La Russie et la Chine face à la crise politique au Bélarus: positions, intérêts et perspectives futures
La crise politique qui a éclaté à la suite des élections du 9 août 2020 au Bélarus est sans précédent pour ce pays généralement considéré comme politiquement apathique. Face à des cas flagrants de fraude électorale de la part du régime d’Alexander Loukachenko, les Biélorusses ont exprimé leur ras-le-bol avec un système qui a visiblement outrepassé sa durée de vie utile pour une majorité de la population. De vastes manifestations ont éclaté spontanément dès l’annonce du résultat, lequel a attribué une victoire écrasante (à 80,1% des voix) à Loukachenko, le reconduisant au pouvoir pour un sixième mandat consécutif. Or, après 26 ans au pouvoir et des indicateurs économiques de moins en moins reluisants, les Biélorusses ne portent plus leur président en haute estime, lui qui refuse catégoriquement toutes concessions démocratiques malgré les demandes répétées de l’opposition.
Les événements qui se déroulent au Bélarus ont reçu une large couverture médiatique, notamment sur le mouvement d’opposition, sur la répression étatique, et sur le régime de Loukachenko. Il est donc inutile d’y revenir et d’ajouter à la pléthore d’articles qui existe déjà sur le sujet.
Un angle moins abordé est celui de la dimension internationale de ces événements. En admettant que tout conflit national engendre des réactions internationales, et des actions de la part des États dont les intérêts sont en jeu, il convient d’évaluer le rôle des principaux protagonistes concernés. Si en Occident la condamnation de Loukachenko et de son régime a été unanime et le reste à ce jour, cette position n’est pas celle de deux autres puissances qui ont des intérêts en jeu dans cette crise : la Russie et la Chine. Ces dernières ont plutôt appuyé sa victoire et dénoncé la tentative de fomenter une « révolution colorée » au Bélarus. Derrière cette posture se cachent néanmoins des intérêts bien réels du point de vue de Moscou et de Pékin. C’est ce que nous proposons ici d’examiner.
L’éléphant dans la pièce : la Fédération russe
Difficile d’évoquer le Bélarus en faisant fi de la Russie, tant les relations entre les deux pays sont multiples et complexes. On se doutera que le Kremlin regarde avec grande attention ce qui se déroule chez son allié le plus fidèle, bien qu’il se fasse relativement discret depuis le début des troubles. En fait, la position russe face à la crise politique au Bélarus pourrait être qualifiée de parcimonieuse. Moscou soutient le régime de Loukachenko pour la prévisibilité et la stabilité qu’il représente dans les relations entre les deux pays, mais pas à n’importe quel prix cependant (nonobstant le récent prêt de 1,5 milliard de dollars accordé à Loukachenko[1]). Si le président biélorusse a rendu de fiers services à Vladimir Poutine, il lui arrive aussi de causer un certain agacement chez les dirigeants russes, notamment lorsqu’il est pris de soudaines ferveurs nationalistes ou qu’il menace d’emprunter une voie divergente en matière de politique étrangère[2]. Le Kremlin accepte généralement ces accrocs comme un mal nécessaire au vu des bénéfices à retirer de cette collaboration, laquelle est de toute façon vitale à l’économie biélorusse. Mais il serait mal avisé d’y voir un mariage inconditionnel à Loukachenko. Moscou cherche d’abord à sauvegarder ses intérêts au Bélarus, et le jour où le soutien à Loukachenko ne sera plus perçu comme la voie la plus sûre d’y parvenir, peu de gens au Kremlin s’opposeront à ce qu’on le remplace. Car un Bélarus stable sans Loukachenko est bien plus préférable à un Bélarus instable avec Loukachenko pour Moscou, à moins peut-être d’une volonté claire du gouvernement subséquent de s’orienter vers l’Occident. Un bref survol des intérêts de la Russie achèvera de nous en convaincre.
La Russie entretient avec le Bélarus des liens plus serrés, bien qu’asymétriques, qu’avec n’importe quel autre pays, et cela risque fort peu de changer advenant un changement de gouvernement à Minsk. Ces liens — qui sont tout autant économiques que politiques, culturels que historiques, militaires que stratégiques — sont trop omniprésents et/ou profondément enracinés pour être brusquement coupés. Même une politique active de diversification tous azimut de la part de Minsk en arriverait difficilement à bout, tant la Russie pèse lourd dans tous les domaines de la relation, spécialement au niveau économique. En effet, la santé économique du Bélarus, dont la base industrielle souffre d’un manque de productivité flagrant, est grandement tributaire des subsides que Moscou veut bien lui accorder, que ce soit sous forme de prêts, de rabais sur le prix des hydrocarbures, ou d’investissements directs. Sans compter que la Russie reste de loin le premier partenaire économique du Bélarus[3]. En date de 2016 par exemple, la Russie comptait pour 52% du commerce international total du Bélarus (importations et exportations confondues), alors que ce dernier ne représentait que 5% pour de la Russie. Moscou est également le principal créancier de Minsk en détenant directement près du tiers de sa dette, tandis que le Fond eurasien pour la stabilisation et le développement, financé en grande majorité par la Russie, en détient plus de 40%[4].
