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Brugal, c’est le nom du nouveau dispositif du Fonds bruxellois du logement pour aider les locataires en difficulté à constituer leur garantie locative. Le démarrage est prévu début 2018. Mais de quoi s’agit-il exactement ? Où sont les nouveautés ? Et faut-il s’en réjouir ? Décryptage en deux temps.

La garantie locative forme comme un trou béant dans le budget de beaucoup de locataires qui s’installent. Et ils n’ont pas vraiment sur qui ou quoi compter pour en alléger le poids. Les aides existantes sont soit bancales, soit inefficaces ou encore peu accessibles. Pour y remédier, il y aura bientôt le fonds brugal. Il devrait permettre de sortir de l’impasse actuelle, dont les points saillants font l’objet des lignes qui suivent.

En fait, il n’y a guère d’option pour constituer sa garantie aujourd’hui. Il y a, d’un côté, le compte bloqué, qui impose au locataire de réunir en une fois, l’équivalent de deux mois de loyer. Une option intenable pour beaucoup de ménages car elle implique d’avoir de l’argent de côté. Or, en Belgique, et sans doute encore davantage à Bruxelles, 25% des ménages se disent incapables de faire face à une dépenses importante — l’équivalent d’un mois de revenu –sans devoir emprunter[1]. Une garantie locative dans la Capitale, c’est en moyenne près de 1500€ [2] qu’il faut pouvoir mobiliser, sans compter le premier mois de loyer et les frais liés au déménagement.

De l’autre côté, il y a la garantie bancaire, un dispositif créé en 2007[3] qui avait pour objectif de permettre la constitution de la garantie par la banque et un remboursement progressif à taux zéro par le locataire. Un beau projet sur papier qui s’est avéré désastreux en pratique. Le secteur bancaire n’a jamais accroché, utilisant différents subterfuges pour décourager les demandeurs (comme imposer par ex. des frais d’ouverture de dossiers de plusieurs centaines d’euros). Le nouveau bail bruxellois qui entrera en vigueur début 2018 ne comporte aucune nouveauté par rapport à la garantie locative. L’impasse donc.

Pour combler les manques et soutenir les plus précaires, il y a les CPAS. Chaque année, ce sont 3000 demandes d’aide en matière de garantie locative qui atterrissent dans leurs bureaux et 2000 qui aboutissent[4]. Leur rôle est central, salutaire même et ils sont bien seuls à l’assumer. Le problème, c’est qu’en matière d’aide au logement, il n’y a pas d’uniformité dans les CPAS et puis les décisions d’octroi prennent du temps à tomber, un luxe que les candidats locataires n’ont pas. Certains CPAS paient la garantie sous forme d’avance récupérable (ou pas), à placer sur un compte bloqué au nom du locataire, d’autres se portent caution pour le locataire (lettre de caution), d’autres encore font les deux.

Le cautionnement est rejeté par les bailleurs pour deux raisons au moins : il n’y a pas d’argent bloqué à l’entame du contrat et la caution ne couvre pas toujours toutes les obligations locatives (certains CPAS acceptent d’intervenir en fin de bail pour couvrir des dégâts locatifs, mais pas des impayés de loyer par exemple). Résultat : sur le marché locatif privé, une garantie estampillée CPAS réduit les chances de trouver un logement.

Jusqu’à présent (brugal devrait changer la donne), la Région bruxelloise n’intervenait qu’en mode mineur sur la garantie, alors qu’elle assume pourtant la compétence logement.

Le seul dispositif régional existant, ce sont les prêts à taux zéro du Fonds du logement (FDL), comme aide à la constitution de la garantie pour des publics à revenus limités. Le remboursement est progressif et sans intérêt, à l’image de la garantie bancaire évoquée plus haut. Sauf que.

Le prêt du Fonds est un prêt à tempérament, entendez par là un crédit à la consommation et en cas d’endettement[5], il est refusé, alors qu’il est pourtant question ici non pas de consommer, mais de satisfaire un droit fondamental. Autre problème, le délai de remboursement. 18 mois maximum. Plus le délai est court, plus les mensualités sont élevées, au point de devenir insoutenables pour les revenus modestes. Au bout du compte, le système fonctionne comme un entonnoir qui évince les plus précaires. En 2016, le Fonds octroyait à peine 185 crédits pour les garanties locatives[6].

