Difficilement saisissables, les expulsions domiciliaires portent pourtant une terrible atteinte au droit au logement. Elles signifient traumatisme immense pour le locataire et menace de se retrouver à la rue. Des mesures ont été prises pour humaniser la procédure. Sont-elles suffisantes ? Comment prévenir l’expulsion ? Comment favoriser le maintien en logement ? Explications et recommandations.
Sous le vocable générique des expulsions domiciliaires se cachent deux réalités différentes qui suivent des procédures particulières et disposent de règles propres : les expulsions administratives et les expulsions judiciaires. A côté de ces procédures réglementées, certains bailleurs pratiquent des expulsions sauvages, en toute illégalité. Tout le monde regrette, depuis des années, le manque de données pour appréhender correctement la problématique[1]. Quelques indices démontrent néanmoins qu’on est loin d’un phénomène anecdotique.
Les expulsions administratives concernent les logements insalubres et dangereux. Elles interviennent lorsque l’état du logement le rend inhabitable, dans deux cadres distincts : le Code bruxellois du logement (qui définit les exigences élémentaires auxquels les logements mis en location doivent répondre) et l’art.135 de la Nouvelle Loi Communale (NLC).
C’est la direction de l’inspection régionale du logement, la DIRL, qui contrôle le respect des normes établies par le Code du logement en matière de sécurité, salubrité et équipements. Lorsque le logement visité est particulièrement dangereux, elle prononce une interdiction de mise en location (dans les autres cas, elle imposera la réalisation de travaux et/ou des amendes). En 2015, 95 interdictions immédiates ont été prononcées[2].
La NLC permet au bourgmestre de prendre un arrêté d’inhabitabilité si l’état du logement présente une atteinte à la sécurité ou à la salubrité publique, indépendamment du (non-)respect des normes du Code du logement (ex : risque d’effondrement sur la voirie publique, risque d’incendie…).
A titre indicatif, les bourgmestres d’Anderlecht et de Molenbeek ont pris respectivement 21 et 18 arrêtés pour atteinte à la sécurité publique sur base de la NLC (pour 26 arrêtés de fermeture “DIRL” dans chacune des 2 communes sur la même période)[3].
Dans les deux cas, c’est bien le bourgmestre qui doit exécuter les décisions. C’est aussi à lui que revient l’obligation de proposer des solutions de relogement aux expulsés. Obligation de moyen, pas de résultat. Le déficit de logements de transit[4] (certaines communes n’en ont pas !) le place face à un dilemme particulièrement délicat : soit expulser des habitants sans possibilité de relogement, soit les laisser vivre dans des logements dangereux.
Le RBDH plaide pour une évolution du nombre de logements de transit, de leur présence dépend aussi la réussite de la lutte contre l’insalubrité.
Les logements n’étant pas toujours fermés, il est impossible de connaitre le nombre d’interdictions de mise en location qui se soldent par une fermeture effective du logement, ni par conséquent, le nombre de ménages expulsés suite à ces procédures.
C’est le bailleur qui est à l’initiative de l’expulsion judiciaire. C’est lui qui demande au juge d’autoriser l’expulsion d’un locataire, généralement suite à un défaut dans le payement du loyer[5]. En cause : les budgets serrés des petits revenus, les loyers élevés auxquels ils doivent faire face, des choix à faire entre factures à honorer. Autre cas de figure, des locataires qui — pensant être dans leur bon droit — refusent de payer le loyer d’un logement en mauvais état.
La procédure a été enrichie par la loi du 30 novembre 1998 visant à humaniser les expulsions. Comment ?
- En informant systématiquement le CPAS quand une procédure d’expulsion est introduite. Une fois informé, il apporte son aide de la manière la plus appropriée.
- En introduisant un délai d’1 mois entre la signification du jugement et l’exécution de l’expulsion, à mettre à profit pour tenter d’éviter l’expulsion ou envisager un relogement avec le soutien du CPAS. Un délai que le juge peut décider d’allonger (en fonction des possibilités de relogement par exemple, en particulier pendant l’hiver) ou de réduire (si le bailleur prouve l’abandon du bien par exemple).
