En 1848, la Suisse débat déjà…des étrangers

La préoccupation liée à l’immigration remonte à loin. L’un des premiers dossiers traités par le nouveau parlement de 1848 est celui du sort des réfugiés politiques venus d’Europe. A l’époque, ce n’est pas leur nombre mais les pressions des puissances voisines qui inquiétaient la Suisse.

Berne, novembre 1848. Les députés fraîchement élus de la toute nouvelle Assemblée fédérale viennent de choisir le premier Conseil fédéral et engagent leur premier débat national aux deux Chambres. Et on discute déjà du sort des étrangers ! Il ne s’agit pas, alors, de travailleurs — la Suisse est une terre d’émigration à cette époque- mais de réfugiés politiques. Les premières révolutions libérales échouent partout, en Italie, en France, bientôt en Allemagne. Leurs instigateurs sont des milliers à fuir. Il y a parmi eux des figures célèbres, comme le chef de file du Risorgimento italien, Giuseppe Mazzini, qui se réfugiera à plusieurs reprises au Tessin et à Genève, ou le compositeur Richard Wagner, qui séjournera neuf ans en Suisse.

Mais cet afflux de libéraux divise la jeune Suisse républicaine. Les cantons radicaux, Vaud et Genève en tête, défendent mordicus le principe du droit d’asile et la cause des exilés. Du côté de la Confédération, on penche pour une approche beaucoup plus diplomatique.

L’incendie s’allume au Tessin, qui a accordé l’asile aux révolutionnaires italiens combattant la présence autrichienne en Lombardie et en Vénétie. Certains d’entre eux sont retournés en Italie soutenir une insurrection qui a fait long feu avant de revenir chercher abri sur sol helvète. Le Maréchal Radetzky (celui de la marche du même nom), commandant en chef des troupes impériales dans le nord de l’Italie, mobilise d’importants contingents près de la frontière tessinoise. Il exige l’internement de tous les réfugiés et menace d’entrer sur le territoire suisse si les révolutionnaires n’obtempèrent pas rapidement. Les deux commissaires fédéraux envoyés à Bellinzone pour représenter la Confédération somment les autorités tessinoises d’expulser tous les réfugiés du canton. L’Exécutif tessinois refuse et en appelle au jugement de l’Assemblée fédérale. La session parlementaire qui s’ouvre à Berne s’annonce mouvementée.

C’est le Printemps des peuples, chaudron où mijotent les aspirations démocratiques et nationalistes des révolutionnaires.

L’ambiance est électrique dans les Chambres, et pour cause : la Confédération se remet à peine de la guerre civile du Sonderbund, où les cantons progressistes l’ont emporté sur les conservateurs. Le coeur de l’Europe a accouché d’une République. Exemple redoutable au moment où l’on dresse des barricades à Paris, à Vienne, à Berlin ! C’est le Printemps des peuples, chaudron où mijotent les aspirations démocratiques et nationalistes des révolutionnaires. En France, le mouvement aboutit à la destitution du dernier roi. Ailleurs, après une période d’incertitude, les monarchies et les forces conservatrices reprennent la main. De nombreux révolutionnaires s’exilent et la Suisse constitue, avec la Grande-Bretagne, l’un des rares espaces de protection.

Afin de régler la crise tessinoise, un arrêté est soumis au vote de l’Assemblée fédérale. Il exige du Tessin qu’il renvoie tous les réfugiés italiens « dans la Suisse intérieure », pour les éloigner de la frontière, et il interdit au canton d’en accueillir de nouveaux. C’est ce second point qui va susciter les plus âpres débats. L’un des orateurs, et non des moindres, est le vainqueur du Sonderbund, le général Dufour, alors député de la délégation genevoise. L’essentiel de son intervention est passé à la postérité malgré l’absence de procès-verbal, grâce à la présence d’un jeune journaliste qui couvrait les événements pour la Nouvelle Gazette Rhénane, publiée à Cologne. Il s’agit de Friedrich Engels, le compagnon de route de Karl Marx. «Un vieil homme chauve et glabre au long nez busqué se mit à parler en français. C’était le général Dufour», raconte le philosophe allemand. Dufour s’inquiète du sort des réfugiés mais également des conséquences que les actions de ces derniers peuvent avoir sur la Confédération: «Si le réfugié aiguise sa plume ou saisit son fusil contre le gouvernement voisin, bon, nous ne l’expulserons pas, mais nous l’éloignerons de la frontière, nous l’internerons. Notre propre sécurité nous l’ordonne. Si en revanche nous sévissons contre le frère, le père du franc-tireur, contre celui qui est resté tranquille, nous faisons plus que ce que nous devons, nous prenons parti pour le gouvernement étranger, pour le despotisme contre ses victimes.».

