan Cina-Filipina menjadi rentan rusak. Lantas, mengapa Laut Cina Selatan menjadi sebuah isu yang sangat signifikan antara kedua negara itu? Lalu, mengapa Laut Cina Selatan menjadi sebuah isu yang sangat signifikan antara RRC dan Filipina?
Laut Cina Selatan merupakan pintu gerbang aktivitas perdagangan dan pelayaran komersial yang sangat krusial sehingga wilayah itu memiliki nilai ekonomi dan strategis yang sangat tinggi di kawasan Indo-Pasifik. LCS juga memainkan peran yang sangat penting dalam geopolitik kawasan Indo-Pasifik. Secara geografis, LCS dibatasi oleh Brunei, Kamboja, Cina, Indonesia, Malaysia, Filipina, Singapura, Taiwan, Thailand dan Vietnam. Persentase yang tinggi dari pelayaran perdagangan komersial dunia dilakukan melalui LCS. Jepang dan Korea Selatan juga sangat bergantung kepada LCS sebagai jalur suplai minyak bumi dan bahan mentah serta sebagai jalur ekspor utama mereka. LCS juga mengandung sumber daya perikanan yang sangat kaya dan cadangan gas serta minyak bumi yang besar. Hal-hal itu menjadi sejumlah faktor yang menambah besarnya kepentingan dan tensi konflik di wilayah tersebut. Sehingga, tumpang tindih kepentingan dan kontestasi power negara-negara dapat muncul di wilayah ini.

Pada dasarnya, konflik di Laut Cina Selatan merupakan sebuah kontestasi antara Republik Rakyat Cina dan beberapa negara Asia Tenggara, termasuk Filipina, atas kontrol akan wilayah maritim yang sangat strategis. RRC selama beberapa tahun terakhir telah melakukan upaya-upaya untuk mempertegas kontrolnya atas wilayah perairan yang sebelumnya dianggap merupakan perairan internasional atau yang juga diklaim oleh negara-negara lain. Upaya-upaya tersebut mencakup
Negara-negara yang bersengketa di Laut Cina Selatan
pengambilalihan kontrol atas bentukan-bentukan lahan berukuran kecil (seperti formasi terumbu karang) yang kemudian diubah oleh RRC menjadi pulau-pulau kecil melalui reklamasi lahan menggunakan pengerukan dan penimbunan sedimen bawah laut yang berada di sekitarnya. Di atas pulau-pulau yang baru direklamasi tersebut lalu dibangun instalasi-instalasi militer yang semakin memperkuat kontrol de facto RRC atas area di sekitar pulau-pulau buatan tersebut. Pasukan laut RRC juga semakin agresif dalam melakukan patroli atas area yang diklaim RRC dengan melakukan pengejaran terhadap kapal non-Cina yang melintasi area tersebut. Hal tersebut menjadi salah satu alasan bagi negara-negara lain di Asia Tenggara untuk menganggap aksi-aksi yang dilakukan RRC sebagai sebuah upaya mendominasi kawasan mereka. Konflik Laut Cina Selatan juga menyangkut perihal kepatuhan RRC terhadap hukum dan norma internasional (seperti UNCLOS dan Konvensi Hukum Laut PBB) yang dipandang pemerintah RRC sebagai pengekangan terhadap bangkitnya RRC sebagai sebuah negara adidaya. Mengingat nilai strategis kawasan Laut Cina Selatan yang sangat tinggi, Amerika Serikat pun melibatkan diri ke dalam konflik tersebut. AS telah mengirimkan kapal perangnya untuk melewati area perairan yang RRC klaim sebagai perairan teritorialnya, sedangkan AS menegaskan perairan itu sebagai perairan internasional.
