L’accord de Minsk II pour le règlement de la crise ukrainienne: toujours d’actualité ?
Il y a maintenant cinq ans qu’a été signé l’accord dit de Minsk II, qui devait mettre fin à la guerre au Donbass et progressivement régler la crise ukrainienne. Si l’on a peu entendu parlé du conflit dans les dernières années, force est de constater que nous sommes encore loin d’un règlement de la crise, alors que des escarmouches entre les rebelles pro-russes et l’armée ukrainienne ont régulièrement lieu le long de la ligne de front. Rappelons brièvement le contexte immédiat ayant mené à cet accord, en quoi il consiste, et le chemin qui a été parcouru depuis.
2014, année charnière
C’est peu de temps après l’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014 qu’une rébellion éclate dans la région du Donbass, plus particulièrement dans les oblasts de Donetsk et Lougansk, situés dans l’est ukrainien sur la frontière avec la Russie. Ces régions se sont soulevées contre le gouvernement à Kiev qu’elles percevaient comme mal intentionné à leur encontre en raison du caractère éminemment antirusse du nationalisme prôné par le gouvernement post-Maïdan de Petro Porochenko — au sein duquel l’influence de forces ultranationalistes d’extrême-droite n’est plus à prouver[1]. L’organisation de référendums d’indépendance au mois de mai 2014, malgré les demandes de report par Moscou, s’est d’ailleurs soldée par une volonté claire des électeurs (du moins ceux qui ont participé, en l’occurrence, majoritairement des russophones) en faveur du Oui, quoique la communauté internationale ait douté de la légalité du vote et de la validité des résultats[2]. Or, le contexte international tendu et les répercussions de l’annexion de la Crimée pour la Russie ont refroidi les ardeurs du Kremlin qui a refusé de reconnaître leur indépendance. Moscou a maintenu sa position officielle en faveur d’une Ukraine unie et a préféré maintenir une politique de « déni plausible » (plausible deniability)[3] en supportant clandestinement les forces rebelles du Donbass contre l’armée ukrainienne via la fourniture d’armements et de personnel, dans une stratégie que certains qualifient de « guerre hybride »[4]. Il a néanmoins été rapporté que des unités paramilitaires tchétchènes (les « Kadyrovtsy »[5]) ont été subrepticement déployées pour appuyer les forces sécessionnistes, ce qui leur aurait permis d’opposer une farouche résistance à l’armée ukrainienne[6].
Qualifié d’« agression russe » par Kiev et les Occidentaux, et de « guerre civile » par Moscou[7], la rébellion au Donbass a causé une dégradation sans précédent des relations entre la Russie et les pays occidentaux (Ukraine incluse) d’une part, et l’est ukrainien et le gouvernement central d’autre part. L’intensification des combats au Donbass et l’implication de la Russie a fait craindre à une escalade potentiellement funeste pour la sécurité européenne et l’ordre post-guerre froide[8]. Il y a d’ailleurs eu moult spéculations contradictoires quant aux desseins de la Russie par rapport à l’Ukraine[9], mais le soutien de Moscou aux rebelles, tout comme l’aide militaire occidentale à l’Ukraine, ont empêché le théâtre d’opération de progresser significativement en faveur de l’une ou l’autre des parties, quoique les premiers mois de la guerre aient temporairement tourné à l’avantage des premiers[10]. C’est d’ailleurs ce qui aurait permis, d’après certains, de contraindre le gouvernement ukrainien à accepter de négocier directement avec les représentants des républiques populaires de Donetsk et de Lougansk[11]. Il reste que, comme dans la plupart des conflits armés, l’essentiel des conséquences de la guerre a dû être supporté par la population civile[12].
