Obywatelska inicjatywa ustawodawcza — realne narzędzie zmiany prawa przez obywateli?

Artykuł 4 Konstytucji RP mówi, że “władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Jednym z narzędzi sprawowania tej władzy właśnie bezpośrednio, jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza — narzędzie, o którym jest głośno co najmniej kilka razy w roku, na temat którego organizuje się wiele konferencji naukowych, o którym się dyskutuje. Jaka jest jego skuteczność w praktyce? Czy Polacy często i — co najważniejsze, skutecznie — korzystają z tej możliwości? Co możemy zmienić w tej kwestii?

952 — tyle projektów zostało łącznie złożonych przez posłów, komisje sejmowe oraz rząd w trakcie VII kadencji Sejmu. Były to projekty dotyczące praktycznie każdej dziedziny życia, często przygotowywane w niejasnych okolicznościach czy też po prostu niskiej jakości — w szczególności w zakresie Oceny Skutków Regulacji. W tym czasie obywatele skorzystali z przysługującego im prawa jedynie 23 razy — tyle bowiem projektów zostało złożonych podczas VII kadencji Sejmu. Projekty te stanowiły około 2,16% wszystkich złożonych projektów.

Dane opracowane przez portal MamPrawoWiedziec.pl

Od 1999 (rok uchwalenia ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli) do 2014 roku do marszałka Sejmu wpłynęło aż 122 zawiadomień o utworzeniu Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej. Mimo że rocznie składano około 8 takich zawiadomień, to tylko kilkanaście projektów ustaw obywatelskich zostało uchwalonych przez Sejm. Warto też pamiętać, że w ciągu ostatnich lat odrzucono inicjatywy ustawodawcze, pod którymi podpisało się łącznie 1,6 mln osób. Jest to liczba niewiele mniejsza od liczby mieszkańców Warszawy, która wynosi około 1,7 mln. Na portalu wykop.pl swego czasu do zobrazowania tej liczby użyto następującego porównania: “na przykład owe 1,6 miliona ludzi to wszyscy mieszkańcy Gdańska, Poznania, Katowic i Białegostoku jadący do Warszawy czterema tysiącami pociągów Pendolino i na końcu zasiadający na 28 Stadionach Narodowych”. Spory tłum, prawda?

Co powoduje, że działania związane z obywatelskimi inicjatywami ustawodawczymi tak często kończą się wyrzucaniem tych projektów do kosza? Czy to wina polityków, którzy nie chcą słuchać głosu obywateli, niskiej jakości projektów ustaw, czy może przepisów ustawy o wykonywaniu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej?

Obywatele i prawo

Idea obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej pojawiła się w Polsce już w 20-leciu międzywojennym. Wtedy jednak pozostała ona jedynie w fazie projektów. PRL, z racji swojego totalitarnego charakteru, także nie wyszedł na przeciw pojawiającym się co jakiś czas postulatom dotyczącym wprowadzenia takiego rozwiązania. Dopiero na mocy Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. obywatele uzyskali prawo inicjatywy konstytucyjnej, pozwalającej na przedłożenie projektu konstytucji. W samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z roku 1997 r., znalazło się już jednak jasno określone uprawnienie obywateli do wnoszenia projektów w drodze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej z konieczną liczbą podpisów określoną na 100 tys. podpisów obywateli posiadających prawo wybierania do Sejmu. Co ciekawe, na tle innych krajów europejskich, polskie regulacje mogą być uznane za jedne z najbardziej proobywatelskich — biorąc pod uwagę liczbę osób uprawnionych do głosowania w ostatnich wyborach, wymagany próg 100 tys. podpisów, stanowi zaledwie 0,33% osób uprawnionych do głosowania, podczas gdy np.:na Słowacji to 8,2%, na Łotwie 10%, a w Szwajcarii, znanej z rozwiniętych procedur demokracji bezpośredniej — 2%.