Là où la dépendance du Bélarus à l’égard de la Russie est la plus criante reste néanmoins sur la question des hydrocarbures[5]. Principale voie de transit pour le pétrole et le gaz russes à destination de l’Europe, l’État biélorusse tire une bonne part de ses revenus du secteur des hydrocarbures en profitant des tarifs préférentiels que lui accorde Moscou. Raffinés et transformés au Bélarus, ils sont par la suite réexportés vers l’Europe au prix du marché, ce qui permet à l’État d’engranger une juteuse rente de transit. Or, la question des prix et des quantités échangées est justement ce qui a causé, au fil des ans, plusieurs querelles entre les deux pays frères, provoquant de nombreux refroidissements dans les relations[6].
Le fait est que des logiques opposées dictent la position des acteurs en présence à l’égard de l’enjeu énergétique. À Moscou, on veut bien octroyer des escomptes sur les prix du gaz ou du pétrole brut acheminés au Bélarus, entendu que Minsk supporte la Russie sur les questions de politique étrangère et accepte d’accélérer les processus d’intégration politico-économiques entamés au tournant du millénaire et fortifiés dans les années 2010. À Minsk, on veut bien poursuivre l’intégration en échange de bénéfices économiques (nommément des tarifs préférentiels pour les hydrocarbures), mais sans que cela ne résulte en de nouvelles concessions sur sa souveraineté[7]. Il y a donc une tension latente entre un Loukachenko qui cherche à avoir à la fois le beurre et l’argent du beurre, et le Kremlin qui veut bien le lui laisser à prix d’ami, mais à la condition d’une plus grande subordination à Moscou.
Dans cet ordre d’idées, ce qui est en jeu en ce moment tient plus fondamentalement à la question de l’orientation géopolitique du Bélarus, dont le positionnement pourrait gravement nuire aux projets d’intégration que nourrit Moscou depuis une vingtaine d’années à l’égard de l’espace postsoviétique. La Russie et le Bélarus ont notamment signé, en 1999, un Traité d’union visant, à terme, à unir les deux États au sein d’une même structure politique supranationale[8]. Si cette structure existe surtout sur papier et semble loin de se concrétiser, les discussions sur le traité reviennent périodiquement à l’agenda diplomatique et servent surtout de monnaie d’échange. Le peu de progrès qu’ont amené ces négociations au fil des années a plus souvent frustré les plans du Kremlin — à tout le moins ralenti leur aboutissement –, alors qu’il a offert à plusieurs reprises l’opportunité à Loukachenko d’instrumentaliser cette question afin d’obtenir des avantages financiers de Moscou. Car c’est principalement en vertu du Traité d’union que le Kremlin accepte de subventionner massivement le régime biélorusse : plus on supporte le régime, plus il est redevable à la Russie. Plus le régime est redevable, plus on peut le contraindre à accepter de nouvelles mesures d’intégration, sans quoi l’épée de Damoclès que représentent les rabais énergétiques et les prêts monétaires peut être brandie pour faire plier le régime en le heurtant là où le bât blesse réellement : soit dans ses finances. Sans soutien financier étranger, le régime biélorusse ne pourrait pas maintenir artificiellement en vie des secteurs improductifs de son économie, tout comme il ne pourrait pas financer son généreux filet social[9].
L’Union économique eurasiatique mise en place par la Russie en 2011, conjointement avec le Bélarus et le Kazakhstan, est un autre projet qui tient à cœur au Kremlin dans sa volonté de réintégrer l’espace postsoviétique. Basée explicitement sur le modèle de l’Union européenne, Moscou ambitionne, par l’entremise de l’Union eurasiatique, à créer une structure commune pour faciliter la coopération à tous les niveaux entre ses membres[10]. Déjà vacillante, l’Union est bien loin de ce qui avait été espéré en ce sens, alors que l’harmonisation des tarifs douaniers, des impôts sur les entreprises, et de la réglementation commerciale, tarde à se faire jour. Sans compter que les retombées économiques attendues mettent du temps à se matérialiser[11]. Advenant un gouvernement ouvertement pro-occidental à Minsk, la possibilité de voir le Bélarus s’éloigner de l’Union eurasiatique en faveur d’un alignement sur l’Europe poserait un réel danger aux intérêts géopolitiques de la Russie, qui voit son influence dans l’étranger proche s’effriter sans cesse depuis 1991 malgré la multiplication des efforts pour contrer cette tendance.