Face à une situation n’allant qu’en s’empirant, les principaux protagonistes ont convenu d’entreprendre des négociations pour un cessez-le-feu, et éventuellement une solution à la crise, calquées sur le Plan de paix de Petro Porochenko et sur les initiatives de Vladimir Poutine. C’est dans ce contexte que s’est réuni, en septembre 2014, le Groupe de contact tripartite réunissant des représentants de la Russie, de l’Ukraine et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui a abouti aux douze points du Protocole de Minsk le 5 septembre 2014, signé par Heïdi Taliavini (représentante de l’OSCE), Léonide Koutchma (ancien président ukrainien), Mikhaïl Zoubarov (ambassadeur russe en Ukraine), et les dirigeants autoproclamés respectivement de Donetsk et Lougansk, Aleksandr Zakhartchenko et Igor Plotnitsky. Le texte prévoyait notamment un cessez-le-feu immédiat, sous la supervision de l’OSCE, et plusieurs mesures visant à réduire les tensions et progressivement régler le conflit[13]. L’échec du Protocole de Minsk est ce qui mène, quelques mois plus tard, à de nouvelles négociations tenues au Bélarus sous l’égide de la Russie, de l’Ukraine, de la France et de l’Allemagne (dit « Format Normandie ») en vue de négocier un accord permettant la désescalade du conflit. Ce fut chose faite le 12 février 2015, alors que les 13 points de l’accord de Minsk II, engagent les parties à mettre en place des mesures permettant une résolution de la crise et appelle à un cessez-le-feu « immédiat et complet » sous la supervision de l’OSCE[14].
Le contenu de Minsk II
L’Accord de Minsk a représenté une percée importante dans le contexte qui était celui de la crise ukrainienne en 2015 et a permis un élan d’optimisme à l’international en vue d’un règlement du conflit, bien que personne ne fut dupe quant à la complexité du processus pour y arriver. Le Ministère des Affaires étrangères de la Russie, dans un communiqué de presse du 14 février 2015, a réaffirmé sa « haute appréciation de l’ensemble des mesures pour la mise en œuvre des accords de Minsk », mais s’est dit « très préoccupé » par le fait que certains représentants officiels de l’Ukraine et des États-Unis notamment, « se soient solidarisés avec l’avis des nationalistes radicaux de la Rada suprême d’Ukraine et aient commencé à dénaturer le contenu des accords de Minsk »[15]. L’Ukraine a pour sa part déclaré son intention de coopérer avec les autres signataires et de respecter les engagements pris lors de la signature de l’Accord[16]. Rappelons rapidement les faits saillants de celui-ci.
Désarmement : Étape cruciale et déterminante dans le processus de paix, le désarment fait l’objet de deux articles. L’article 2 engage les parties à retirer à égale distance de la ligne de contact l’armement lourd tels que les lance-roquettes et les missiles tactiques en vue d’établir une zone de sécurité d’au moins 50 km, et jusqu’à 140 km pour certains types d’armement. Le retrait devait débuter au plus tard « le deuxième jour après l’entrée en vigueur du cessez-le-feu et se terminer dans les 14 jours ». L’article 10 prévoit quant à lui « le retrait de toutes les formations armées étrangères, leur équipement militaire, de même que les mercenaires du territoire ukrainien », ainsi que le désarmement de tous les groupes illégaux, le tout sous la supervision de l’OSCE.
Dialogue entre les belligérants : Conditionnel au retrait mentionné dans l’article 2, l’article 4 prévoit « l’ouverture d’un dialogue sur les modalités de la tenue d’élections locales » dans les districts contrôlés par les rebelles « ainsi que sur le futur de ces districts » conformément à la législation ukrainienne. L’Accord laisse un maximum de 30 jours suivant l’exécution de l’article 2 pour arriver à une résolution approuvée par la Verkhovna Rada (le Parlement ukrainien).
Amnistie et échange d’otages: Autre thème important de l’Accord, l’article 5 ordonne de fournir l’amnistie et le pardon aux acteurs impliqués dans le conflit via la promulgation d’une loi « interdisant la persécution et le châtiment des personnes en relation avec les événements qui ont eu lieu dans […] les oblasts de Donetsk et Lougansk ». L’article suivant propose, dans la même veine, un échange d’otages « et de toutes personnes détenues illégalement, basé sur le principe du ‘tous pour tous’ », le tout complété dans les cinq jours après le retrait des armes lourdes du front.
Restauration des liens socio-économiques : Il va de soi qu’une résolution du conflit passe par la « restauration complète des liens économiques et sociaux » tels que le paiement des pensions et autres transferts monétaires. Des négociations en vue de définir les modalités pour y arriver sont prévues dans l’article 8, dont l’objectif est de « restaurer à l’Ukraine le contrôle des segments de son système bancaire situés dans les districts affectés par le conflit », avec la possibilité d’établir des mécanismes internationaux pour faciliter ces transactions.