- En prévoyant que 5 jours avant la date effective de l’expulsion, l’huissier devra en aviser les occupants.
Combien de ménages sont concernés par une procédure d’expulsion judiciaire ? Il est très malaisé de répondre à cette question, faute de chiffres fiables et globaux. Nous n’avons que quelques données disparates à disposition, émanant tantôt d’un CPAS, tantôt d’un juge de paix, d’un huissier ou d’une administration communale.
Pour entamer toute procédure, le propriétaire doit demander l’autorisation d’expulser auprès de la justice de paix. Toutes ces demandes sont transmises aux CPAS. Le CPAS de Saint-Gilles a été avisé de 354 requêtes en 2016 ; celui de Forest de 180 en 2017 (pour 255 en 2016), celui de Bruxelles-Ville de 810 (en 2010). Plus de 500 demandes de résolution de bail atterrissent sur le bureau du juge de paix de Molenbeek chaque année. Soit une grande disparité que la seule taille de la commune ne suffit pas à justifier. Les caractéristiques sociodémographiques pèsent certainement dans les écarts constatés.
Et qu’en est-il des expulsions effectives, celles qui sont autorisées par le juge de paix et qui vont réellement avoir lieu? La Chambre des Huissiers de Justice de Bruxelles estime à 584 le nombre d’expulsions en 2017 (pour 487 en 2016). Selon l’expérience d’un huissier bruxellois, 1 expulsion sur 2 fixée est finalement annulée ; et la moitié des expulsions se déroulent alors que les locataires sont toujours présents; pour l’autre moitié, le logement est vide le jour J, les locataires sont partis sans rendre les clés[7].
Les locataires sociaux connaissent aussi des expulsions : en 2016, les SISP bruxelloises enregistrent 55 expulsions (la moitié des locataires avaient quitté le logement avant le jour de l’expulsion, pour l’autre moitié il a fallu procéder à une expulsion physique).
Autre approche envisageable pour estimer les expulsions, les dépôts communaux. Ils sont tenus d’enlever et conserver les biens des expulsés. Certaines communes publient des chiffres quant à l’activité de ces dépôts :
Ces données témoignent à suffisance qu’on est loin de quelques rarissimes incidents de parcours. Plusieurs centaines de ménages sont, année après année, concernés par une expulsion à Bruxelles.
Un ordre de grandeur qu’il faudrait pouvoir affiner, via l’exploitation des statistiques de la justice de paix et des CPAS.
Voilà pour ce qui est de la procédure légale. Mais certains bailleurs ne s’embarrassent pas de procédures et utilisent des techniques clandestines pour mettre les locataires devenus indésirables à la porte. Changer les serrures, mettre le mobilier du locataire sur le trottoir sont donc des pratiques parfaitement interdites et punies pénalement, compte-tenu de la commission de plusieurs infractions : violation de domicile, vol avec effraction, dégradation de mobilier, menaces… Difficile pour autant de faire appliquer les sanctions. En cause : des services de police qui refusent d’enregistrer les plaintes des locataires, les renvoyant vers le juge de paix.
La police se doit de respecter ses prérogatives, il faut qu’elle recueille les plaintes et dresse des PV pour acter les faits.
Par ailleurs, il n’existe aujourd’hui aucune sanction civile contre les expulsions sauvages en tant que telles, malgré la toute récente législation bruxelloise sur le bail. Il était pourtant loisible aux décideurs bruxellois d’y introduire une sanction forte et dissuasive.
Le RBDH défend une indemnité équivalant à 18 mois de loyer que tout bailleur qui expulse son locataire sans y être autorisé doit lui reverser.