Brugal, c’est une première tentative pour sortir de l’impasse. Annoncé dans l’accord de majorité régional, le principe a pris forme lors d’échanges croisés entre les CPAS, le Cabinet de la Ministre du logement et le Fonds du logement.

La majorité bruxelloise a souhaité revoir globalement l’aide du FDL en matière de garantie locative : réforme des conditions du prêt sans intérêt et création du nouveau mécanisme brugal [7]. Un seul dispositif pour deux types d’intervention. Le système fonctionne en cascade : si l’octroi d’un prêt n’est pas envisageable — par ex., le ménage n’a pas accès aux crédits à la consommation ou sa capacité de remboursement est trop faible — le fonds brugal entre alors en scène. Le système est perméable, des allers/retours sont possibles entre les deux types d’aide.

Les prêts

Les aménagements proposés sont limités et ne permettront pas d’ouvrir un accès large aux plus précaires, aux usagers des CPAS notamment. A noter toutefois, une ouverture sur les délais de remboursement qui passent de 18 à 24 mois et sur la couverture du FDL, qui pourra désormais prêter 100% de la garantie locative, au lieu de 90% jusqu’il y a peu. Ces modifications sont d’application depuis le début du mois de novembre 2017.

Le fonds brugal

Le dispositif consiste à avancer le montant de la garantie pour le locataire, mais contrairement au prêt, l’avance octroyée n’est pas à rembourser en cours de bail. Elle est récupérée par le Fonds du logement en fin de bail. L’avantage est considérable puisqu’on libère le candidat locataire de mensualités dont les plus précaires ne peuvent de toute façon pas s’acquitter. On devrait ainsi lever un obstacle majeur à l’accès au logement.

L’avance est placée sur un compte bloqué au nom du locataire. Le bailleur ne sait rien de l’intervention du Fonds du logement. C’est essentiel pour éviter la stigmatisation liée à l’origine de la garantie, très limitante surtout pour les bénéficiaires d’une aide des CPAS.

Le centre de gravité devrait se déplacer des CPAS vers le Fonds du logement (FDL), puisque le public visé par brugal, c’est celui qui n’a pas accès aux prêts.

Les bénéficiaires du CPAS y sont surreprésentés[8]. Brugal devrait alléger considérablement la tâche des CPAS, du point de vue administratif très certainement et probablement financier aussi.

La bonne nouvelle pour les locataires, c’est qu’ils ne devraient plus avoir à composer avec des pratiques disparates, variables d’un CPAS à l’autre, qui augmentent ou diminuent les chances de trouver un logement selon la commune où ils s’installent. L’intervention du FDL créé l’uniformité.

Entrons maintenant au cœur de brugal pour en saisir le fonctionnement. Puis, parallèle avec une idée qui nous est chère, la création d’un fonds universel de garanties locatives.

Si les bénéficiaires de brugal ne remboursent pas de mensualités, ils sont par contre tenus de marquer leur adhésion au nouveau fonds, en payant des cotisations mensuelles, dont le montant est limité et bien inférieur aux mensualités d’un prêt. Les cotisations sont calculées sur base des revenus et ne peuvent pas excéder 30€/mois les trois premières années, puis 5€/mois les années suivantes. Pour un revenu faible, la cotisation se situera autour de 5 à 15 € par mois.

Ces cotisations sont mutualisées au sein de brugal, créant ainsi une forme de solidarité entre adhérents, cependant plus symbolique que déterminante dans le financement du fonds. Ce ne sont pas ces faibles montants qui vont permettre de verser les garanties locatives ou de faire face aux défaillances de certains locataires, mais bien une intervention publique.

Il faut voir aussi derrière ces cotisations, une volonté de responsabiliser les locataires. C’est la contrepartie à l’aide reçue. Le non-paiement des cotisations pourrait d’ailleurs entrainer l’exclusion. Pour encourager leur versement, il est prévu de les rétrocéder au locataire à la fin du bail. En outre, élément non-négligeable, ces cotisations cumulées constituent une épargne pour rembourser le Fonds du logement, au cas où la garantie est en partie consommée pour couvrir des frais locatifs. L’aide du FDL est une avance qui devra être restituée dans son entièreté.

