Dios y mi derecho… a irme
Por Juan Manuel Ruiz
Sobre el Brexit, la validez del referéndum y el procedimiento a seguir para salirse de la Unión Europea.
Dieu et mon Droit (en francés: Dios y mi derecho) es el lema oficial de la monarquía británica desde que el rey Enrique V lo instituyó en el siglo XV. Luego del hecho histórico con el que el mundo amaneció hace un mes, el galicismo con el que el gobierno de las islas ha afirmado su carácter soberano por más de 500 años cobra más sentido que nunca.
Nada pareció impedir que, en uso de sus atribuciones políticas propias, el Reino Unido (en adelante, RU) conduzca un referéndum para decidir qué curso de acción tomar sobre su continuidad en la Unión Europea (en adelante, UE). No solo porque ya ha tenido otros referéndums en el pasado (1), sino porque no parecen existir a nivel legal prohibiciones que impidan o, al menos, dificulten la utilización de este mecanismo para tomar decisiones políticas. Y si los hubiera, bastaría con una simple decisión parlamentaria para anular los impedimentos y posibilitar que transcurra el referéndum, dado que este Estado tiene la particularidad de no contar con una Constitución escrita que siente esas bases fijas sobre las cuales se mueve la legitimidad de los procesos políticos, tan bien reputadas y típicas por nuestras latitudes. Sin embargo, la flexibilidad institucional con la que cuenta el RU para tratar su agenda gubernamental no se comparte del otro lado del Canal de la la Mancha, donde se conduce por la derecha, se toma café y se negocia con el Tratado de la Unión (2) en la mano.
Ante estos escenarios, lo que me motiva a escribir estas breves líneas son esas preguntas que los estudiantes de Derecho solemos hacernos seguido. En primer lugar, solemos preguntarnos si existe un derecho “a tal cosa”. En este caso, si el RU cuenta con algún tipo de respaldo legal para conducir un referéndum que determine una cuestión tal como poder salir de una entidad supranacional de la cual es parte; en segundo lugar, una vez que hallamos la existencia de ese derecho, nos preguntamos cómo hacer para hacerlo efectivo. Trasladado a esta situación: ¿cuáles son los pasos a seguir para que el RU rompa relaciones con la UE respetando el marco legal del cual todavía sigue siendo parte?
¿Puede el RU llevar adelante un referéndum para decidir esta cuestión?
Para alguien que está acostumbrado a buscar la respuesta a la existencia última de un derecho en un texto escrito, con fecha cierta de sanción, entender que existen Estados que no cuentan con la misma ventaja implica poner a funcionar otra lógica de pensamiento menos determinista y absoluta de lo que se puede y no se puede hacer. Ello ocurre, pues, en el caso del RU, que no cuenta con un texto positivo en el que se establezcan preceptos político-jurídicos, otorgado por el pueblo o sus representantes y que esté en un nivel por encima de las leyes. En otras palabras, este país no tiene Constitución (3). No obstante, esto no significa que el Estado que analizamos no tenga principios constitucionales a los cuales atenerse: en lugar de estar codificados, estos principios emanan de las leyes que sanciona el Parlamento (4). De ello se sigue que, a diferencia de los países miembros de la UE, no existe ningún instituto que prive al Parlamento, más que su voluntad soberana, de la posibilidad de cambiar estos principios, crear nuevos o derogarlos. Por ende, si no existe una prohibición legal de llevar adelante un referéndum, el Parlamento tiene plena libertad de celebrar uno ¿Cómo? Mediante una ley: la European Union Referendum Act 2015 (5).
Detengámonos un poco y pensemos: ¿realmente tiene esa libertad?, es decir, ¿es válido convocar a un referéndum para decidir una cuestión de esta naturaleza? En un informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de los Lores (6), varios de sus miembros han acordado que esta figura sí es utilizable, como ya lo ha sido otras veces en la historia, pero su uso sería más “apropiado” si se encuadra dentro de lo que los parlamentarios llaman “asuntos constitucionales fundamentales” (parágrafo 94). El problema que se le presenta a la Cámara es que, dada la particular situación en la que se encuentra el RU respecto de su Constitución, no es posible definir de forma acabada qué es un “asunto constitucional” y qué no lo es; más aun, menos resulta posible definir cuál de estos asuntos es o no “fundamental” (para. 92). Sin embargo, sí pueden señalarse situaciones puntuales que, dada su trascendencia política y social, configuran un supuesto que hace necesaria la participación del pueblo en la decisión antes de modificar las leyes (pp. 92, 94). En este sentido, si bien para los Lores los referéndums a lo largo de la historia británica han mostrado un carácter sumamente ad hoc por parte del poder político de turno, dado que su plausibilidad depende, entre otras cosas, de las mayorías que se tenga en el Parlamento, sus integrantes acuerdan que en el caso de constituir o abandonar uniones supranacionales se está claramente hablando de un asunto constitucional, y en el caso específico de la UE, este puede ser considerado como fundamental dado el nivel de involucramiento legal, político y económico por parte de la Corona (pp. 62, 76, 93).
En síntesis, no queda más que decir que el referéndum parece válido, no tanto porque es el Parlamento quien decide sobre la validez de las leyes, sino porque entre sus miembros se ve consenso de que ello constituye una forma adecuada para tratar un asunto tan primordial como el Brexit. Sin embargo, solo con la ley no basta.