Pernyataan Presiden Duterte yang telah disebutkan sebelumnya merupakan sebuah perubahan yang signifikan, baik dari segi kebijakan maupun retorika, dari pemerintahan sebelumnya. Pemerintahan Filipina sebelumnya (yang dipimpin oleh Presiden Benigno Simeon Aquino III dari tahun 2011 hingga tahun 2016) mengejar kebijakan penyeimbangan (balancing) terhadap RRC dengan mendorong kerja sama keamanan yang lebih dekat dengan AS. Kebijakan tersebut pertama dimulai oleh Presiden Aquino yang menentang secara terbuka klaim RRC di LCS dan perilaku agresif RRC di LCS. Presiden Aquino memerintahkan Angkatan Bersenjata Filipina untuk berfokus pada mempertahankan teritori, memperdalam kerjasama kemanan Filipina-AS, membeli alutsista dari AS dan meminta jaminan keamanan sepenuhnya dari AS berdasarkan Perjanjian Pertahanan 1951 (1951 Mutual Defense Treaty atau MDT). Hasil yang paling signifikan dari kebijakan luar negeri itu adalah lahirnya Persetujuan Peningkatan Kerjasama Pertahanan (Enhanced Defense Cooperation Agreement atau EDCA) yang menyediakan jaminan keamanan strategis bagi Filipina melalui kehadiran berkala pasukan garis depan AS di teritori Filipina serta pemberian akses bagi pasukan AS untuk membangun dan mengoperasikan fasilitas militer di Filipina.Persetujuan tersebut dibuat untuk mengekang RRC secara strategis pasca peningkatan aktivitas reklamasi pulau di LCS oleh RRC. Persetujuan tersebut juga dibuat untuk mencegah ekspansi lebih lanjut RRC di LCS. Salah satu konsep yang dapat kita gunakan untuk menjelaskan perubahan kebijakan dan retorika dari pemerintahan Presiden Duterte tersebut adalah konsep Realpolitik.
Terdapat sebuah adagium yang cukup dikenal dalam lingkup studi Hubungan Internasional. Adagium tersebut menyatakan bahwa “the strong do what they will, the weak suffer what they must.” Thucydides, seorang sejarawan dan jenderal dari Sparta di era Yunani Klasik, dianggap sebagai pencetus adagium tersebut. Thucydides menuliskan adagium tersebut dalam bukunya yang berjudul The History of the Peloponnesian War, sebuah historiografi atas Perang Peloponnesia. Adagium tersebut dituliskan oleh Thucydides ketika membahas interaksi antara polis (negara-kota) Athena dan Melos yang disebut dengan nama The Melian Dialogue (Dialog Melia). Kala itu, Thucydides menulis, sedang terjadi perang antara dua blok polis yang masing-masing dipimpin oleh Sparta dan Athena. Kedua polis tersebut dan bloknya saling memperebutkan supremasi di Yunani dan kawasan Mediterania sekitar Yunani. Polis-polis lain yang ada pada saat itu kemudian memilih untuk bergabung dengan blok Sparta atau Athena. Namun, terdapat juga polis yang memilih untuk netral, salah satunya adalah Melos. Melos adalah sebuah polis yang relatif kecil dan lemah bila dibandingkan dengan Sparta maupun Athena. Melihat netralitas Melos, para pemimpin Athena pada saat itu merasa khawatir apabila Melos malah memutuskan untuk bergabung dengan blok Sparta sehingga Athena memutuskan untuk mengambil tindakan. Pasukan Athena pun dikerahkan untuk mengepung Melos. Pemimpin pasukan Athena mengirimkan ultimatum kepada Melos untuk menyerah kepada Athena atau memilih untuk dihancurkan. Apabila Melos memilih untuk menyerah kepada Athena, Melos berisiko kehilangan kemerdekaan mereka sebagai ganti keselamatan yang mereka dapatkan. Namun, apabila mereka memilih untuk tidak menyerah dan untuk memertahankan kemerdekaan, mereka hampir pasti akan mengalami kekalahan. Pada akhirnya, para pemimpin Melos memilih untuk melakukan perlawanan. Sebagai akibatnya, Melos pun mengalami kekalahan. Pasukan Athena membantai seluruh laki-laki dewasa di Melos dan memperbudak perempuan serta anak-anak Melos yang tersisa.