L’observateur intéressé : la République populaire de Chine
La Chine a, contrairement à ce que l’on pourrait croire d’emblée, elle aussi des intérêts en jeu au Bélarus. La crise politique actuelle pose ainsi la question de savoir jusqu’à quel point ils pourraient potentiellement en être affectés. Pékin a fait peu de cas des allégations de fraudes électorales visant le régime de Loukachenko et s’est empressé de le féliciter dès le lendemain de sa réélection, pour ensuite émettre un communiqué condamnant des « forces extérieures » pour avoir interféré dans les affaires internes du Bélarus quelques jours plus tard[12]. La Chine ne semble pas intéressée à s’ingérer directement dans ce conflit, qui de toute façon relève de la politique intérieure du Bélarus. Dans la mesure où ses intérêts s’accordent largement avec ceux de Moscou — par-dessus tout pour ce qui est de prévenir une « révolution colorée » qui porterait au pouvoir un gouvernement résolument pro-occidental –, Pékin semble plutôt vouloir laisser l’initiative d’influencer les événements au Kremlin, qui est dans une bien meilleure posture pour y arriver[13]. L’appui à Loukachenko, dans cette optique, en est un essentiellement pour la stabilité politique et la prévisibilité dans les relations bilatérales.
La position de la Chine par rapport à la situation au Bélarus est informée principalement par une vision économique, dans un contexte de rapprochement entre Pékin et Minsk qui a donné lieu à des investissements colossaux de la part du premier. Rien de plus néfaste pour les affaires, en effet, que l’instabilité politique et le climat d’incertitude qu’elle génère. La crise actuelle force néanmoins Pékin à une réévaluation de son engagement au Bélarus, alors même qu’elle pousse Loukachenko à s’en rapprocher davantage pour pallier les difficultés économiques du régime exacerbées par les manifestations et la répression. En effet, bien que la Chine compte parmi les seuls à reconnaître la légitimité du président, les risques (notamment en termes d’image) que comporte un appui explicite et inconditionnel à Loukachenko sont minutieusement pesés par Pékin, ce qui pourrait déboucher sur un gel de la coopération à divers niveaux[14]. C’est pourquoi la Chine a préféré éviter de se positionner trop ouvertement dans ce conflit en laissant l’initiative à la Russie. En ce sens, si Loukachenko est éventuellement destitué, Pékin saura trouver un moyen de travailler avec son successeur, lequel ne pourra se permettre d’ignorer un partenaire comme la Chine[15].
Les relations entre le Bélarus et la Chine se sont considérablement intensifiées depuis les années 2010 — et plus encore dans le contexte du conflit ukrainien –, bien que des contacts existent depuis 1992. La Chine a notamment investi des montants toujours plus importants pour des projets de développement industriel et des prêts au Bélarus, profitant de l’ouverture affichée par Loukachenko[16]. Produit d’un intérêt mutuel, ces investissements sont accueillis favorablement par Minsk dans sa volonté de diversifier ses partenaires économiques et de réduire sa dépendance à la Russie. En 2018 par exemple, les échanges commerciaux ont augmenté de 17,1% comparativement à l’année précédente, pour totaliser près de 3,5 milliards de dollars. Seuls la Russie et l’Ukraine commercent plus que la Chine avec le Bélarus[17].
