Jafnlaunavottun: Tvenn réttmæt sjónarmið takast á

Viðskiptaráð hefur sent inn umsögn um frumvarp um jafnlaunavottun. Að mati ráðsins takast á tvenn réttmæt sjónarmið þegar kemur að frumvarpinu.

Annars vegar ber að fagna aðgerðum sem miða að auknu jafnrétti kynjanna. Hins vegar ætti ávallt að reyna að lágmarka kostnað vegna regluverks. Stjórnvöld eiga hrós skilið fyrir að nálgast þetta viðfangsefni með framsæknum hætti. Að því sögðu er ekki síður mikilvægt að lagasetning sé eins hagnýt og frekast er unnt. Í umsögninni leggur ráðið til breytingar sem væru til þess fallnar að skapa breiðari sátt um frumvarpið. Þá er jafnframt mikilvægt að stjórnvöld gangi fram af röggsemi hvað aðrar umbætur í átt að launajafnrétti varðar. Ísland hefur verið í framvarðarsveit kynjajafnréttis og brýnt er að svo verði áfram.

Með frumvarpi þessu er lagt til að lögfest verði skylda fyrirtækja og stofnana með 25 eða fleiri starfsmenn til jafnlaunavottunar í því skyni að koma á launajafnrétti kynjanna. Verði frumvarpið að lögum skulu viðkomandi fyrirtæki og stofnanir öðlast vottun faggilds vottunaraðila, eða eftir atvikum fá staðfestingu frá hagsmunaaðila, á því að jafnlaunakerfið og framkvæmd þess uppfylli kröfur jafnlaunastaðals ÍST 85:2012.

Viðskiptaráð fagnar því að jafnréttismál séu sett á oddinn í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Jöfn réttindi á vinnumarkaði, sem og öðrum sviðum samfélagsins, er markmið sem allir eiga að geta sammælst um.

Með réttmæt sjónarmið í huga er mikilvægt að frumvarpið uppfylli eftirfarandi forsendur eins vel og unnt er. Annars vegar að það skili raunverulegum árangri hvað launajafnrétti varðar og hins vegar að kostnaður fyrirtækja vegna innleiðingar vottunar sé lágmarkaður. Í umsögn þessari eru lagðar fram tillögur að umbótum af þessu tagi.

Leiðin að launajafnrétti kynjanna

Fjölmargar rannsóknir hafa verið gerðar á síðustu árum sem mæla launamun kynjanna. Launamunur kynjanna mælist misjafnlega mikill en er þó ávallt konum í óhag. Í nýlegri skýrslu velferðarráðuneytisins, sem frumvarp þetta byggir á, var ein af niðurstöðunum að starfstengdar breytur, þ.e. atvinnugrein og starfsstétt, skýra stærstan hluta launamunar kynjanna. Eða eins og fram kom í niðurstöðukafla skýrslunnar, „kynbundinn vinnumarkaður er meginorsök kynbundins launamunar.“ Þar kemur jafnframt fram að óskýrður launamunur er skilgreindur sem sá hluti launamunar sem skýribreytur og matsaðferð skýra ekki. Niðurstaða velferðarráðuneytisins var sú að óskýrður launamunur hafi verið 5,7% árið 2013 samanborið við 7,8% árið 2008. Óskýrður launamunur hefur því farið minnkandi, en erfitt er að dæma um hvort hann hverfi að fullu á komandi árum án inngripa ríkisvaldsins.

Sé stefnt að fullu launajafnrétti dugar þó ekki að eyða óskýrðum launamun enda eru heildarlaun karla rúmlega 21% hærri en kvenna. Í áðurnefndri skýrslu má finna ýmsar upplýsingar um „skýrðar“ orsakir þessa. Má þar t.a.m. nefna að konur vinna í meira mæli hlutastörf en karlar, en 66% þeirra voru í fullu starfi árið 2014 samanborið við 87% karla. Jafnframt er vinnutími kvenna, sem vinna í fullu starfi, að meðaltali styttri en karla og munar þar um sex tímum á viku. Til viðbótar hafa karlar mannaforráð í meiri mæli en konur.