Des centaines de ménages bruxellois connaissent chaque année les préjudices de l’expulsion. La pratique des huissiers de justices révèle même une évolution nette : il y a 10 ans, une étude bruxelloise était amenée à organiser 2 à 3 expulsions par mois, aujourd’hui ce sont 2 à 3 expulsions par semaine auxquelles elle doit faire face ![10] Une évolution qui intervient malgré l’humanisation votée il y a près de 20 ans. Elle avait pourtant pour ambition de prévenir l’expulsion en impliquant systématiquement le CPAS dès l’entame de la procédure judiciaire. Force est de constater que l’objectif est manqué. Il reste des zones grises, des ménages qui ne sont pas atteints par ces mesures et des outils et solutions négligés.
L’humanisation misait beaucoup sur le CPAS pour soutenir les locataires cités en justice. C’est ainsi que pour ne manquer personne, il est informé de toutes les requêtes qui risquent de mener à l’expulsion. Soit des centaines d’affaires, qui ne se solderont pas toutes par un jugement d’expulsion. Premier effet pervers : impossible pour le CPAS de proposer une démarche « proactive » envers tous les locataires concernés.
Par contre, pour ce qui est des jugements rendus — des expulsions autorisées et qui vont donc avoir lieu — aucune information systématique vers le CPAS. Seuls quelques jugements (ceux concernant les baux de droit commun et pas les baux de résidence principale, qui sont les plus fréquents) doivent être transmis au CPAS, par l’intermédiaire de l’huissier.
Étendre cette obligation à tous les jugements autorisant l’expulsion permettrait au CPAS de cibler son intervention vers les situations les plus critiques.
Que fait le CPAS de toutes les copies de requêtes reçues? Tous semblent envoyer à leur tour un courrier aux locataires concernés les invitant à une rencontre. Certains y répondent, se présentent aux permanences, d’autres non (ou pas encore). Il est encore temps de négocier avec le propriétaire le maintien dans le logement. Comment ? En proposant des plans d’apurement, en payant une partie de la dette de loyer, sous forme d’avance remboursable ou non. Des relais peuvent être donnés vers d’autres acteurs : des médiateurs, guidances budgétaires, conseillers en rénovation et les tables du logement lorsque trouver un nouveau toit est l’ultime débouché. Des interventions au cas par cas, variables en fonction des pratiques des 19 CPAS.
Deux CPAS bruxellois, celui de Saint-Gilles et celui de Bruxelles-Ville, apportent une attention particulière à la prévention et au suivi des expulsions. Ils font appel à la COCOM (Commission Communautaire Commune) pour soutenir un service d’habitat accompagné, proposant une méthodologie propre pour limiter les expulsions effectives, avec des résultats plutôt concluants. Le CPAS de Bruxelles-Ville (données 2010) a solutionné 113 situations par une médiation ou un relogement sur 810 situations signalées ; à Saint-Gilles, 325 requêtes en expulsion pour 25 expulsions physiques et personne à la rue. Un relogement provisoire, en maison d’accueil, en hébergement d’urgence, voire dans un hôtel, a pu être apporté à tous. Une fonction essentielle que tous les CPAS gagneraient à renforcer.
Lorsque l’expulsion est inévitable, il est primordial que le CPAS soit présent, entre les huissiers, serruriers, policiers, déménageurs, pour soutenir et orienter le ménage contraint de quitter son logement. Malgré l’humanisation, ce n’est quasiment jamais le cas! Le CPAS n’est pas mis au courant des lieux et dates des expulsions. La loi n’impute à aucun des acteurs la responsabilité de l’en informer. Pour autant, dans la pratique et selon la situation, certains huissiers prennent cette responsabilité. Exception notoire : à Saint-Gilles, le CPAS est systématiquement sur place, grâce à un partenariat noué avec la police de la zone qui l’informe de la date de l’expulsion et lui fournit de quoi joindre les locataires, pour les situations qui seraient passées à travers les mailles du filet.
Le Code judiciaire devrait être amendé pour faire en sorte que tous les CPAS soient informés des expulsions fixées. A défaut, dans la pratique, les lignes doivent bouger. Des partenariats entre services communaux, de police et CPAS doivent se généraliser pour permettre cet avertissement préalable de tous les CPAS et assurer leur présence sur les lieux de chaque expulsion.