«La contre-révolution a un nouvel allié, le gouvernement suisse»

L’intervention de Dufour est longuement applaudie mais l’arrêté est au final adopté sans modification à une courte majorité. Engels écume : «La contre-révolution a un nouvel allié, le gouvernement suisse», écrit-il dans la Nouvelle Gazette Rhénane, le 12 décembre 1848. Il faut dire que depuis la promulgation de l’arrêté, le Conseil fédéral a également envoyé une circulaire à différents Exécutifs cantonaux qui abritaient les réfugiés allemands, afin de leur demander de les placer dans les régions centrales de la Suisse. Cette décision va provoquer de vives tensions entre certains cantons et les autorités fédérales tout au long de l’année 1849, où l’échec des révolutions allemandes provoque l’arrivée de plus de 9000 réfugiés.

A Genève, par exemple, le gouvernement de James Fazy choisit d’ignorer un certain nombre de directives. La situation s’envenime à la fin de l’année 1851. La IIème République française n’est plus. Louis-Napoléon Bonaparte a fomenté un coup d’Etat et s’installe à la tête de son empire sous le nom de Napoléon III. De nombreux Français s’exilent au bout du lac. L’empereur, lui-même ancien réfugié dans le canton de Thurgovie, exige leur expulsion. A nouveau, les autorités fédérales répondent par des mesures visant à réprimer et interdire l’activité politique des réfugiés tandis que les autorités cantonales n’hésitent pas à protester contre ces mesures et à les atténuer.

On peut aisément imaginer que la majorité des parlementaires fédéraux ait cédé aux principes de la Realpolitik. Sur l’échiquier européen, la toute nouvelle Confédération helvétique ne pèse pas très lourd. Si les cantons peuvent s’offrir le luxe de porter haut les couleurs de la liberté et de l’amitié entre les peuples, les autorités fédérales doivent se montrer beaucoup plus circonspectes: elles traitent directement avec des monarchies européennes qui guettent le moindre faux pas de ce gênant voisin. La menace d’une campagne militaire ou d’une annexion survient à plusieurs reprises au cours des premières années de la Confédération helvétique. Les radicaux font l’expérience du pouvoir et se voient obligés de mettre de l’eau dans leur vin: «Désormais, les temps héroïques sont passés pour la Suisse et il faut rester bien tranquille derrière la haie de la neutralité garantie», déclare le radical vaudois Henri Druey, ex-grand admirateur du Printemps des peuples, devenu Conseiller fédéral. La question étrangère fut ainsi le premier test d’indépendance de la Suisse moderne.

Pour aller plus loin :

Marc Vuilleumier, La question des réfugiés dans les luttes politiques de Genève entre 1848 et 1857

Articles d’Engels publiés dans la Nouvelle Gazette Rhénane

Gérald et Silvia Arlettaz, La Suisse et les étrangers Immigration et formation nationale (1848–1933), Lausanne: Antipodes, 2004, 168 pages

Le regard de l’Historien

Hans Ulrich Jost est professeur honoraire d’histoire contemporaine à l’Université de Lausanne et président de la Commission nationale pour la publication des Documents diplomatiques suisses (DDS).

«Ce n’est pas la première crise des réfugiés que traverse la Confédération. Les territoires confédérés ont vu l’arrivée des huguenots en provenance de France et plus tard, ce sont les aristocrates français fuyant la Révolution qui s’installent dans les cantons plutôt conservateurs comme à Fribourg. Dans les années 1830, la Diète prend déjà des mesures pour expulser certains réfugiés mais ce qui intéressant dans l’affaire de 1848, c’est que la Confédération intervient directement dans le Canton du Tessin en utilisant des commissaires fédéraux. L’un d’eux, Alfred Escher, est en relation d’affaire avec le maréchal Radetzky, de l’autre côté de la frontière. Donc il ne faut pas sous-estimer les enjeux économiques qui sont importants dans cette crise. Les puissances voisines sont aussi des partenaires économiques avec lesquels il faut compter.

«la notion d’ Überfremdung arrive beaucoup plus tard»

On peut se demander s’il y a eu une véritable politique pour faire de la Suisse une terre d’asile. En fait, deux lectures se dégagent. Il y a les étrangers (intellectuels, écrivains, leaders politiques) avec lesquels les élites politiques radicales s’entendent bien. Ils sont rapidement acceptés et intégrés. Mais de nombreux autres réfugiés sont également considérés comme dangereux et on n’hésite pas à les expulser. Il faut bien comprendre que la majorité radicale qui gouverne la Suisse est traversée par des mouvements toujours plus antagoniques. Les libéraux-conservateurs ne partagent pas l’enthousiasme des radicaux-socialistes pour les valeurs républicaines. Dans les années 1850, ces derniers vont même jusqu’à soutenir l’intervention de la Suisse à l’étranger comme en Savoie par exemple.

Il faut rappeler encore que la notion d’ Überfremdung (surpopulation étrangère, ndlr) arrive beaucoup plus tard. A cette époque, la Suisse est un pays qui est beaucoup plus touché par l’émigration de ses citoyens que par l’arrivée d’immigrés même en grand nombre. Ce sont surtout les relations économiques et diplomatiques avec les puissances voisines qui dictent la politique de la Confédération en ce qui concerne immigrés.»