À ce titre, le projet le plus titanesque, dont l’ouverture est prévue en 2030, est sans conteste le parc industriel Great Stone, situé en banlieue de Minsk, qui s’étend sur 91,5 km² et dont les investissements se chiffrent à cinq milliards de dollars. Véritable complexe à la fois industriel, commercial et résidentiel — le site abritera, en plus de quelque 150 000 résidents, des installations récréatives, sportives, éducatives et culturelles, des commerces, des espaces verts, etc. –, il comprend toutes les infrastructures nécessaires à la vie quotidienne de même que toutes les infrastructures de transports et de logistiques nécessaires au bon fonctionnement d’une zone industrielle de ce type (aéroport, autoroutes, voies ferrées, entrepôts)[18]
Le parc Great Stone s’inscrit plus largement dans la stratégie globale de la Chine, concrétisée par son projet de « Nouvelle route de la soie », aussi connu sous le nom de « Belt and Road Initiative ». Le Bélarus, par sa position géographique en plein cœur de l’Europe, représente un point d’entrée stratégique à partir duquel les entreprises chinoises installées au Bélarus pourraient pénétrer à la fois le marché de l’Union européenne et celui de l’Union eurasiatique[19]. D’une pierre deux coups, en somme. Cela semble être la raison qui explique, du moins en partie, la position timorée de Pékin à l’égard de la crise biélorusse. Un appui inconditionnel à Loukachenko risquerait de s’aliéner l’Union européenne, qui demande son départ; alors qu’un appui ouvert pour sa destitution risquerait de froisser Moscou. Dans un monde idéal, la Chine souhaite un Bélarus en bons termes avec l’Europe tout autant que la Russie, de manière à pouvoir profiter de sa position frontalière des deux zones de libre-échange pour étendre son influence commerciale.
Les scénarios possibles à court et moyen terme
Les éléments évoqués plus haut soulèvent un autre questionnement à savoir quels sont les scénarios auxquels on peut s’attendre dans un avenir rapproché, et comment cela influencera la position de Moscou et Pékin, considérant que la répression n’est toujours pas venue à bout des manifestations. À l’heure actuelle, les trois scénarios abordés dans un article de The Diplomat paru le 31 août 2020[20] apparaissent encore possibles.
Un premier scénario verrait Loukachenko se maintenir au pouvoir par la suppression du mouvement d’opposition en s’appuyant sur les forces de sécurité du régime, lesquelles lui sont encore fidèles. Pour la Russie, ce scénario serait vraisemblablement le plus avantageux. Le gel de la coopération UE-Bélarus qui s’ensuivrait laisserait effectivement Minsk encore plus dépendant de Moscou. Cela ne poserait pas tellement de problèmes à la Chine non plus, dans la mesure où une révolution colorée aurait été évitée et la collaboration avec des autorités biélorusses bien disposées à l’égard de Pékin pourrait reprendre normalement.
Le second scénario consisterait en la démission de Loukachenko sous la pression de la Russie. Moscou ferait ainsi en sorte d’installer un nouveau gouvernement avec l’assurance qu’il conserve son orientation prorusse et renonce à se rapprocher de l’Occident. Cette avenue comporte un niveau de complexité non négligeable, alors qu’en plus d’identifier le candidat idéal, il faudrait manœuvrer en coulisse entre divers acteurs aux intérêts potentiellement irréconciliables. Cette option serait tout de même acceptable pour la Chine, puisqu’il y a de bonnes chances qu’un gouvernement installé par Moscou resterait ouvert aux investissements chinois vu les bénéfices économiques qu’ils génèrent au Bélarus.
Enfin, un troisième scénario pourrait quant à lui voir l’intervention directe de la Russie pour « secourir » Loukachenko et le maintenir au pouvoir. Cette intervention n’aurait probablement pas pour objectif d’annexer le Bélarus, la crise actuelle étant foncièrement différente de celle qui mené à l’annexion de la Crimée en 2014. Elle viserait surtout à prêter assistance au régime biélorusse à l’aide d’un contingent des forces de sécurité russes. Pékin ne s’opposerait pas nécessairement à une telle intervention, surtout elle décidée sous l’invitation de Loukachenko. Même si la Chine doutait de la légitimité d’une telle opération, il y a peu de chance qu’elle le fasse savoir publiquement. Elle offrirait probablement un soutien tacite à la Russie si elle perçoit une issue potentiellement favorable à ses intérêts.
Au point où en est la crise actuellement, les événements semblent évoluer suivant le premier scénario. Le régime de Loukachenko a défié les attentes quant à sa longévité politique face au mouvement de contestation en s’accrochant au pouvoir coûte que coûte. La possibilité d’une intervention de la Russie, que Poutine avait évoqué en citant des provisions d’assistance militaire contenues notamment dans le Traité d’union, ne semble pas imminente. Cette option apparait trop coûteuse pour la Russie, et pourrait provoquer des conséquences néfastes non seulement pour l’image et la crédibilité internationale de la Russie, mais aussi au niveau économique advenant de nouvelles sanctions contre Moscou par l’Occident. De toute façon, le régime biélorusse semble avoir repris du poil de la bête en adaptant ses tactiques répressives et en réduisant leur brutalité. Les efforts de l’opposition pour donner un second souffle au mouvement n’ont pas encore significativement fissurer la loyauté des élites à Loukachenko[21]. Difficile toutefois de dire exactement ce qui adviendra du régime biélorusse dans un avenir prévisible. Ce que l’on peut néanmoins affirmer sans trop spéculer est qu’à moins d’un rapport de force qui viendrait à changer significativement en faveur de l’opposition, Loukachenko peut encore compter sur le soutien explicite de Moscou et le soutien tacite de Pékin pour rester au pouvoir.
