Vom guten Gesetz zum besten Service

Wie Verwaltungsdigitalisierung nutzerzentriert gelingt

Katrin Dribbisch
Aug 1, 2018 · 5 min read

von Dr. Katrin Dribbisch und Martin Jordan

Deutschlands Verwaltung ist unterwegs auf einem steinigen Weg der Digitalisierung. Bereits der Koalitionsvertrag von 2013 sah vor, dass am Ende der Legislaturperiode die 100 wichtigsten Verwaltungsleistungen für BürgerInnen und Unternehmen einheitlich online zur Verfügung stehen. Ende 2017 war davon nichts zu sehen. Denn E-Government-Angebote werden dort, wo sie existieren, kaum genutzt. Lediglich 41% der Menschen mit Internetzugang haben in den letzten 12 Monaten E-Government-Angebote in Anspruch genommen. Die Nutzung stagniert zudem seit Jahren. Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) führt das auf ein »geringes Angebot, ungenügende Benutzerfreundlichkeit und fehlende Mehrwerte der elektronischen Verwaltungsverfahren« zurück. Obwohl Gremien wie der Nationale Normenkontrollrat seit Jahren regelmäßig Impulse geben, wie Regierung und Verwaltung im 21. Jahrhundert aussehen könnten, wurden diese bislang maßgeblich ignoriert.

Die Gesetzgebung hat sich auf den Weg gemacht und damit die Voraussetzung für digitale Bürgerdienste geschaffen. Auf Bundes- und Landesebene wurden E-Government-Gesetze erlassen, die eine weitreichende Digitalisierung der Verwaltung vorsehen. Das Onlinezugangsgesetz (OZG) legt fest, dass bis 2022 öffentliche Dienste auch elektronisch angeboten werden müssen. Die verabschiedeten Gesetze beschreiben das Resultat für das Ende dieser Legislaturperiode. Den Weg dahin zeigen sie nicht. Und nur in Ausnahmen benennen sie, wie das Ergebnis aussehen soll. In Deutschlands Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen ist von einem »barriere- und medienbruchfreien Zugang« die Rede. Das Berliner E-Government-Gesetz ist eines der fortschrittlichsten und schreibt fest, dass in digitalen Angeboten »Bürgerfreundlichkeit, Unternehmensfreundlichkeit und Benutzerfreundlichkeit« gewährleistet sein sollen. Doch wie werden Verwaltungsleistungen barrierefrei, medienbruchfrei und benutzerfreundlich? Welche Barrieren existieren für NutzerInnen beim Verwenden von öffentlichen Diensten? Wie sieht ihre Mediennutzung wirklich aus? Und wie wird Benutzerfreundlichkeit sichergestellt?

Allzu oft beschreiben Gesetze das Was, kaum das Warum, nur manchmal das Wie. Für die Implementierung der E-Government-Gesetze bedarf es einer Konkretisierung, wie Nutzerzentrierung praktisch umgesetzt werden kann. Dazu gehört auch ein tragfähiges Konzept zur Überprüfung der Einhaltung nutzerzentrierter Vorgaben. Das wiederum erfordert ein valides Messsystem mit Leistungskennzahlen für digitale Verwaltungsdienste, wie sie im privaten Sektor bereits Standard sind. In Usability-Tests werden üblicherweise Fehlerquoten, Abschlussraten (Completion Rate), Abbruchraten, ein System Usability Score (SUS) und vor allem Nutzerzufriedenheit gemessen. Das ist in Verwaltungen in Singapur, Australien und Großbritannien bereits etabliert und ein wichtiger Baustein für erfolgreiches E-Government.

Häufig fehlen derzeit die notwendigen Fähigkeiten und Kompetenzen für Digitalisierung in der Verwaltung. In Berlin sieht das E-Government-Gesetz eine besondere Förderung der Weiterbildung in diesem Bereich für VerwaltungsmitarbeiterInnen vor. Offen bleibt, wie die Qualifizierungsmaßnahmen konkret ausgestaltet sind. Um erfolgreich Verwaltungsdienste zu digitalisieren, muss die Verwaltung selbst digitaler werden. Wenn BürgerInnen zukünftig ihre Anliegen elektronisch abwickeln, dann müssen interne Verwaltungsabläufe das möglich machen und entsprechend ausgestaltet sein. Das Berliner E-Government-Gesetz zeigt auf, wie die nutzerzentrierte Entwicklung von Verwaltungsdiensten aussehen kann. Es sieht vor, dass »Verwaltungsabläufe, die erstmals zu wesentlichen Teilen elektronisch unterstützt werden, vor Einführung der informationstechnischen Systeme unter Nutzung gängiger Methoden dokumentier[t], analysier[t] und optimier[t]« werden. Es bleibt zu hoffen, dass Nutzerforschung und Nutzertests so integraler Bestandteil von Digitalisierungsvorhaben werden.

Wenn es um den Zugang zu digitalen Verwaltungsdiensten geht, setzen Landesverwaltungen vielerorts auf Service-Konten. Auch Berlin sieht ein zentrales Serviceportal vor, über das BürgerInnen und Unternehmen Informationen und erforderliche Formulare mit der Verwaltung austauschen können. Das Onlinezugangsgesetz (OZG) plant darüber hinaus einen Portalverbund und dazugehörige Nutzerkonten. Unklar bleibt bei diesen Initiativen auf welches Nutzerbedürfnis sie reagieren. Um Gesetzesvorhaben von Anfang an digitalkonform zu machen, hat der NKR zudem einen E-Government-Prüfleitfaden vorgelegt.