Une fois sur deux, le locataire ne se présente pas à l’audience. Ce constat, posé par le Juge de paix de Molenbeek, est confirmé par tous les acteurs rencontrés. Ils identifient les principales raisons de ces absences : des locataires qui refusent de voir les réalités et attendent le dernier moment pour réagir ; d’autres qui n’attendent rien de l’audience, qui craignent une justice perçue comme toujours favorable aux bailleurs ; des courriers, plis judiciaires et recommandés qui n’aboutissent jamais ou trop tard entre les mains de leur destinataire ; un langage juridique mal compris… Des locataires qui s’abstiennent donc, à tort, de se présenter à l’audience. A tort car tout n’est pas toujours joué. Le juge peut être sensible aux arguments apportés, il peut dégager un compromis, il peut retarder la date d’un départ. [ 11]
Certaines associations et certains CPAS proposent des services juridiques de première ligne[12]. Ils sont relativement peu nombreux, mais essentiels pour décortiquer les procédures et leurs enjeux pour des locataires souvent paralysés par la peur ou l’incompréhension. De plus, la récente réforme de l’aide juridique de deuxième ligne (l’accès à un avocat), les nouvelles conditions financières qu’elle impose, risque d’éloigner encore plus les bas revenus de la justice.
L’accès à la justice doit être préservé et garanti pour tous. Un effort de sensibilisation et de pédagogie vers les locataires précarisés sur l’importance d’assister aux audiences doit être soutenu par tous les acteurs.
Quelle solution peut-on encore négocier in extrémis pour éviter l’expulsion ? Le levier le plus efficace est pécuniaire et consiste en un apurement de la dette de loyer. Certains CPAS s’y emploient, à certaines occasions, mais pas tous. Quant aux associations, elles ne disposent pas des fonds nécessaires pour se permettre de prendre en charge les arriérés.
Pourtant, les expulsions ont aussi un cout, un cout pour le bailleur (les frais d’huissier s’élèvent à 1500€ environ), pour le locataire et pour la collectivité, notamment lorsqu’un relogement public est organisé[13]. Soit un budget nettement supérieur aux arriérés locatifs enjeux, qui dépassent rarement les 2 à 3 mois de loyers[14].
Un système de fonds régional et solidaire pourrait prendre en charge ses impayés[15], pour préserver le locataire des affres de l’expulsion, “dédommager” le bailleur lésé et épargner les frais de relogement à la collectivité.
Nous y voyons plusieurs intérêts et opportunités :
- Un modèle win-win qui rencontre aussi les préoccupations des bailleurs : Nombre d’entre eux prennent déjà une assurance, proposant une indemnisation en cas de loyers impayés. Pourquoi ne pas collectiviser ces montants au sein d’un fonds public ?
- Une aide qui pourrait être conditionnée à une guidance budgétaire pour prévenir le risque d’une nouvelle expulsion et pour assurer un remboursement (partiel tout au moins) du fonds ou offrir un répit à mettre à profit pour trouver un autre logement en adéquation avec le budget du ménage.
- Une uniformisation des interventions aléatoires des CPAS .
- Il pourrait être apparenté au tout récent dispositif BRUGAL[16], le fonds bruxellois pour soutenir les ménages à faibles revenus dans la constitution de la garantie locative. Ce mécanisme d’aide pourrait, à l’avenir, évoluer vers un fonds universel et être associé aux mesures d’apurement des dettes locatives. Le lien est évident car on sait aujourd’hui que lorsque la garantie locative est débloquée en faveur du bailleur, c’est pour couvrir des impayés dans environ 90% des cas[17].
Les intervenants sont unanimes : les initiatives visant à prévenir les expulsions sont éminemment plus porteuses — et moins couteuses- que les solutions bricolées tant bien que mal en fin de course. Même la symbolique trêve hivernale[18] nous semble moins fructueuse que l’accompagnement qui permet de déjouer le conflit locatif ou d’éviter que la situation ne s’envenime. Une suspension des expulsions durant les 3 mois d’hiver risque de déplacer temporairement les difficultés, si le répit n’est pas mis à profit pour envisager un relogement et l’option n’est pas sans risque : des propriétaires toujours plus exigeants à la sélection de leurs locataires voire même une recrudescence des expulsions sauvages, ou des requête dans le mois précédent la trêve.