Zbieranie podpisów to jednak tylko niewielka część “wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej”, o której mówi ustawa o tym samym tytule. Cała procedura rozpoczyna się od utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Komitet ma się składać z co najmniej 15 osób — co zazwyczaj nie stanowi problemu dla inicjatorów. Organ ten wykonuje wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt. Tu jednak zaczynają się schody. Po pierwsze — projekt ustawy musi być zgodny z prawem — i nie oznacza to wyłącznie zgodności z Konstytucją RP, ale też z międzynarodowymi umowami ratyfikowanymi za zgodą ustawową oraz prawem Unii Europejskiej, a także zasadami techniki prawodawczej. To jednak jeszcze nie koniec. Konieczne jest także sporządzenie uzasadnienia, które wskaże źródło finansowania proponowanych zmian, ich skutki prawne, gospodarcze i społeczne. Jak ma tego dokonać niewielka grupa obywateli, zazwyczaj bez odpowiedniego doświadczenia, podczas gdy nad projektami poselskimi czy rządowymi pracuje cały sztab pracowników Biura Analiz Sejmowych czy Rządowego Centrum Legislacji? Niestety postulat dotyczący wprowadzenia zobowiązania organów publicznych do pomocy przy przygotowaniu uzasadnienia, nie spotkał się jak do tej pory ze zrozumieniem, co znacząco utrudnia przygotowanie obywatelskiego projektu ustawy. Chcąc bowiem zapewnić wysoką jakość tych projektów — a tylko w ten sposób walka o ich przyjęcie ma sens — trzeba by do prac nad nimi zaangażować co najmniej kilkanaście osób posiadających odpowiednie wykształcenie i doświadczenie — tak, aby proponowanym postulatom nadali profesjonalną formę.

Wracając do tematu zbierania podpisów, trzeba też zwrócić uwagę na kilka podstawowych kwestii, które mogą utrudniać sprawne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Obecnie ustawa daje na to obywatelom 3 miesiące. Wiele inicjatyw właśnie na tym etapie kończyło się fiaskiem.

Dane opracowane przez Instytut Spraw Obywatelskich INSPRO, “Obywatele decydują. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich”.

Ciekawie rozwiązania dotyczące tego etapu procedury zastosowano w Austrii. Proces zbierania podpisów powierzono bowiem organom gminy, które mają obowiązek informować mieszkańców o inicjatywie oraz zapewnić odpowiednią liczbę miejsc. Dodatkowo pełnomocnik komitetu jest zobowiązany do wniesienia wkładu pieniężnego na pokrycie kosztów zbierania podpisów przez gminy. Jeżeli zbiórka zakończy się sukcesem — zwracana kwota wynosi 5-krotność kwoty wpłaconej. Z kolei w Hiszpanii czas przeznaczony na zebranie podpisów wynosi 9 miesięcy, z możliwością przedłużenia tego okresu o 3 miesiące.

Interesująca koncepcja dotycząca ułatwienia procesu zbierania podpisów, została przedstawiona m.in. w ekspertyzie Instytutu Spraw Obywatelskich INSPRO, w którym proponowano koncepcję e-poparcia dla obywatelskich inicjatyw ustawodawczych. Problemem, który standardowo pojawiał się przy tego typu propozycjach, była kwestia identyfikowalności osób, które miałyby składać podpisy drogą internetową.

Obywatele w Sejmie

Kolejnym krokiem w realizacji obywatelskiego uprawnienia jakim jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza, jest skierowanie projektu do Sejmu. I to właśnie tutaj zaczynają się największe problemy. Na początku zawiadomienie o utworzeniu komitetu musi przyjąć Marszałek Sejmu. Co bardzo ważne, w przypadku odmowy, jej przyczyny muszą zostać uzasadnione, gdyż decyzja ta może zostać zaskarżona do Sądu Najwyższego. Od momentu przyjęcia zawiadomienia, komitet otrzymuje osobowość prawną i ma obowiązek ogłoszenia miejsca udostępnienia projektu ustawy w ogólnopolskim dzienniku. Dopiero od tego momentu możliwe jest zbieranie podpisów. Czym właściwie jest dziennik ogólnopolski? Czy dzienniki internetowe też mieszczą się w tym pojęciu? Tego ustawodawca już niestety nie precyzuje.

Co dalej z takim projektem? Otóż po zebraniu podpisów, pełnomocnik komitetu wnosi projekt ustawy do Marszałka Sejmu i w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów formalnych, Marszałek kieruje taki projekt do pierwszego czytania w Sejmie. Zgodnie z ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu. I niestety jest to jedyny termin odnoszący się do procedowania takiego projektu, który został określony w ustawie. Jakie są dalsze losy projektu? To już zależy od dobrej woli Sejmu. Której jak do tej pory zazwyczaj nie było.

Aktywność obywatelska w praktyce

Co powstrzymuje nas przed korzystaniem z obywatelskiego kształtowania prawa? Myślę, że śmiało można zaryzykować tezę o tym, że winę ponosi niski poziom kapitału społecznego. Mówi się o nim bardzo dużo — i bardzo często w okresie przedwyborczym — ale co to właściwie oznacza? W największym skrócie — jest to poziom zaufania obywateli względem siebie, ale także względem instytucji publicznych czy polityków. Wiąże się to przede wszystkim z niskim poziomem aktywności społecznej.