Dans le meilleur des cas, la garantie est intacte, elle est libérée au profit du locataire qui la restitue au FDL. Le locataire, lui, récupère ses cotisations[9]. Mais la garantie peut aussi être partiellement ou totalement utilisée au bénéfice du bailleur, en cas de dégâts locatifs par exemple ou de loyers impayés. Dans ce cas, le locataire devra rembourser l’avance au FDL, en partie grâce aux cotisations mensuelles, mais pour le reste avec ses propres deniers.

Vu la hauteur des cotisations, il y a fort à parier qu’elles ne suffisent pas. D’une certaine manière, ce que le locataire n’a pas dû débourser à l’initial pour sa garantie, risque d’être reporté en fin de bail, si le propriétaire doit être indemnisé.

On nous objectera que le plus souvent, les garanties sont restituées entières au locataire. Certes, mais c’est peut-être moins vrai dans le chef d’un public précaire, en position de faiblesse dans la relation locative et bien plus souvent engagé dans des baux de courte durée, qui multiplient les fins de bail et donc les risques de voir une partie de la garantie s’envoler. Or, ne pas rembourser l’aide consentie par le fonds, c’est s’exposer à une exclusion et à ses conséquences pour les locations suivantes. Des plans d’apurement sur mesure sont prévus et le FDL pourrait même, dans certaines circonstances, renoncer à recouvrer tout ou partie des sommes dues. Il faudra donc voir à l’usage si notre crainte est fondée ou pas.

Avancée incontestable celle-là, le fait que le locataire puisse bénéficier de deux aides simultanément. Souvent, le locataire n’a pas encore pu récupérer sa garantie, qu’il doit déjà en constituer une autre pour son nouveau logement. Dans le cas de brugal, le locataire qui déménage peut demander une deuxième garantie locative, même si le sort de la première n’est pas encore fixé. Il y a donc continuité entre deux baux[10].

Au moment d’écrire cet article, les détails de la collaboration entre le FDL et les CPAS n’ont pas encore été tranchés. Un accord-cadre est en cours de négociation. Globalement, il devrait porter sur l’accompagnement des CPAS vis-à-vis de leurs bénéficiaires.

L’idée, c’est que le FDL puisse informer rapidement le CPAS en cas de défaillance du locataire. Par exemple : rupture dans le paiement des cotisations mensuelles ou éventuellement dans le remboursement d’une avance. L’objectif est bien d’éviter le décrochage du bénéficiaire et à terme, son exclusion. Le CPAS pourrait entre autres possibilités et avec l’accord de la personne, prélever automatiquement les sommes dues au fonds sur le revenu d’intégration. Le nouvel arrêté prévoit par ailleurs qu’un CPAS puisse être garant du locataire vis-à-vis du FDL, en s’engageant financièrement en cas de défaut de paiement. L’aide peut aussi prendre des formes plus qualitatives.

Le principe du cautionnement semble actuellement diviser les CPAS. Si brugal est perçu globalement comme une avancée, susceptible de les soulager, le cautionnement leur fait craindre de devoir continuer à assumer, en contrepartie, les situations les plus complexes et surtout les plus à risque.

S’il y a bien une condition à remplir pour espérer le succès, c’est que le FDL puisse répondre aux demandes dans des délais très brefs. Le délai légal prévu dans l’arrêté est de 15 jours. Actuellement, le fonds du logement octroie ses prêts en 2 ou 3 jours. C’est ce timing-là qu’il faudrait pouvoir tenir avec brugal pour coller aux réalités locatives et servir utilement les locataires. C’est un challenge nous semble-t-il pour le FDL qui devra multiplier par cinq au moins ses capacités d’intervention. D’après les scénarios envisagés, le fonds devrait pouvoir faire face, l’année du démarrage, à 1000 demandes au moins, alors qu’il gère aujourd’hui moins de 200 prêts.

Bonne nouvelle, le gouvernement a dégagé, pour 2018, un budget de fonctionnement qui permet d’étoffer l’équipe existante. Le fonds du logement bénéficie d’une autonomie dans le recrutement de nouveaux collaborateurs, de sorte que le renforcement du personnel devrait coïncider avec la mise en œuvre effective de brugal.

Brugal, c’est une belle éclaircie pour les ménages à faibles revenus, même si le modèle présente quelques incertitudes que la pratique, nous l’espérons, permettra de lever. Pour nous cependant, le sujet n’est pas clos, car nous continuons de penser que ce qu’il faut défendre à Bruxelles, c’est la création d’un fonds universel de garanties locatives, accessible à tous. Il présente au moins trois avantages comparés à un fonds ciblé sur les publics les plus fragilisés.