Að mati Viðskiptaráðs er mikilvægt að stjórnvöld velti fyrir sér hvað stýrir ofangreindum þáttum, þ.e. hvers vegna konur taki í svo miklum mæli á sig skert starfshlutfall, vinni færri vinnustundir en karlar þrátt fyrir að vera í fullu starfi og hafi að meðaltali minni mannaforráð. Hér er líklega ekkert eitt rétt svar. Viðskiptaráð telur þó að löggjafinn geti farið ýmsar leiðir sem ýta undir þróun í átt að launajafnrétti kynjanna:

· Hærri fæðingarorlofsgreiðslur. Á meðan launamunur kynjanna ríkir stuðlar hámark á greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði að launamun kynjanna. Lág hámarksgreiðsla eykur líkur á því að foreldrar nýti ekki fæðingarorlof sitt til fulls og reynslan sýnir að þetta eigi einkum við um feður. Þeim feðrum sem taka fæðingarorlof með börnunum sínum hefur fækkað hratt undanfarin ár, og þeir sem taka orlof gera það í styttri tíma en áður. Árið 2016 tóku feður að með­al­tali 75 daga í fæð­ing­ar­or­lof, en árið 2015 var meðaltalið 84 dag­ar, og fyrir efnahagshrunið var það 101 dagur að með­al­tali. Ein­göngu 11% feðra taka meira en þá þrjá mán­uði sem þeir eiga rétt á sam­kvæmt lög­um, en þetta hlut­fall var 23% árið 2008. Félagslegir þættir hafa vafalítið áhrif á þessa hlutverkaskiptingu kynjanna en reynslan sýnir að hækkun hámarksgreiðslna skilar verulegum árangri. Ójöfn skipting orlofstöku leiðir ekki aðeins til aukins launamunar kynjanna yfir orlofstímann heldur dregur það foreldri sem tekur lengra orlof jafnframt úr starfsframvindu sinni. Áhrifanna gætir þannig til lengri tíma og því brýnt að draga úr þessu ójafnvægi eigi launajafnrétti að nást.

· Brúa bilið milli fæðingarorlofs og leikskólavistar. Í tillögum starfshóps félags- og húsnæðismálaráðherra frá mars 2016 kemur fram að þörf sé á að móta heildræna stefnu frá vöggu til leikskóla. Markmið hennar yrði að styrkja innviði og tryggja þannig dagvistunarúrræði fyrir börn frá níu mánaða aldri. Jafnframt hefur verið bent á að tækifæri felist í því að börn hefji skólagöngu ári fyrr, líkt og þekkist víða í Evrópu. Þannig megi skapa rými fyrir aukinn fjölda yngri barna í leikskólum landsins, til viðbótar við þann ávinning sem felst í því að einstaklingar ljúki námi fyrr. Komist barn ekki í dagvistun eða leikskóla strax að fæðingarorlofi loknu neyðast foreldrar í mörgum tilfellum til að taka ólaunað leyfi til að sinna barninu. Líkt og með fæðingarorlof hefur reynslan sýnt að konur eru líklegri til að taka að sér það verkefni. Við slíkar kringumstæður dregur samhliða úr ævitekjum þeirra og starfsframvindu, samanborið við karlmenn.

· Átaksverkefni til að breyta ímynd hefðbundinna kvenna- og karlastarfa. Miðað við skýrslu velferðarráðuneytisins er kynbundinn vinnumarkaður meginorsök kynbundins launamunar. Til þess að draga úr kynbundnum launamun væri hægt að ráðast í átaksverkefni til að hvetja konur til að sækja í störf sem gjarnan eru nefnd sem karlastörf og karla til að sækja í störf sem gjarnan flokkast sem kvennastörf. Áhugavert verkefni þessu tengdu er nú í gangi undir yfirskriftinni #kvennastarf á vegum Samtaka iðnaðarins ásamt fleirum.

· Aukin jafnréttisfræðsla í skólum gæti jafnframt haft jákvæðar afleiðingar í för með sér. Slík fræðsla gæti dregið úr „kynjuðu námsvali“, brotið upp staðalímyndir og stuðlað að jafnari dreifingu ábyrgðar á heimilislífi síðar á æviskeiði nemendanna.