Restauration conditionnelle du contrôle des frontières à Kiev: Enfin, étape ultime vers le règlement du contentieux, l’article 9 prévoit que le contrôle des frontières dans la zone de conflit doit être progressivement transféré au gouvernement ukrainien « à partir du premier jour suivant la tenue d’élections locales et se terminer après la pleine régularisation politique » tel que prévu à l’article 11, lequel engage Kiev à réformer sa constitution « avant la fin de l’année 2015 ». La nouvelle constitution doit proposer une décentralisation des pouvoirs vers les autorités locales des oblasts de Donetsk et Lougansk selon les recommandations énoncées en appendice de l’Accord.
Un accord qui tarde à être implanté
Les clauses de l’Accord de Minsk apparaissent prometteuses et équilibrées pour un règlement progressif du conflit, si tant est que les parties aient la volonté de s’y conformer de bonne foi. Depuis sa signature, qu’en est-il de l’Accord sur le terrain? Quels progrès ont été accomplis? Peut-on toujours être optimiste quant à un règlement négocié et pacifique du conflit?
Ce que l’on constate, c’est qu’il y a eu, concrètement, peu d’avancées notables en regard aux clauses stipulées dans l’Accord. Ni le cessez-le-feu, ni le désarmement, ni la restauration des liens socio-économiques ont progressé significativement. En fait, on a plutôt vu une application très sélective des clauses prévues dans l’Accord, sous les regards impuissants de l’OSCE et de l’Union européenne. Andrew Foxall a notamment qualifié le cessez-le-feu prévu dans Minsk II de pure « illusion » en pointant le fait que, entre février 2015 et décembre 2015, 212 personnes ont été tuées bien que l’Accord était supposé mettre fin aux combats[17]. Hélène Hamant affirme quant à elle que les accords de Minsk, au lieu de régler le problème de fond que constitue la volonté de l’Ukraine de s’aligner sur l’Occident plutôt que la Russie, n’ont fait que l’aggraver[18], laissant croire que les parties en présence ne sont pas prêtes à faire les compromis nécessaires pour atténuer de façon durable les tensions. Signe du manque de volonté des acteurs sur le terrain, la date limite du 31 décembre 2015 pour mettre en application les mesures a dû être prolongée en raison des multiples violations du cessez-le-feu et de la difficulté pour les experts de l’OSCE d’accéder aux territoires contrôlés par les séparatistes qui permettrait de confirmer le retrait des armes lourdes du front[19].
Il se trouve que sur les 13 points de Minsk II, d’après un rapport du Service de recherche parlementaire européen datant de mars 2018, aucun n’a été implanté complètement si ce n’est la mise en place du Groupe de travail trilatéral entre l’Ukraine, la Russie et les républiques autoproclamées (art. 13), lequel n’a apporté que de minces résultats[20]. Certaines clauses ont néanmoins été partiellement respectées, soit : le retrait des armes lourdes et l’établissement d’une zone de sécurité (art. 2), la surveillance du cessez-le-feu par l’OSCE (art. 3), la définition de modalités pour la tenue d’élections locales (art. 4), la libération et l’échange des otages et des personnes détenues illégalement (art. 6), la restauration des liens socio-économiques (art. 8), et la réforme constitutionnelle garantissant une décentralisation et un statut spécial pour les régions séparatistes (art. 11).
En outre, cinq ans après la signature de l’Accord, il reste encore à entreprendre la mise en place d’un cessez-le-feu complet (art. 1), du pardon et de l’amnistie pour les participants au conflit (art. 5), de la livraison de l’aide humanitaire selon les mécanismes internationaux (art. 7), du transfert au gouvernement ukrainien du contrôle sur les frontières avec la Russie (art. 9), du retrait des groupes armés, mercenaires et armements étrangers (art. 10), ainsi que des élections locales dans les oblasts de Donetsk et Lougansk (art. 12).
Volodymyr Zelensky : un espoir crédible pour régler la crise?