L’universalité, c’est d’abord l’assurance d’un modèle unique, sans ambigüité pour les locataires et les bailleurs. C’est aussi le choix de la solidarité. La mutualisation globale des moyens (des cotisations) offre d’autres perspectives pour le financement du fonds. L’aide publique peut encore y jouer un rôle mais moins déterminant. Brugal, c’est déjà de la solidarité, mais au stade embryonnaire et qui ne vaut qu’entre plus démunis. Les avances mobilisent surtout de l’argent public. Le principe ne nous dérange pas évidemment, mais qui dit argent public, dit aussi limite d’intervention. Avec un fonds universel, on aide tous ceux qui en ont vraiment besoin.

Un fonds unique pourrait jouer un rôle actif en fin de bail, de médiation par exemple, pour objectiver les sinistres et leurs montants. Une manière de responsabiliser bailleurs et locataires, de rééquilibrer la relation et apaiser, in fine les tensions qui peuvent surgir au moment du départ. Le fonds du logement ne pourrait pas remplir cette mission, même s’il le souhaitait, puisque son intervention doit rester cachée aux yeux du bailleur, pour empêcher toute stigmatisation liée à l’origine de la garantie. Avec un fonds unique, l’anonymat n’est plus un enjeu, il n’y a qu’une seule manière de procéder.

Ce fonds universel pourrait ‘‘révolutionner’’ les modes de constitution de la garantie, en généralisant le cautionnement, un principe à l’opposé de celui qui consiste aujourd’hui à immobiliser d’importantes masses financières qui, la plupart du temps[11], ne sont pas utilisées. Des garanties bloquées pour rien. Le cautionnement épargnerait aux locataires la constitution d’une garantie qui coute, au sens propre comme au sens figuré, à une grande majorité. Le bailleur n’en serait pas moins protégé[12].

Nous on y croit. La Ministre du logement n’y est pas insensible. Une étude commandée par ses soins est en cours. En attendant, tous les regards sont tournés vers brugal.


[1]FSMA, Résultats de l’enquête sur les comportements en matière d’argent en Belgique, mars 2015.

[2]Le loyer moyen à Bruxelles s’élève en 2016 à 710€. http://www.slrb.irisnet.be/publications/observatoire-regional-du-logement/observatoire-des-loyers-enquete-2016/view

[3]Loi du 25 avril 2007 portant des dispositions diverses. Titre VI, chapitre III.

[4]Les aides au logement (aide sociale) ne sont pas seulement destinées aux bénéficiaires du revenu d’intégration. D’autres personnes en situation de besoin peuvent aussi les solliciter.

[5] Depuis 2015, en vertu de l’article VII 77§2 du Code de droit économique, le crédit ne peut être conclu s’il apparait, lors de la consultation de la Centrale des crédits aux particuliers, qu’il existe un montant impayé de plus de 1.000 € dans le cadre d’un crédit à la consommation. Notons que la loi de 2007 interdisait aux banques de tenir compte de l’état de solvabilité du client pour avancer la garantie locative.

[6]http://www.fondsdulogement.be/sites/default/files/files/Jaarverslag%202016%20FR.pdf

[7]Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 28/09/2017 organisant une aide régionale à la constitution d’une garantie locative en matière de logement.

[8]Il s’agit en priorité d’aider les revenus limités. Les garanties locatives du FDL sont accessibles aux personnes dont les ressources n’excèdent pas le seuil d’admission du logement social. Brugal va plus spécifiquement soutenir, on l’a dit, les personnes à très faibles revenus et/ou celles qui présentent une situation d’endettement.

[9]Son adhésion au fonds brugal est maintenue

[10]Par contre, le locataire ne pourra pas solliciter une troisième intervention du fonds, pour un autre logement encore, si la première garantie n’a pas été restituée ou remboursée ou encore que le plan d’apurement de la dette n’a pas été respecté.

[11]La sinistralité n’a pas été objectivée à Bruxelles, contrairement à la Wallonie. D’après les estimations wallonnes, 60% des garanties locatives ne sont jamais utilisées.

[12]Voir à ce sujet l’excellent travail de Bernard Bayot : https://www.financite.be/sites/default/files/references/files/bb_caution_mutuelle_et_garantie_locative.pdf

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