Primer centenario de la Venezuela exportadora de petróleo
Un ensayo de Alí Rodríguez Araque y Bernard Mommer: “Por encima de todo tenemos que defender la unidad nacional”, afirman.
Por Alí Rodríguez Araque y Bernard Mommer
La existencia de hidrocarburos en el territorio venezolano era conocida desde tiempos inmemoriales por sus emanaciones superficiales a lo largo y ancho del país. Ya antes de la Independencia, los hidrocarburos figuraban entre las minas propias de la Corona, las cuales pasaron luego al dominio público de la República sujetas a un régimen concesionario.
Pero fue sólo en 1907 que se otorgaron las concesiones petroleras que iban a transformar a Venezuela, diez años más tarde, en exportadora de petróleo. Más aún, en 1928, Venezuela se convirtió en el país exportador más importante del mundo, posición que mantuvo hasta 1970.
El mercado doméstico de los hidrocarburos era insignificante. Sin embargo, a lo largo del período en consideración, se hizo cada vez más importante, y en el presente ya es un importantísimo mercado de la industria petrolera nacional. Esta afirmación debe entendérsela desde la perspectiva del petróleo en cuanto actividad productiva. Para los consumidores nacionales, los hidrocarburos de propiedad pública nacional constituyen un don libre de la naturaleza. Los impuestos mineros y los impuestos generales que pueda pagar la industria petrolera correspondientes a la producción destinada al mercado doméstico, y los impuestos que puedan gravar el consumo nacional de los derivados de los hidrocarburos, todos se pagan por entes económicos nacionales al gobierno nacional. En tal respecto simplemente constituyen impuestos, valga decir, nada se paga por el recurso natural.
En cambio, al convertirse Venezuela en un país exportador en 1917, el petróleo ya había revelado su potencial como fuente de una renta de la tierra en el mercado internacional. Los impuestos que pudieran pagar los concesionarios exportadores de petróleo al gobierno nacional, más allá de los impuestos usuales nacionales, habrían de constituir una renta de la tierra internacional la que, en última instancia, pagarían los consumidores internacionales al gobierno nacional. Los concesionarios serían entonces, objetivamente, meros agentes de retención.
De manera que los precios del petróleo en el mercado nacional y en el mercado internacional son cualitativamente distintos, independientemente de las diferencias cuantitativas que pudieran existir. Los precios de exportación tienen un componente que expresa una renta de la tierra internacional; en cambio, el mercado doméstico no tiene dicho componente puesto que el petróleo no es fuente de una renta de la tierra nacional. Las variaciones de los niveles impositivos en el sector petrolero doméstico no afectan el ingreso nacional, aunque sí pueden afectar la distribución nacional del ingreso; pero tales variaciones en el sector petrolero de exportación sí afectan el ingreso nacional y, por lo tanto, también afectan la distribución internacional del ingreso.
Dada la importancia creciente del petróleo como fuente de una renta de la tierra internacional a lo largo de los años, la política petrolera venezolana giró, y sigue girando, en torno a ella. Más aún, la política económica nacional giró, y sigue girando, en torno a su distribución, quiere decirse, en el empeño de poner esta renta de la tierra internacional al servicio del desarrollo económico nacional. Esta política, desde 1936, se conoce bajo el lema sembrar el petróleo. En cambio, la política petrolera venezolana en lo que ataña el mercado doméstico, siempre se ha manejado con cierta indiferencia en medio de la confusión en torno al petróleo como fuente de una renta de la tierra internacional, mas no nacional. Sin embargo, con la creciente importancia de la renta de la tierra en los precios internacionales del petróleo venezolano, sumada a la creciente importancia del mercado doméstico, esta indiferencia ya no puede seguir tolerándose.