Umbætur af þessu tagi útiloka að sjálfsögðu ekki frekari aðgerðir, líkt og jafnlaunavottunina. Framangreindar tillögur eiga það þó sammerkt að snúa að skýrðum hluta launamunarins sem heggur mun harðar í ævitekjur kvenna en óskýrði hlutinn. Með þá staðreynd í huga er brýnt að jafnlaunavottun skapi ekki falskt öryggi, þ.e. að stjórnvöld og fyrirtæki telji að fullkomið jafnrétti náist á vinnumarkaði í gegnum vottunina.

Hvernig má lágmarka reglubyrðina?

Rétt er að taka fram að jafnlaunavottun getur skapað ávinning fyrir fyrirtæki umfram það að tryggja jafnan rétt kynjanna. Þannig gefur vottunin tilefni til að rýna störf allra starfsmanna og meta þau innbyrðis. Þetta getur leitt af sér aukinn aga í launamálum, aukna skilvirkni starfsmanna og hagræðingu í rekstri.

Að því sögðu er þó ljóst að innleiðingu staðalsins fylgir kostnaður. Það verður að teljast óheppilegt að í frumvarpinu er ekkert greint frá umræddum innleiðingarkostnaði fyrirtækja. Þannig er ekki hægt að átta sig á fyrirkomulagi við innleiðingu með lestri frumvarpsins heldur einungis í gegnum jafnlaunavottunarstaðalinn sjálfan. Hann er þó ekki birtur opinberlega og fæst einungis gegn gjaldi hjá Staðlaráði Íslands fyrir um 10 þús. kr. Í viðauka við umsögn þessa er stiklað á stóru um það hvað innleiðing jafnlaunavottunarstaðalsins felur í sér, en staðallinn sjálfur telur 41 bls. Tilgangur Viðskiptaráðs með samantektinni er að bæta úr þeim upplýsingaskorti sem að mati ráðsins er til staðar í framlögðu frumvarpi.

Í frumvarpinu sjálfu kemur fram að ávinningur þess, verði það að lögum, vegi þyngra en sjónarmið um íþyngjandi áhrif þess fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki og stofnanir. Ekki verði séð að með lögfestingu skyldu til jafnlaunavottunar sé gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná fram lögmætum markmiðum stjórnvalda.

Viðskiptaráð hefur kynnt sér staðalinn í heild sinni og ljóst er að um íþyngjandi aðgerð er að ræða. Frumvarpið mun hafa talsverðan kostnað í för með sér, einkum fyrir smærri fyrirtæki. Frumvarpshöfundar taka að hluta tillit til þessa, t.d. með því að innleiða jafnlaunavottunina í fösum eftir stærð fyrirtækja.

Til að lágmarka þá reglubyrði sem jafnlaunavottun fylgir leggur Viðskiptaráð til að hugað verði að eftirfarandi tillögum til breytinga:

· Í stað dagsekta verði beitt hvötum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að Jafnréttisstofa geti ákveðið að viðkomandi fyrirtæki eða stofnun greiði dagsektir þar til vottun, staðfesting eða endurnýjun þar á liggur fyrir. Dagsektir Jafnréttisstofu geta numið allt að 50.000 kr. fyrir hvern dag en við ákvörðun fjárhæðar dagsekta skal stofnunin meðal annars líta til fjölda starfsmanna hlutaðeigandi fyrirtækis eða stofnunar og hve umfangsmikill viðkomandi atvinnurekstur sé. Að mati Viðskiptaráðs ætti í stað dagsekta að beita hvötum eða ívilnunum fyrir fyrirtæki ef þau uppfylla kröfur jafnlaunavottunarstaðalsins.

· Staðallinn verði einfaldaður frá því sem nú er. Jafnlaunavottunarstaðallinn kom út árið 2012 og því verða á þessu ári liðin fimm ár frá útgáfu hans. Staðlar eru endurskoðaðir á nokkurra ára fresti og gjarnan er miðað við fimm ár. Eðlilegt er því að fara að huga að endurskoðun staðalsins.[7] Jafnlaunavottunarstaðallinn var skrifaður og saminn með þeirri hugsun að hann væri valkvæður fyrir þau fyrirtæki sem vildu innleiða hann. Raunar segir í inngangi staðalsins að atvinnurekendum sé í sjálfsvald sett hvort þeir innleiði staðalinn. Viðskiptaráð telur í ljósi þessa að nú þegar til stendur að lögfesta staðalinn eigi samhliða að einfalda þær kröfur sem gerðar eru til fyrirtækja við endurskoðun hans.