Le secteur associatif — les associations œuvrant à l’insertion par le logement et les services de guidance à domicile au premier chef — développe des actions variées pour assurer le maintien des publics fragilisés dans leur logement. Un travail de longue haleine qui mérite d’être revalorisé.
Cette publication est éditée à l’aide de subsides de la Région de Bruxelles-Capitale, Insertion par le logement et avec le soutien de la Fédération Wallonie-Bruxelles.
[1]La Wallonie est passée à l’action, une étude récente menée par l’IWEPS lève une partie du voile sur la problématique. Jana Verstraete a étudié la question en Flandre. L’Observatoire de la Santé et du Social y travaille à Bruxelles.
[2] Au total 213 interdictions ont été prononcées en 2015 : 95 interdictions immédiates et 128 suite à des travaux non-exécutés. Bruxelles Développement Urbain, Rapport annuel 2015, Bruxelles, p.45
[3]Rapports annuels 2015–2016 des 2 communes. L’exercice est limité à ces 2 communes, les rapports annuels des autres étant soit inaccessibles, soit incomplets sur les données recherchées.
[4] La Région bruxelloise totalise environ 500 logements de transit. Chiffres donnés par la Ministre du logement, commission logement du 12/10/2017
[5] Les autres causes qui poussent un bailleur à solliciter une expulsion renvoient à des modes d’occupation jugés inopportuns — des locataires bruyants par exemple — ou au non-respect du préavis.
[6] Code judiciaire, chapitre XVbis, procédure en matière de louage des choses et en matière d’expulsion, art.1344
[7] Quentin DEBRAY, huissier de justice.
[8]Rapports annuels 2015–2016 des communes, excepté Forest : données CPAS. Les rapports annuels des autres communes sont soit inaccessibles, soit ne mentionnent pas ces données.
[9]Il ne s’agit pas exclusivement de logements, des commerces sont aussi concernés.
[10] Quentin DEBRAY, huissier de justice
[11] Le nouveau régime par défaut, en vigueur depuis le 1/11/2015, prévoit que le juge doit faire droit aux demandes de la partie comparante, «sauf dans la mesure où ces demandes ou moyens sont contraires à l’ordre public» (art.806 du code judiciaire). Depuis, il est d’autant plus recommandé d’être présent à l’audience et éviter le défaut.
[12]La commission d’aide juridique, les CPAS de Bruxelles et d’Uccle et les associations : service droit des jeunes, l’atelier des droits sociaux, l’espace social télé service organisent des permanences juridiques. Liste de tous les services disponible en ligne.
[13] Faute de logement abordable, de place en maison d’accueil ou de logement de transit en suffisance, certains expulsés passent les nuits qui suivent l’expulsion dans les dispositifs d’urgence voire dans des hôtels aux frais du CPAS.
[14] En se fiant aux retours des acteurs et confirmé par les condamnations des justices de paix wallonnes analysées par l’IWEPS.
[15] Une proposition similaire a été développée lors d’un colloque organisé en 2010, sous la houlette de N. Bernard, en se fondant notamment sur la pratique de Cologne. cf : N. BERNARD, « Les expulsions de logement, entre lois et pratiques », dans : Les expulsions de logement, la Charte, Bruxelles, 2011
[16] Pour plus d’info : RBDH, « Garanties locatives : une petite révolution »
[17] C’est l’ordre de grandeur qui ressort d’une étude réalisée en Wallonie: Lebrun, Robin, Une appréhension de la sinistralité dans le cadre de l’activation d’un régime de garantie locative, Rapport du CEHD, 2017
[18] Mesure ayant déjà fait l’objet de propositions de loi mais qui n’ont jamais passé la rampe du Conseil d’état et qui sont loin de faire l’unanimité politique.