Nutzerzentrierung ist auch relevant im Kontext der Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung–BITV 2.0). Das Problem ist bisher, dass die eigentlichen NutzerInnen nicht in Tests einbezogen werden. Häufig findet eine Beteiligung über Dritte durch Verbändestrukturen statt. Mit denen, für die es letztlich funktionieren muss, werden Dienste nicht getestet. Echte Nutzerfreundlichkeit setzt das jedoch voraus.

Was sind also die Bausteine für eine nutzerzentrierte Gestaltung digitaler Verwaltungsdienste?

Nutzerzentrierte Arbeitsweisen
Eine Umfrage unter deutschen VerwaltungsmitarbeiterInnen zeigt, dass es bisher einerseits zahlreiche Herausforderungen, aber ebenso kreative Lösungsansätze gibt, nutzerzentriert zu arbeiten. Das Rad muss nicht neu erfunden werden. In anderen Ländern wird bereits anders gearbeitet. In diesen gehört in den etablierten digitalen Serviceteams regelmäßiger Nutzerkontakt ins Programm. Intensive Nutzerforschung am Anfang, um das Problem zu verstehen, und dann fortwährende Nutzervalidierung bei der Entwicklung von Lösungen. Viele haben diese Arbeitsweise sogar verbindlich in ihren Richtlinien und Standards festgeschrieben. Neben Sicherheit und Datenschutz ist ein agiler, nutzerzentrierter Entwicklungsprozess festgelegt — ist keine Nutzerforschung betrieben worden, darf ein neuer Dienste gar nicht erst auf die Öffentlichkeit losgelassen werden. Auch das NKR-Gutachten 2016 empfahl die Umsetzung und Weiterentwicklung des ›Digitalen Servicestandards für Deutschland‹ mit Hilfe einer innovativen und unabhängigen Organisation. Damit Sie morgen anfangen können, finden Sie in unserem Beitrag zu Servicestandards einen Verweis auf Methodenkarten, wie sie in den Verwaltungen Australiens, Finnlands, Großbritanniens, Kanadas und den USA zum Einsatz kommen. Folgende Bücher zum Thema Nutzerforschung können wir außerdem empfehlen: ›User Research‹ von Dr. Stephanie Marsh und ›Interviewing users‹ von Steve Portigal.

Prozesse & Kulturwandel
Auch organisatorische Aspekte sind wichtig, wenn es um die Verankerung von Nutzerzentrierung geht. In der britischen Digitalagentur Government Digital Service (GDS) ist deshalb Nutzerforschung fester Bestandteil für alle MitarbeiterInnen. Alle sechs Wochen sind die MitarbeiterInnen angehalten zwei Stunden für Nutzerforschung aufzuwenden. Für einen wirklichen Kulturwandel hin zu einer nutzerzentrierten Verwaltung müssen die Führungskräfte ihre Teams ermutigen und Freiräume schaffen, damit Nutzerforschung integraler Bestandteil der Arbeit wird.

Kompetenzaufbau
Grundlage für gute digitale Verwaltungsdienste sind Menschen, die die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen besitzen, um diese zu gestalten. Einerseits besteht ein großer Bedarf VerwaltungsmitarbeiterInnen weiterzubilden und gleichzeitig durch regelmäßige Anwendung nutzerzentrierter Arbeitsweisen Erfahrungen zu sammeln. Eine weitere, nicht zu vernachlässigende Strategie ist die Einstellung von ExpertInnen aus den Bereichen Softwareentwicklung, Interaktionsdesign, User Experience sowie User Research. Dafür muss der öffentliche Sektor auch attraktiver und offener für Talente aus der Privatwirtschaft werden. Der Grundstein für die Digitalisierung der Verwaltung ist gelegt, aber es bleibt viel zu tun. Damit die E-Government-Gesetze keine zahnlosen Tiger bleiben und nicht an den NutzerInnen der Verwaltungsdienste vorbei entwickelt werden, bedarf es praktischer Unterstützung bei der Umsetzung. Das Public Service Lab möchte hierzu einen aktiven Beitrag leisten.

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Dr. Katrin Dribbisch arbeitet als Senior Business Analyst bei DXC Technology für Kunden des Public Sector. Sie promovierte zur Einführung von Design Thinking in der Verwaltung.

Martin Jordan arbeitet als Head of Service Design beim Government Digital Service (GDS) im britischen Cabinet Office. Als MBA-Kandidat forscht er zu Public Service Innovation.

Public Service Lab

Bessere Bürgerdienste, bessere Verwaltung — das ist das Anliegen des ›Public Service Lab‹. Durch Konferenzen, Workshops und Artikel führt es Verwaltungs­mitarbeiter­Innen & BeamtInnen an nutzerzentrierte Arbeits­praktiken heran und unterstützt sie in der digitalen Transformation.

Katrin Dribbisch

Written by

Service Designer with public sector focus. Research on Design Thinking in the public sector. Co-Founder of Service Design Berlin, connecting @SD_Berlin.

Public Service Lab

Bessere Bürgerdienste, bessere Verwaltung — das ist das Anliegen des ›Public Service Lab‹. Durch Konferenzen, Workshops und Artikel führt es Verwaltungs­mitarbeiter­Innen & BeamtInnen an nutzerzentrierte Arbeits­praktiken heran und unterstützt sie in der digitalen Transformation.

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