L’élection de Volodymyr Zelensky à la présidence de l’Ukraine en mai 2019 peut laisser croire à un brin d’optimisme quant à la résolution de la crise ukrainienne. Le nouveau président a joué un rôle clé dans la désescalade des tensions avec la Russie dès le début de son mandat, notamment dans sa gestion entourant l’incident survenu dans le détroit de Kertch, qui a culminé dans le retour des marins et des navires ukrainiens détenus par la Russie. À propos du Donbass, il avait insisté, lors de sa campagne électorale plus tôt la même année, sur la nécessité de trouver une solution négociée à la crise et de mettre fin au conflit dans l’année suivant son élection. Zelensky a d’ailleurs repris les négociations avec son homologue russe en acceptant la signature, le 1er octobre 2019, de la « Formule Steinmeier », du nom du Ministre des Affaires étrangères allemand ayant proposé une feuille de route pour mettre fin à la guerre en 2015, qui avait été posé en condition sine qua non par Moscou avant toute nouvelle rencontre sous le « Format Normandie » entre la Russie, l’Ukraine, la France et l’Allemagne. La Formule prévoyait la tenue d’élections locales avant que l’Ukraine ne retrouve le contrôle de ses frontières et la reconnaissance de l’autonomie du Donbass, ce qui avait mis le feu aux poudres dans l’opposition, alors que des milliers de manifestants, dont beaucoup de militants d’extrême droite, ont protesté contre la décision dans les rues de Kiev sous le slogan « Non à la capitulation »[21]. Zelensky s’en est défendu tout en réajustant le tir en affirmant « qu’il ne peut et qu’il n’y aura pas d’élections tenues sous la menace des armes »[22].
Une nouvelle rencontre sous le « Format Normandie » s’est finalement tenue à Paris au début décembre 2019 en vue de trouver une issue au conflit qui a, depuis 2014, fait plus de 13 000 morts et 1,5 millions de déplacés[23]. Constituant un succès en soi compte tenu qu’une telle rencontre n’avait pas eu lieu depuis Minsk II, on peut dire que les astres étaient alignés vers la possibilité d’un déblocage de la situation[24]. Si les parties ont pu s’entendre pour la relance du processus de paix définit cinq ans plus tôt et sur la consolidation du cessez-le-feu, sur un nouvel échange de prisonnier, et sur un retrait des combattants dans trois zones du front, des accrochages se sont révélés inéluctables entre Kiev et Moscou, alors que les deux pays ont des visions différentes sur le processus à mettre en place pour venir à bout de la crise[25].
Le président ukrainien n’a pas caché sa déception à l’issue de la reprise des négociations, affirmant que très peu avait été fait par rapport aux attentes qu’il nourrissait, tandis que le président russe s’est montré plus positif quant aux résultats de cette première rencontre, soutenant que la Russie ferait tout en son pouvoir pour mettre fin au conflit.
Les participants avaient convenu d’une nouvelle rencontre au mois de mars 2020. Or, la situation actuelle dans le contexte de la pandémie de coronavirus (COVID-19) rend la tâche plus compliquée, et tend à remettre la conclusion d’un accord de paix sur la glace, du moins pour le temps que la pandémie dure. Difficile de dire, à l’heure actuelle, si le conflit pourra trouver un débouché positif cette année, tel que l’envisageait le président ukrainien. Les analystes qui se sont posé la question depuis la réouverture des négociations tendent à être plutôt sceptiques quant à la possibilité d’un « Minsk III ». Pour citer Kristian Atland : « Étant donné le statut encore non implanté de Minsk I et II, un accord supplémentaire basé sur la même formule risque de souffrir du même destin que ses prédécesseurs. […] À la lumière des échecs persistants quant aux efforts entrepris, il pourrait être temps de considérer d’autres approches, incluant l’exploration de formats et de formules alternatives »[26].