Adagium yang telah disebutkan sebelumnya dan narasi Dialog Melia menjadi dasar konsep Realpolitik atau Realisme Politik (Political Realism). Hal tersebut dapat diartikan bahwa dalam hubungan internasional, interaksi antara dua atau lebih aktor dengan perbandingan kekuatan yang bersifat asimetris (tidak setara satu sama lain), pihak yang relatif kuat dapat melakukan apapun yang mereka inginkan, sementara pihak yang relatif lemah hanya akan menderita konsekuensi atas aksi yang diambil oleh pihak yang kuat. Esensi dari realpolitik dapat disederhanakan ke dalam pernyataan akademisi ternama Hans Morgenthau sebagai berikut: “International politics, like all politics, is a struggle for power. Whatever the ultimate aims of international politics, power is always the immediate aim.” Perpolitikan internasional, ucapnya, layaknya semua perpolitikan, adalah sebuah pergumulan untuk memeroleh power. Apapun tujuan akhir dari perpolitikan internasional, power adalah tujuan yang paling mendesak. Menurut Morgenthau, realpolitik memunculkan tiga tujuan mendasar kebijakan luar negeri, yaitu untuk memperluas, mempertahankan, dan mendemonstrasikan power (expand power, maintain power, and demonstrate power). Morgenthau menyatakan bahwa dalam sebuah dunia di mana hanya power yang berarti, satu-satunya kekangan terhadap aksi sebuah negara adalah ‘kebijaksanaan.’ Yang dimaksud dengan ‘kebijaksanaan’ tersebut adalah pemahaman rasional akan batasan-batasan dari power dan konsekuensi-konsekuensi dari aksi-aksi politiknya. Dalam mengejar kepentingan nasional, Morgenthau mengatakan bahwa negarawan yang bijak akan “meminimalkan risiko dan memaksimalkan manfaat” bagi negaranya.
Lantas, kita dapat melihat bahwa terdapat kemiripan antara posisi RRC dan Filipina di masa kini dengan Athena dan Melos di masa lampau. Kita dapat memosisikan RRC sebagai Athena dan Filipina sebagai Melos dalam interaksi antara keduanya. Kita dapat melihat bahwa dalam posisinya sebagai pemimpin nasional sebuah negara, (dalam hal ini, sebagai seorang presiden Filipina, baik itu Aquino maupun Duterte) ketika diperhadapkan pada sebuah konflik dengan negara lain yang lebih superior baik secara ekonomi maupun militer (dengan kata lain memiliki power yang lebih besar), hanya akan memiliki dua opsi mendasar, yaitu untuk tunduk atau untuk menentang. Konsep realpolitik menetapkan sebuah norma kesetaraan (equity norm) yang menganggap bahwa keputusan negara yang lebih lemah untuk bertindak secara “bijaksana” (prudent) dan tunduk pada tuntutan dan ancaman dari lawannya yang lebih kuat merupakan keputusan yang patut diterima, bahkan diharapkan. Namun, perlunya memertahankan prestise dalam hierarki internasional, terutama dalam isu yang dianggap vital oleh para pihak yang bersengketa, membuat negara tersebut perlu untuk menampakkan dirinya seolah-olah tidak sedang dirundung oleh negara lain yang (secara normatif) setara. Dalam sebuah sengketa yang pihak-pihak yang bersengketa tidak setara, biaya-biaya dan risiko-risiko (costs and risks) untuk melakukan perang bagi pihak yang lebih kuat cukup terbatas bila dibandingkan secara relatif dengan kemungkinan untuk mendapatkan keuntungan. Kecuali terdapat intervensi aktif dari pihak luar ke pihak yang lemah untuk menyeimbangkan kekuatan dari pihak yang kuat (sehingga konflik tersebut berubah menjadi sengketa antarpihak yang relatif setara), maka kebijaksanaan menurut realpolitik menuntut pihak yang lemah untuk tunduk secara diplomatis.
