Crescimento e inclusão social no Brasil

(Avanços, obstáculos e propostas)¹

Instituto Lula
Feb 8, 2018 · 40 min read
Movimento na rua 25 de Março , em São Paulo, um dos símbolos do comércio popular no país. Foto: Paulo Pinto/Fotos Públicas

1. Avanços e obstáculos

A sucessão dos governos liderados pelo PT indica a prevalência de dois modelos de crescimento: nos mandatos de Lula, predomina o modelo comandado pelo binômio consumo + investimento induzido. No primeiro mandato Dilma, agrega-se ao binômio anterior, a tentativa de ampliar o investimento autônomo, com maior indução e participação estatal, concentrado nos setores mais intensivos em capital ou tecnologia.

  • a ampliação do crédito e os limites à sua elasticidade;
  • o papel do Estado via investimento público e financiamento;
  • o novo padrão de concorrência global e a desindustrialização;
  • a abertura financeira e seus condicionantes à gestão macroeconômica.

1.1. A distribuição da renda

dois fatores essenciais na explicação da melhoria da distribuição da renda no período 2003/2014: os ganhos salariais advindos das negociações coletivas e os aumentos do salário mínimo decorrentes de decisões políticas. Soma-se a eles a ampliação do gasto público social.

Desse ponto de vista, melhorar a distribuição de renda por esta via encontra limites óbvios além de aguçar o conflito distributivo, pois desenvolve-se em parcelas das camadas médias da população a convicção de que as políticas distributivas se fazem em seu desfavor.

Em conclusão, mudar tanto o gasto público quanto, principalmente, a tributação, reduzindo a regressividade de ambos, é requisito essencial para melhorar a distribuição da renda.

1.2. A elasticidade do crédito

No papel essencial desempenhado pelo consumo no ciclo de crescimento 2003/2010, o crédito foi o fator preponderante. Um exemplo numérico ilustra a afirmação anterior: entre 2003 e 2014, a participação dos salários no PIB amplia-se em cerca de 4 pontos percentuais e o gasto social amplia-se em 3 pontos percentuais. No mesmo período, a participação do crédito às famílias no PIB, passa de 9% para 21% — ou seja, aumento três vezes maior do que a participação dos salários e quatro vezes mais do que a do gasto social. E esse diferencial foi ainda maior nos primeiros anos do modelo.

Foto: Agência Brasil

1.3. O papel do Estado: investimento público e financiamento.

Transitar de um modelo de crescimento comandado pelo binômio (consumo + investimento induzido) para outro no qual o investimento autônomo soma-se a estes dois componentes tem implicações significativas sobre o papel do Estado, tanto no que tange à sua sinergia e indução do setor privado — por meio dos investimentos públicos — quanto pela oferta de financiamento de longo prazo em volumes e taxas adequados.

Plataforma da Petrobras construída no Brasil. Foto: Divulgação

Mesmo considerando que o custo fiscal dos empréstimos está superestimado, pois não deduz a transferência de lucros e dividendos ao Tesouro, o que vale aliás para qualquer atividade empresarial pública, os dados sugerem importantes restrições à ampliação do financiamento público.

A primeira é puramente econômica e vem da relação entre taxa de juros básica da economia, definida como a taxa à qual o Tesouro se financia, e o crescimento do PIB. Como a primeira tem sido recorrentemente superior à segunda, o financiamento dos aportes a bancos e empresas públicas impactam negativamente a dívida ou exigem aumento de superávits primários para estabilizar a relação dívida/PIB.

1.4. A desindustrialização e o novo padrão de concorrência global

O maior obstáculo para avançar num processo de transformação estrutural da economia durante os governos liderados pelo PT foi, sem dúvida, aquele relativo à trajetória da indústria e, mais precisamente, à desindustrialização.

1.5. Abertura financeira e gestão macroeconômica

Desde finais dos anos 1980, o Brasil realizou um amplo movimento de integração financeira à economia globalizada por meio de uma abertura crescente da sua conta de capital. Isto foi feito em dois sentidos: tanto do ponto de vista da recepção de vários tipos de capitais quanto da permissão para que residentes se tornassem investidores fora do país. Dada a posição que ocupa na hierarquia monetária e financeira internacional, essa integração financeira levou a que o Brasil perdesse, em grande medida, a autonomia na condução da sua política macroeconômica sujeitando-se às vicissitudes do ciclo de liquidez global engendrado nos países centrais e, em particular, no país emissor da moeda reserva global, os EUA.

Foto: Fernanda Carvalho/ Fotos Públicas

2. Desmonte e propostas

A análise dos avanços e obstáculos no desenvolvimento econômico com inclusão social dos governos liderados pelo PT, sugere que se considere um conjunto de propostas para superar essas barreiras e avançar num novo modelo. Deve-se ressaltar que os óbices que se interpuseram à transformação produtiva e social, sejam eles em razão do próprio sucesso do modelo antigo, de determinantes estruturais ou de omissões da política econômica, não devem ser considerados como absolutos. Eles vão exigir combinações de política econômica variadas e com diferentes intensidades ao longo do tempo, no contexto de uma nova estratégia de desenvolvimento.