Références:
[1] Cordell, J. (2020, 17 septembre). ‘Harsh Times Ahead’: Russia’s Emergency Loan to Belarus Changes Little for Embattled Lukashenko. The Moscow Times. Récupéré de https://www.themoscowtimes.com/2020/09/17/russias-emergency-loan-to-belarus-changes-little-for-embattled-lukashenko-a71462
[2] Lanoszka, A. (2018). The Belarus Factor in European Security. Parameters, vol. 47, no. 4, p. 81–83.
[3] Astapenia, R. et Balkunets, D. (2016). Belarus-Russia Relations After the Ukraine Crisis. Analytical Paper, no. 5, Minsk-Londres : Ostrogorski Centre.
[4] Données tirées de Russian Analytical Digest. (2017). Economic Links between Russia and Belarus. no. 206, pp. 8–11. https://www.research-collection.ethz.ch/handle/20.500.11850/200132.
[5] Heinrich, A. (2017). Energy Issues in Russia’s Relation with Belarus. Russian Analytical Digest, no. 206, pp. 14–17.
[6] Leukavets, A. (2017). Belarus-Russia Relations in 2017: Behind the Curtains of the Long-lasting Drama. Russian Analytical Digest, no. 206, pp. 2–4.
[7] Heinrich, A. (2017). Energy Issues in Russia’s Relation with Belarus. Op. cit.
[8] Preiherman, Y. (2019). Treaty on the Establishment of the Union State of Belarus and Russia. Backgrounder, no. 7.
[9] Hall, S. G. F. (2020, 4 octobre). Fatigued Authoritarianism in Belarus? E-International Relations. Récupéré de https://www.e-ir.info/2020/10/04/fatigued-authoritarianism-in-belarus/
[10] Pour plus d’information sur les objectifs et la raison d’être de l’Union économique eurasiatique, consulter son site Internet : http://www.eaeunion.org/?lang=ru
[11] Astapenia, R. et Balkunets, D. (2016). Belarus-Russia Relations After the Ukraine Crisis [Analytical Paper](5). Minsk-Londres : Ostrogorski Centre, p. 10–12.
[12] Simes Jr., D. et Saveliev, D. (2020, 9 octobre). China’s support for Belarus’ Lukashenko masks Belt and Road qualms. Nikkei Asia. Récupéré de https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/China-s-support-for-Belarus-Lukashenko-masks-Belt-and-Road-qualms
[13] Carlson, B. G. (2020, 31 août). Why China Will Support Russia in Belarus. The Diplomat. Récupéré de https://thediplomat.com/2020/08/why-china-will-support-russia-in-belarus/
[14] Simes Jr., D. et Saveliev, D. (2020, 9 octobre). Op. cit.
[15] Umarov, T. (2020, 7 septembre). In Belarus, China Is Neither at Odds With Russia nor Wedded to Lukashenko. Carnegie Moscow Center. Récupéré de https://carnegie.ru/commentary/82662
[16] Rutkowska, P., & Adamczyk, M. (2018). The Chinese People’s Republic Investment Engagement in Belarus and Ukraine after 2010. Nowa Polityka Wschodnia, 16(1), 67‑83. https://doi.org/10.15804/npw20181604
[17] Simes Jr., D. (2019, 12 novembre). Belarus buddies up with China as an alternative to Russia. Nikkei Asia. Récupéré de https://asia.nikkei.com/Spotlight/Asia-Insight/Belarus-buddies-up-with-China-as-an-alternative-to-Russia
[18] Voir le site Internet du projet pour plus de détails : https://industrialpark.by/en/about/general-plan.html
[19] Rutkowska, P., & Adamczyk, M. (2018). Op. cit., p. 73.
[20] Carlson, B. G. (2020, 31 août). Op. cit.
[21] Rudkevich, G. (2020, 2 novembre). What’s Next for Protesters in Belarus? The Moscow Times. Récupéré de https://www.themoscowtimes.com/2020/11/02/whats-next-for-protesters-in-belarus-a71931