Ainsi, peut-être serait-il pertinent, au lieu de rencontres débouchant sur des accords plutôt flous et souvent trop ambitieux, de surcroît organisées par et pour les grandes puissances, de réduire la portée des accords quitte à en conclure plusieurs à plus petite échelle? Au regard de l’insuccès des initiatives passées, ne serait-il pas mieux de progresser lentement mais sûrement? Comme le dit le proverbe: à trop vouloir courir, on trébuche. Or, il faut également reconnaître que la situation sur le terrain est toujours plus compliquée que ne le laisse paraître les textes officiels. En effet, comment concilier des visions et des intérêts diamétralement opposées, exacerbées par près de six ans de conflit, alors que les forces en présence et leur commanditaires ne semblent pas prêts à faire de concessions majeures?
Références:
[1] Katchanovski, I. (2016). The Far Right in Ukraine During the « Euromaidan » and the War in Donbas. SSRN Electronic Journal. doi: 10.2139/ssrn.2832203;
Likhachev, V. (2018). Far-right Extremism as a Threat to Ukrainian Democracy. Freedom House. Récupéré de https://freedomhouse.org/report/analytical-brief/2018/far-right-extremism-threat-ukrainian-democracy;
Loshkariov, I. D. et Sushentsov, A. A. (2016). Radicalization of Russians in Ukraine: from ‘accidental’ diaspora to rebel movement. Southeast European and Black Sea Studies, 16(1), 71‑90. doi: 10.1080/14683857.2016.1149349;
Mandel, D. (2016). The conflict in Ukraine. Journal of Contemporary Central and Eastern Europe, 24(1), 83‑88. doi: 10.1080/0965156X.2016.1171011.
[2] Jaulmes, A. (2014, 10 mai). Ukraine : référendum dans l’Est sur fond de pré-guerre civile. Le Figaro, section International. Récupéré de https://www.lefigaro.fr/international/2014/05/10/01003-20140510ARTFIG00174-ukraine-le-referendum-sur-l-independance-s-ouvre-dans-un-climat-de-pre-guerre-civile.php
[3] Cormac, R. et Aldrich, R. J. (2018). Grey is the new black: covert action and implausible deniability. International Affairs, 94(3), 477‑494. doi: 10.1093/ia/iiy067
[4] Lanoszka, A. (2016). Russian hybrid warfare and extended deterrence in eastern Europe. International Affairs, 92(1), 175‑195. doi: 10.1111/1468–2346.12509
[5] Pour un bref aperçu de qui sont les Kadyrovtsy, voir notamment l’article publié par l’auteur le 8 octobre 2019 dans la Revue de l’Est intitulé « Ramzan Kadyrov et son régime : la pérennité est-elle assurée? », accessible au https://medium.com/r%C3%A9seau-qu%C3%A9b%C3%A9cois-d%C3%A9tudes-postsovi%C3%A9tiques/ramzan-kadyrov-et-son-r%C3%A9gime-la-p%C3%A9rennit%C3%A9-est-elle-assur%C3%A9e-40710352cfc
[6] Souleimanov, E. (2014, 4 juin). Chechen Units Deployed in Eastern Ukraine. CACI Analyst. Récupéré de https://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/12990-chechen-units-deployed-in-eastern-ukraine.html
[7] Mandel, M.-D. (2015). Conflit en Ukraine : agression russe ou guerre civile ? Relations, (781), 32‑33.
[8] Kuzio, T. et D’Anieri, P. (2018). The Sources of Russia’s Great Power Politics: Ukraine and the Challenge to European Order. Bristol : E-International Relations Publishing.
[9] Götz, E. (2016). Russia, the West, and the Ukraine crisis: three contending perspectives. Contemporary Politics, 22(3), 249‑266. doi: 10.1080/13569775.2016.1201313
[10] Robinson, P. (2016). Explaining the Ukrainian Army’s defeat in Donbass in 2014. Dans J. L. Black et M. Johns (dir.), The Return of the Cold War: Ukraine, the West and Russia (p. 108‑125). New-York : Routledge.
[11] Robinson, P. (2016). Russia’s role in the war in Donbass, and the threat to European security. European Politics and Society, 17(4), 506‑521. doi: 10.1080/23745118.2016.1154229
[12] Lavoie, F. (2015). Ukraine à fragmentation. Chicoutimi : La Peuplade;
Maltseva, E. (2016). Lost and forgotten: the conflict through the eyes of the Donbass people. Dans J. L. Black et M. Johns (dir.), The Return of the Cold War: Ukraine, the West and Russia (p. 143‑159). New-York : Routledge.