Berangkat dari penjelasan di atas, dua faktor utama yang mempengaruhi pengambilan keputusan pihak yang lemah dalam sebuah konflik dengan pihak yang lebih kuat adalah equity norm dan perbandingan risk-benefit. Salah satu faktor utama dari keputusan pihak yang relatif lemah untuk tidak tunduk kepada pihak yang lebih kuat adalah adanya intervensi pihak ketiga sebagai penyetara kekuatan antara keduanya, atau dengan kata lain adanya equity norm. Kita dapat melihat bahwa keputusan Presiden Aquino untuk tidak tunduk kepada RRC didukung kuat oleh keberhasilannya mendapatkan dukungan dari pihak ketiga, yaitu AS. Dukungan AS membuat power Filipina yang relatif lemah menjadi relatif seimbang dengan RRC. Akan tetapi, Presiden Duterte naik ke tampuk kekuasaan dengan mempertanyakan komitmen AS terhadap pertahanan Filipina. Walaupun Filipina adalah penerima bantuan pendanaan militer AS terbanyak di Asia Tenggara, nyatanya dari tahun 2010 hingga 2015 terjadi penurunan dalam bantuan yang diberikan AS kepada Filipina, terlepas adanya strategi Pivot to Asia (Tonggak Asia) Presiden Obama. Bantuan militer AS kepada Filipina juga sangat tidak signifikan bila dibandingkan dengan bantuan yang diberikan AS kepada negara-negara sekutunya di Timur Tengah. Negara-negara tersebut menerima alutsista modern unggulan AS, tidak seperti Filipina yang hanya mendapatkan alutsista surplus yang sudah uzur, bahkan alutsista yang diproduksi pada masa Perang Vietnam. Terlebih lagi, AS terus-menerus mengelak untuk menegaskan mengenai cakupan MDT dalam kasus LCS. Pejabat-pejabat AS, termasuk Presiden Obama, menolak mengklarifikasi apakah AS akan memihak Filipina saat terjadi perang di LCS. Hasilnya, publik Filipina meragukan manfaat yang Filipina dapatkan dari hubungan pertahanan Filipina-AS.
Bagi pemerintahan Presiden Duterte, AS telah gagal menjamin stabilitas regional di LCS serta memenuhi tugasnya sebagai sekutu utama Filipina akibat ketidakmampuannya (atau keengganannya) dalam menekan aktivitas RRC di LCS. Maka dari itu, demi menghindari konfrontasi langsung dengan RRC, Filipina dalam kalkulasi Presiden Duterte memerlukan penyesuaian ulang kebijakan luar negerinya, mengingat absennya jaminan keamanan strategis dari AS mengingat peran AS yang tak lagi dapat diandalkan sebagai penyeimbang power RRC.
Selain faktor equity norm di atas, faktor lain yang mendorong perubahan kebijakan dan retorika Presiden Duterte adalah perbandingan risk-benefit. Sebagaimana sudah disebutkan sebelumnya, negarawan yang bijak adalah negarawan yang meminimalkan risiko dan memaksimalkan keuntungan bagi negaranya. Dalam hal ini, RRC telah menerapkan strategi carrot-and-stick yang efektif. Setelah kemenangannya dalam pemilu, duta besar RRC di Filipina menghabiskan waktu paling banyak dengan Presiden Duterte dibandingkan dengan perwakilan negara lain. Duta besar RRC pada saat itu menyatakan bahwa Filipina akan mendapatkan banyak manfaat di bidang investasi infrastruktur dan bantuan pengembangan apabila pemerintahan Presiden Duterte menghentikan strategi konfrontasi pemerintahan Presiden Aquino. Sebaliknya, Filipina tidak akan dapat berbuat banyak apabila Filipina terus memfasilitasi militer AS di wilayahnya, menekan dan mempermalukan RRC di forum-forum internasional serta menggunakan retorika-retorika konfrontasional dalam konflik LCS sebagaimana yang dilakukan oleh pemerintahan Presiden Aquino. RRC dapat membatasi jalur suplai Filipina dengan menerapkan Zona Identifikasi Pertahanan Udara (Air Defense Identification Zone atau ADIZ) di atas wilayah sengketa. RRC juga dapat merealisasikan rencana reklamasi pulaunya dalam bentukan-bentukan lahan yang berada di Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE) Filipina dan meningkatkan aktivitas militernya di dalam ZEE Filipina. Dalam kalkulasi Presiden Duterte, dukungan dari sekutu tradisional Filipina seperti AS dan negara-negara ASEAN tidak cukup untuk menghadapi RRC. Alhasil, Filipina melakukan perjanjian komitmen investasi senilai 24 miliar dolar setelah Presiden Duterte melakukan kunjungan kenegaraan ke RRC.