· Innleiðingartími jafnlaunavottunar rýmkaður. Samkvæmt frumvarpinu eru lögð til mismunandi tímamörk um það hvenær vottunar- eða, eftir atvikum, staðfestingarferli, skuli vera lokið eftir stærð fyrirtækja eða stofnana. Viðskiptaráð leggur til að innleiðingartími fyrirtækja og stofnana til þess að öðlast jafnlaunavottun verði rýmkaður. Þannig gefst betra tækifæri til að meta árangur jafnlaunavottunar og betri reynsla hefur þá fengist á innleiðingarferlið. Þá vekur ráðið athygli á því sem fram kom í umsögn Staðlaráðs Íslands um frumvarp þetta að það var ekki fyrr en u.þ.b. fjórum árum eftir útgáfu staðalsins sem fyrsta fyrirtækið fékk vottun á jafnlaunakerfi samkvæmt honum. Telur Staðlaráð það veita vísbendingu um umfang þeirrar vinnu sem innleiðing staðalsins krefst. Viðskiptaráð leggur því til eftirfarandi breytingar:

- Í stað þess að fyrirtæki og stofnanir þar sem starfa fleiri en 250 starfsmenn hafi öðlast vottun eigi síðar en 31. desember 2018 sé miðað við 31. desember 2019.

- Í stað þess að fyrirtæki og stofnanir þar sem 150–249 starfsmenn starfa hafi öðlast vottun eigi síðar en 31. desember 2019 sé miðað við 31. desember 2020.

- Í stað þess að fyrirtæki og stofnanir þar sem 25–149 starfsmenn starfa hafi öðlast vottun eða, eftir atvikum, staðfestingu hagsmunaaðila, í síðasta lagi þann 31. desember 2020 sé miðað við 31. desember 2022.

Þar sem jafnlaunavottun hefur ekki verið lögfest annars staðar í heiminum er erfitt að segja til um árangur aðgerðarinnar fyrirfram. Líkt og komið hefur fram eru jöfn réttindi á vinnumarkaði, sem og öðrum sviðum samfélagsins, markmið sem allir eiga að geta sammælst um. Sem fyrr segir, eiga stjórnvöld hrós skilið fyrir að nálgast þetta viðfangsefni með framsæknum hætti. Að því sögðu er ekki síður mikilvægt að lagasetning sé eins hagnýt og frekast er unnt. Þar sem innleiðingu vottunar fylgir talsverður kostnaður er mikilvægt að vandað sé til verka. Að okkar mati væru framangreindar breytingar til þess fallnar að skapa breiðari sátt um frumvarpið. Þá er jafnframt mikilvægt að stjórnvöld gangi fram af röggsemi hvað aðrar umbætur í átt að launajafnrétti varðar. Ísland hefur verið í framvarðarsveit kynjajafnréttis og brýnt er að svo verði áfram.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að taka tillit til framangreindra sjónarmiða við afgreiðslu frumvarpsins.

— — — — — — — — — — — —

Viðauki I — Umfjöllun um hvað felst í ferli innleiðingar jafnlaunavottunarstaðals

Innleiðing jafnlaunavottunarstaðals krefst þess að fyrirtæki eða stofnun komi upp, skjalfesti, innleiði, viðhaldi, rýni og bæti stöðugt stjórnun jafnlaunakerfis. Til að setja upp jafnlaunakerfið þarf hlutaðeigandi fyrirtæki eða stofnun í upphafi að skilgreina stefnu fyrirtækisins í jafnlaunamálum og láta fara fram a.m.k. eina launagreiningu hjá fyrirtækinu, en í því felst að unnin er kerfisbundin úttekt á launum og kjörum starfsmanna í þeim tilgangi að kanna hvort kynbundinn launamunur sé til staðar. Slík stefna skal m.a. fela í sér skuldbindingu um stöðugar umbætur, eftirlit og viðbrögð. Að því loknu skal fyrirtæki eða stofnun skilgreina og flokka störf allra starfsmanna og velja þau viðmið sem eru mest einkennandi fyrir þær kröfur sem störfin gera til starfsmanna.