[13] OSCE. (2014, 5 septembre). Protocol on the results of consultations of the Trilateral Contact Group, signed in Minsk, 5 September 2014 [En russe]. Récupéré de https://www.osce.org/ru/home/123258?download=true. Une version traduite en français est disponible à partir de la page Wikipedia intitulée « Protocole de Minsk », accessible au https://fr.wikipedia.org/wiki/Protocole_de_Minsk#cite_note-7.
[14] OSCE. (2015, 12 février). Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements [En russe]. Récupéré de https://www.osce.org/cio/140156. Une version traduite en anglais est disponible sur le site Internet New Cold War, accessible au https://www.newcoldwar.org/text-of-the-minsk-2-ceasefire-agreement/.
[15] Communiqué de presse du Ministère russe des Affaires étrangères sur la mise en œuvre des accords de Minsk pour le règlement du conflit ukrainien. (2014, 14 février). Ministère des Affaires étrangères de la Fédération de Russie. Récupéré de https://www.mid.ru/maps/ua/-/asset_publisher/ktn0ZLTvbbS3/content/id/954367?p_p_id=101_INSTANCE_ktn0ZLTvbbS3&_101_INSTANCE_ktn0ZLTvbbS3_languageId=fr_FR
[16] Declaration in Support of the Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements Approved in Minsk on February 12, 2015. (2015, 13 février). Ministère des Affaires étrangères de l’Ukraine. Récupéré de https://nato.mfa.gov.ua/en/news/33092-deklaracija-prezidenta-rosijsykoji-federaciji-prezidenta-ukrajini-prezidenta-francuzykoji-respubliki-i-kanclera-federativnoji-respubliki-nimechchina-pro-pidtrimku-kompleksu-zahodiv-z-im
[17] Foxall, A. (2015). The Ceasefre Illusion: An Assessment of the Minsk II Agreement Between Ukraine and Russia. Russia’s Studies Centre Policy Paper, (8), p. 3.
[18] Hamant, H. (2016). Les accords de Minsk et la crise ukrainienne. Paix et Sécurité Européenne et Internationale, (4), 26.
[19] Golanski, R. (2016). One Year after Minsk II: Consequences and Progress. European View, 15(1), p. 70. doi: 10.1007/s12290–016–0398–2
[20] Bentzen, N. (2018). A UN peacekeeping mission in eastern Ukraine? Bruxelles : European Parlamentary Research Service. Récupéré de https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2018/614737/EPRS_ATA(2018)614737_EN.pdf
[21] Lynch, J. (2019, 11 octobre). Zelensky Flounders in Bid to End Ukraine’s War. Foreign Policy. Récupéré de https://foreignpolicy.com/2019/10/11/zelensky-pushes-peace-deal-ukraine-war-russia-donbass-steinmeier-formula/
[22] RFE/RL’S Ukrainian Service. (2019, 2 octobre). Mixed Reactions For Zelenskiy’s Eastern Ukraine Election Deal. Radio Free Europe/Radio Liberty. Récupéré de https://www.rferl.org/a/mixed-reactions-for-zelenskiy-s-election-deal-for-eastern-ukraine/30195496.html
[23] Council on Foreign Relations. (2020, 14 février). Conflict in Ukraine. Global Conflict Tracker. Récupéré de https://www.cfr.org/interactive/global-conflict-tracker/conflict/conflict-ukraine.
[24] Gruda, A. (2019, 10 décembre). Conflit en Ukraine: un espoir de paix. La Presse. Récupéré de https://www.lapresse.ca/international/europe/201912/09/01-5253087-conflit-en-ukraine-un-espoir-de-paix.php
[25] SRC/CBC. (2019, 9 décembre). Conflit en Ukraine : les divergences persistent entre Poutine et Zelensky . Radio-Canada. Radio-Canada.ca. Récupéré de https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1424394/russie-donbass-conflit-processus-paix-macron-merkel
[26] Åtland, K. (2020). Destined for deadlock? Russia, Ukraine, and the unfulfilled Minsk agreements. Post-Soviet Affairs, 36(2), p. 137. doi: 10.1080/1060586X.2020.1720443