Bardzo ciekawe wnioski w tym zakresie przedstawił Instytut Sobieskiego w raporcie “Aktywność obywatelska w Polsce — co możemy zrobić?”. Większość badanych wskazała, że przyczynami niskiej aktywności Polaków są przede wszystkim: “wady systemu politycznego, fasadowość demokracji, biurokracja, oligarchiczny system, skostnienie i upolitycznienie urzędów, zamknięcie systemu politycznego, oderwanie partii politycznych od rzeczywistych problemów społeczeństwa, nieliczenie się z opinią obywateli, brak motywacji i bodźców do działania oraz niskie poczucie sprawstwa”

Jednym z najczęściej podnoszonych argumentów związanych z obywatelską inicjatywą ustawodawczą jest właśnie brak poczucia, że głos obywateli faktycznie zostanie wysłuchany. Argument ten jest szczególnie często podnoszony właśnie w kontekście obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Patrząc na to, jak posłowie odnoszą się zazwyczaj do obywatelskich projektów ustaw, trudno nie ulec przekonaniu, że poczucie to jest słuszne i faktycznie mało kto chce słuchać głosu obywateli.

Aby nie popadać w zbytni pesymizm, warto przypomnieć sobie jednak historię inicjatywy zmieleni.pl. Inicjatywę tę rozpoczął Paweł Kukiz, który zauważył, że 750 tysięcy podpisów, które w 2004 roku zebrała Platforma Obywatelska pod projektem wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych, zostało wprost „zmielonych” w niszczarkach po tym, jak PO porzuciła ten projekt. Zgodnie z zapowiedziami, “Zmieleni” chcieli ponownie zebrać te podpisy, tworząc jednocześnie silny ruch społeczny. Na kanwie sprzeciwu wobec lekceważenia głosu obywateli przez partię, która obywatelskość ma w nazwie, wyrósł ruch, który w znacznym stopniu przyczynił się do odebrania tej partii części elektoratu, a co za tym idzie — przegrania przez nią wyborów. Z pewnością ta historia dała do myślenia politykom, którzy do tej pory liczenie się z głosem obywateli uważali za niepotrzebny element swojej pracy. Miejmy nadzieję, że obecna partia rządząca nie popełni tego samego błędu.

Legislacyjny crowdsourcing — wspólnie napiszmy ustawę!

A gdyby kilkaset albo kilka tysięcy osób zaczęło wspólnie pisać obywatelski projekt ustawy? Każdy korzystając w własnej wiedzy i wykształcenia, i dzieląc się nimi z innymi w celu wspólnej zmiany prawa? Pomysł może wydawać się co najmniej dziwny — jak taka duża grupa miałaby ze sobą współpracować, gdzie mieliby się spotykać, jak decydować, które rozwiązanie jest najlepsze? Odpowiedzią może być tutaj Internet. Już teraz korzystamy z niego, żeby wyrażać swoją opinię, organizować sobie pracę czy nawiązywać i podtrzymywać więzi społeczne. Może warto wykorzystać to narzędzie w procesie zmiany prawa przez obywateli?

Z pomocą przychodzi tutaj portal CivilHub, za pomocą którego można przedstawić swój pomysł na zmianę, poznać opinie innych obywateli na ten temat — za pomocą systemu głosowania — a następnie przekształcić pomysł w projekt i rozpocząć pisanie założeń do projektu ustawy oraz tworzenie oceny skutków regulacji . Do pisania takiego projektu można zaprosić każdego — w praktyce im więcej osób, tym lepiej. Każdy może podzielić się swoją wiedzą i doświadczeniem na temat proponowanej zmiany, co ułatwi opracowanie kompleksowych dokumentów. Każdy obywatel może włączyć się w tworzenie prawdziwie obywatelskiego projektu ustawy.

Jeżeli chcecie zobaczyć, jak wygląda taki proces w praktyce — przeczytajcie o pomyśle dotyczącym nałożenia na partie polityczne obowiązku publikowania wykazu wszystkich swoich wydatków w formie elektronicznej, na specjalnie do tego przeznaczonej stronie internetowej.

Czy obywatele mogą skutecznie zmieniać prawo w Polsce? Tak, pod warunkiem, że będą potrafili dobrze się zorganizować i przygotowywać projekty ustaw stojące na wysokim poziomie i faktycznie odpowiadające na potrzeby społeczeństwa. Przy wykorzystaniu nowoczesnych rozwiązań możliwe jest to już dzisiaj. Wystarczą dobre chęci i zapał do pracy.