2.1. A Política Social

O Brasil possui um embrião de Estado do bem-estar social tardio, cujas bases foram lançadas na Constituição de 1988. A despeito de tardio, ele avançou nas últimas décadas, sobretudo no que tange à rede de proteção social, na contramão do que ocorreu nos países desenvolvidos nos últimos trinta anos. Isto, a despeito da tentativa de seu desmonte recente, após o golpe institucional. A reforma trabalhista e a lei de terceirização, aprovadas em 2017, e a proposta de reforma da Previdência Social, constituem marcos importantes deste desmonte.

Mercado Municipal de Curitiba (PR). Foto: Levy Ferreira/SMCS

Para o aprofundamento do Estado de bem-estar no Brasil há que se reconhecer a existência de um conflito distributivo como restrição relevante.

Como apontado acima, isso pode ser resolvido, desde logo com uma carga tributária progressiva e com prioridades que mudem, na margem, a composição entre transferências e gastos com provimento de bens públicos, e a redução da regressividade do gasto.

2.2.A Política Industrial

Sob o tema da coordenação pública do investimento — uma forma genérica de Política Industrial — estão questões como o retorno do planejamento e a criação de um horizonte de médio e longo prazo para a economia e, sobretudo, a viabilização da transformação estrutural na direção do desenvolvimento da indústria intensiva em conhecimento e a modernização da infraestrutura.

Em razão da alta incerteza e dos riscos que permeiam essas transformações, a ação do Estado nesse campo é crucial e deve ser articulada e sinérgica com o setor privado.

Dito de outra maneira, como não estamos numa economia socialista, a tarefa do investimento público, além do provimento dos bens públicos, deve ter um sentido estratégico e se concentrar nos setores de maior risco que envolvem mudanças estruturais, para induzir e dar estabilidade ao investimento privado.

Presidenta Dilma visita obras do projeto Sírius, no Laboratório Nacional de Luz Síncrotron, em Campinas. Foto: Roberto Stuckert Filho/PR

Transitar de uma taxa fixa e favorecida, a TJLP, para uma taxa determinada no mercado, a TLP, significa lidar com juros mais altos e voláteis.

Qual pode ser o efeito desta mudança sobre a decisão empresarial de investimento e a demanda por crédito? Em primeiro lugar, excluir projetos de investimento cuja rentabilidade seja inferior à desta nova taxa. Curiosamente, estes mesmos projetos seriam viáveis se financiados nos mercados financeiros internacionais, o que implicará o deslocamento da demanda de crédito de longo prazo para o exterior.

2.3. A política macroeconômica

Na gestão macroeconômica, o objetivo crucial é o de conciliar crescimento econômico e preservação da estabilidade monetária, cambial e financeira. Como forma de gestão dessas políticas cabe aceitar, em grau moderado, a existência de regras com sacrifício parcial da discricionariedade. Isto por duas razões: para organizar de forma mais transparente o conflito distributivo que ocorre no âmbito dessas políticas e para minimizar o uso político das mesmas por coalizões de poder circunstanciais.

Assim, a existência de metas e regras, obtidas por consenso social, criaria uma moldura para a operação das políticas macroeconômicas.

A política monetária deve seguir o regime de metas de inflação, mas com modificações tanto no que tange à meta propriamente dita, quanto à sua operacionalidade. Cabe, ademais, o aperfeiçoamento da política prudencial a ser usada como instrumento auxiliar importante. Em seu conjunto, para além dos objetivos relativos à estabilidade, deve ter como preocupação adicional a busca da redução permanente da taxa de juros básica e dos spreads bancários, excessivamente elevados no Brasil.

2.4 O plano emergencial

O período histórico pelo qual passa a economia brasileira pode ser caracterizado como de depressão e exigirá um plano emergencial para induzir a retomada do crescimento da renda e do emprego. A situação objetiva deteriorada e as expectativas fortemente negativas dos agentes privados — empresários e famílias — torna imprescindível a ação do setor público para promover uma retomada sustentada do crescimento. Esta ação indutora deverá se processar em dois planos distintos: o da renegociação das dívidas e o da reativação do circuito gasto-renda.

Habitações do Programa Minha Casa Minha Vida. Foto: Divulgação

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

- Afonso, J. R., & Fajardo, B. G. (2015). Evolução Da Taxa De Investimentos E a Indução Pelo Setor Público (Evolution of Investment Rate and Induction by the Public Sector).

Notas

¹ Este texto é uma síntese de dois trabalhos anteriores apresentados para discussão no grupo de economistas do Instituto Lula, a saber: O Brasil de amanhã, em coautoria com Luís Gonzaga Belluzzo, e Os limites do social-desenvolvimentismo. Ele também incorpora partes do ensaio “Navegando a contravento (2017)”. O autor agradece aos comentários, críticas e sugestões formuladas pelos participantes do grupo, bem como aquelas oriundas dos participantes da Oficina de trabalho do Grupo de Economia com Lula, realizada na Fundação Perseu Abramo em dezembro de 2017.

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