Dalam pidatonya pada tanggal 19 Mei 2018 yang lalu, Presiden Duterte mengirimkan sinyal terkuatnya bahwa Filipina tidak akan menentang aktivitas RRC di LCS. LCS memiliki nilai ekonomi dan nilai strategis yang tinggi. Hal tersebut membuat LCS menjadi sengketa antara RRC dengan negara-negara yang membatasinya, salah satunya Filipina. Pada pemerintahan Filipina sebelumnya yang dipimpin Presiden Aquino, Filipina mengadopsi strategi konfrontasional dalam menghadapi RRC. Perubahan kebijakan dan retorika pemerintahan Presiden Duterte dapat dijelaskan lewat konsep realpolitik, yaitu melalui equity norm dan perbandingan risk-benefit. AS yang tadinya berperan sebagai penyeimbang kekuatan RRC tak lagi dapat diandalkan sehingga memaksa Presiden Duterte melakukan kalibrasi ulang posisi Filipina terhadap RRC dalam sengketa wilayah tersebut. Terlebih lagi, risiko dalam menentang RRC jauh lebih besar dalam perhitungan Presiden Duterte dibandingkan keuntungan yang ditawarkan oleh RRC sebagai ganti tunduknya Filipina kepada RRC dalam konflik LCS. Pada akhirnya, terngiang kembali ucapan bahwa dalam dunia dengan power sebagai satu-satunya hal yang berarti, “the strong do what they will, and the weak suffer what they must.”
Oleh: Rayhan Mahindra Wardana (FISIP 2017), Anggota Research and Development FPCI UI.
REFERENSI
de Castro, Renato Cruz. “The Duterte Administration’s Appeasement Policy on China and the Crisis in the Philippine-US Alliance.” Philippine Political Science Journal, Vol. 38, №3 (2017): 159–181.
Fisher, Max. “The South China Sea: Explaining the Dispute.” The New York Times. Dipublikasikan 14 Juli 2016, diakses 21 Juli 2018 melalui https://www.nytimes.com/2016/07/15/world/asia/south-china-sea-dispute-arbitration-explained.html.
Gochman, Charles S. dan Russell J. Leng. “Realpolitik and the Road to War: An Analysis of Attributes and Behavior.” International Studies Quarterly, Vol. 27, №1 (1983): 97–120.
Heydarian, Richard Javad. “Tragedy of Small Power Politics: Duterte and the Shifting Sands of Philippine Foreign Policy.” Asian Security, Vol. 13, №3 (2017): 220–236.
Lopez, Ditas B. “Duterte Says Philippines Won’t Oppose China on Sea Activity.” Bloomberg. Dipublikasikan 20 Mei 2018, diakses 22 Juli 2018 melalui https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-05-20/duterte-says-philippines-won-t-oppose-china-on-sea-activity.
Lowy Institute. South China Sea. Diakses 22 Juli 2018 melalui https://www.lowyinstitute.org/issues/south-china-sea.