Í viðauka B við staðalinn er að finna leiðbeiningar um flokkun starfa. Mælt er með nánar skilgreindum pöruðum samanburði þar kemur m.a. fram að starfslýsingar og spurningalistar um innihald starfs þurfi að liggja fyrir til þess að unnt sé að meta störfin og bera þau saman. Samanburðurinn skal byggja á hæfni, ábyrgð, álagi og vinnuaðstæðum sem hvert og eitt hefur mismikið hlutfallslegt vægi. Tekið er dæmi um fyrirtæki sem hefur fjögur ólík störf. Þá er samanburður gerður sex sinnum til að bera saman þau störf og þetta ferli endurtekið fyrir hina þrjá þættina. Samanburður er því gerður samtals 24 sinnum þegar störf eru fjögur og viðmið fjögur. Í fyrirtæki þar sem eru 20 störf myndi paraður samanburður krefjast 720 samanburða.

Fyrirtæki eða stofnun skal að þessu loknu koma upp, innleiða og viðhalda verklagsreglum til að bera kennsl á og hafa aðgang að viðeigandi lagalegum kröfum og öðrum kröfum sem fyrirtækið undirgengst er eiga við um jafnlaunakerfi fyrirtækisins. Fyrirtækið eða stofnunin skal jafnframt setja fram, innleiða og viðhalda skjalfestum jafnlaunamarkmiðum sem ná til allra starfsdeilda. Markmiðin skulu vera mælanleg og í samræmi við jafnlaunastefnuna og gangast skal undir skuldbindingar um að stefnan sé í stöðugum umbótum.

Fyrirtækið skal svo setja sér áætlun um aðgerðir til að ná settum markmiðum og í henni skal vera tilgreining á ábyrgðaskiptingu innan fyrirtækisins og tilgreining á leiðum að markmiðum og tímasetningu aðgerða. Þessu til viðbótar eru gerðar strangar kröfur um hæfni og þjálfun starfsmanna sem koma að launaákvörðun. Tryggja þarf að nauðsynlegar auðlindir séu tiltækar til að innleiða, viðhalda og bæta jafnlaunakerfið og einnig þarf að koma upp, innleiða og viðhalda verklagsreglum um samskipti og upplýsingamiðlun um þá þætti sem hafa áhrif á laun. Strangar reglur gilda svo einnig um skjalfestingu og skjalastýringu jafnlaunakerfisins.

Eftir að jafnlaunakerfi hefur verið komið á skal fyrirtæki eða stofnun koma upp, innleiða og viðhalda eftirfarandi atriðum:

· Verklagsreglum um launagreiningar til að vakta og mæla reglulega alla þætti eða viðmið sem hafa áhrif á launamyndun í fyrirtækinu eða stofnuninni. Kynna þarf starfsmönnum niðurstöður launagreininga hvað varðar kynbundinn launamun innan einstakra starfahópa.

· Verklagsreglum um mat á því hvort viðeigandi lagalegum kröfum og jafnlaunastaðli sé hlýtt og skal vera til staðar skrá um niðurstöður þessa reglulega mats.

· Verklagsreglur til að eiga við raunveruleg og möguleg frábrigði og um hvernig skuli gripið til aðgerða til úrbóta og forvarna — með nánar tilgreindum skilyrðum.

Samhliða þessu skal koma upp og viðhalda þeim skrám sem nauðsynlegar eru og skal fyrirtækið tryggja að innri úttektir á jafnlaunakerfinu séu gerðar með fyrirfram ákveðnu millibili. Þessu til viðbótar skulu æðstu stjórnendur rýna árangur jafnlaunakerfisins með fyrirfram ákveðnu millibili til að tryggja að það henti áfram, sé fullnægjandi og virkt.

Umfjöllun þessi er ekki tæmandi en ætti þó að gefa lesanda ágæta innsýn inn í ferlið.