¿Cómo es el procedimiento para dejar la UE?
Hasta ahora, el gobierno de las islas ha lidiado con los pasos fáciles de la receta: sancionar una ley, convocar un referéndum, esperar los resultados. Es momento de ingresar al verdadero calvario de esta historia: las relaciones con la UE y las normas de Derecho Internacional Público.
Se puede describir a la UE como una unión de Estados que, mediante un tratado firmado en la ciudad neerlandesa de Maastricht en 1992, llamado Tratado de la Unión Europea (en adelante, el TUE) (7), acordaron mecanismos para integrar esfuerzos y beneficios mutuos resignando un poco de su soberanía. Dado el carácter abierto del Tratado, cualquier país que se encuentre en Europa puede ser parte de él si es que cumple con una serie de requisitos y exigencias político-económicas, en consonancia con la libre voluntad del Estado de avanzar más o menos en los puntos que el TUE busca uniformar. Y es con esa misma voluntad que, a su vez, el Estado puede decidir salirse del esquema, pero claro, no sin seguir lo que el propio TUE prevé al respecto (8).
En su artículo 50, párrafos 1 a 3, el TUE menciona el mecanismo que debe seguirse si un Estado miembro desea dejar la UE:
1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 188 N del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.
No es necesario indagar mucho para ver que el mecanismo para que el RU se vaya limpiamente no le deja la balanza de poder inclinada a su favor, sino todo lo contrario. Para empezar, según el párrafo 2, a primera ministra Theresa May, previa ley del Parlamento que convalide la voluntad popular refrendada, va a tener que comunicar al Consejo Europeo, en el que están representados los 27 Estados miembros, su intención de salir. El Consejo convocará al RU a negociar un acuerdo bastante regulado, en el marco de otras disposiciones, que especifique en qué términos será su retirada, es decir, qué clase de vínculos permanecerán entre ambas partes (libre comercio, unión aduanera, tránsito, etc.). Cuando se haya establecido, ese acuerdo será sometido, en primer lugar, a aprobación del Parlamento Europeo y, en segundo, a la del propio Consejo, ambos por mayoría calificada (párr. 2.) (9). Una vez pasado este laberinto y aprobado por estos órganos, solo resta poner fecha de entrada en vigor y ahí si, el RU puede irse en paz (párr. 3.).
Pero, ¿qué pasa si el RU no llega a un arreglo con el Consejo? El TUE no deja esta posibilidad sin respuesta al imponer en el párrafo 3 un plazo máximo de 2 años desde la notificación de salida de la UE, dentro del cual deben desarrollarse las negociaciones, que por unanimidad del órgano y consintiendo el propio Estado puede ser prorrogado para más adelante. Pasado en limpio, si el RU fracasa en las negociaciones o se abstiene de hacerlo, deberá esperar 2 años hasta que su salida sea efectiva. Hasta entonces, continúa obligado por el TUE y los demás Tratados que hacen a sus relaciones con los demás miembros de la UE, por lo que también será pasible de sanciones internacionales, intimaciones o demandas ante la Corte Internacional de Justicia, de las que también es pasible hoy, si incumple antes de la finalización del periodo.
Comentarios finales
Claramente, el problema que involucra el Brexit no se limita ni un poco a la esfera del derecho, dado que en última instancia este es un instrumento para canalizar las relaciones políticas tanto entre los propios británicos como entre el RU y los demás Estados de la UE. Eso sí: no olvidemos que el mismo derecho que nos permite entrar no necesariamente es el mismo que nos autoriza a salir, dado que el compromiso como Estados ante la empresa común que se lleva adelante es vital para que el proyecto subsista.
Viéndolo así y retomando el principio de este artículo, no basta con decir que hay un derecho a tal cosa, sino que hay que ver cómo hacerlo valer. Después de todo, el hecho de que cientos de representantes se sienten en una mesa con sus contrapartes de otros Estados a escribir esta serie de ajustadas reglas, mecanismos, definiciones y qué va a pasar si se hace tal cosa habla de que, desde su lado, también ven ese derecho para su país y saben que, en cualquier momento, será necesario hacerlo valer.
Notas
(1) Hasta ahora, solo tres referéndums transcurrieron en la historia británica: 1975 (también sobre la permanencia del RU en la entonces Comunidad Económica Europea), 2011 (sobre un sistema de voto alternativo) y 2016.
(2) Me refiero al Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) que fue reformado posteriormente por los Tratados de Amsterdam (1996), Niza (2000) y Lisboa (2007).
(3) Chrimes, S. B. (1967). English Constitutional History. London: Oxford University Press. p. 42.
(4) Lord Carnwath of Notting Hill, CVO (2016). Dicho en la conferencia The origins of Magna Carta. Buenos Aires: Embajada Británica. 25/04/2016.
(5) European Union Referendum Act 2015. 2015 Chapter 36. Disponible en: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/36/enacted
(6) Disponible en: https://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldselect/ldconst/99/99.pdf
(7) Ibíd. nota (2). Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:EN:PDF
(8) El RU, al igual que los países de la UE (con excepción de Francia), está obligado por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1967) que en su artículo 27 establece que ningún Estado “podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.
(9) Según el análisis que hace Alan Renwick en The Constitution Unit, la mayoría que se requiere a tal efecto es del 72%. Disponible en: https://constitution-unit.com/2016/01/19/what-happens-if-we-vote-for-brexit/