Los tiempos de la política petrolera
La política petrolera conoció dos períodos distintos. El primero correspondió al régimen concesionario, con su asiento institucional en el Ministerio de Fomento hasta 1951, y después en el Ministerio de Minas e Hidrocarburos. Le siguió, a partir de 1976, el régimen de las actividades reservadas, el cual iba a tener su asiento institucional en Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA). Paralelamente, también pueden distinguirse dos períodos en cuanto a la ‘siembra del petróleo’. En el primer período, el país como dueño del recurso natural estaba unido frente a los concesionarios extranjeros, y se beneficiaba ampliamente de la siembra del petróleo. Asdrúbal Baptista ha estimado que entre 1922 y 1978, el crecimiento anual del producto interno bruto por habitante fue cercano al 5%. Al mismo tiempo la industria petrolera, una industria moderna de una dinámica extraordinaria, se fue extendiendo a lo largo y ancho del país, propició y aceleró la urbanización del país, además de atraer una inmigración calificada.
En el segundo período, en cambio, el país dio un fuerte giro a la derecha — con la nacionalización de la industria petrolera, ya no se necesitaría del voto popular en la confrontación con los concesionarios extranjeros — y el gobierno se planteó invertir productivamente toda la renta de la tierra internacional, mientras que el presupuesto del gasto corriente debería cubrirse con los impuestos generales. Se pretendió limitar la siembra del petróleo a la inversión productiva como único destino legítimo, y negar al país los beneficios de su consumo. Pero ha de saberse que una renta de la tierra internacional, de por sí, no conoce otros destinos que no sean, o bien el consumo — productivo o no — de bienes importados; o bien su acumulación en las reservas internacionales del Banco Central de Venezuela; o bien su salida como capital‐dinero por parte del sector privado. Esto se explica porque ella no representa otra cosa que una capacidad de importar sin contraprestación por parte de la economía productiva nacional. A pesar de todo lo mencionado anteriormente, los promotores de esta política habrían de sostener tozudamente que las importaciones correspondientes en nada contribuirían al desarrollo económico del país; por el contrario, incidirían en contra de la producción nacional. Además, en la práctica no solamente insistieron en invertir toda la renta de la tierra internacional, sino también la renta de la tierra internacional futura, endeudando al país cuando los precios internacionales se encontraban a niveles históricos máximos, de manera que no hubiera vuelta atrás.
Deslumbrada por la abundancia de capital‐dinero, la política de limitar la siembra del petróleo a la inversión, ignoró paladinamente el hecho elemental de que la capacidad de invertir de un país está limitada por su propio nivel de desarrollo, su capital humano y, por ende, por su capacidad gerencial. Esta última, de hecho, se estaba reduciendo, no sólo por la nacionalización de la industria petrolera, sino por la nacionalización simultánea de otras importantes industrias (por ejemplo, el hierro) y servicios (por ejemplo, la banca).
De manera que esta política desembocó, y tenía que desembocar, en una crisis mayor, con un alto nivel de deuda externa. El camino hacia adelante debería llevar, forzosamente, a la Venezuela post‐rentista. Entre 1978 y 1999, el crecimiento anual del producto interno bruto por habitante se volvió negativo, a una tasa cercana al ‐2%. Además, a partir de 1981, Venezuela se convirtió en un país de emigración. Desde luego, el proyecto de la Venezuela post‐rentista tenía como su contraparte la transformación del régimen de las actividades reservadas, bajo los auspicios de PDVSA y sus filiales, de forma que el petróleo dejara de ser fuente de una renta de la tierra internacional.
Sin embargo, este proceso desembocó en la debacle electoral de 1998, el fin de la IV República, y la victoria de Hugo Chávez con su Movimiento V República. Se inició entonces un tercer período, de grandes confrontaciones.
Analizaremos algunas de las características más relevantes de esta experiencia histórica a lo largo del primer siglo de Venezuela como país exportador de petróleo, de manera de llegar a conclusiones que habrán de ser pertinentes para este segundo siglo ya en curso.
Por la unidad nacional
La Venezuela moderna se conformó, a lo largo del régimen concesionario en torno al petróleo y unida frente a las compañías petroleras internacionales. Esta unidad fue sistemáticamente objeto de ataques, por estas últimas, desde la nacionalización. No iban a atacar directamente la reivindicación de una renta de la tierra internacional en su origen, sino indirectamente, poniendo bajo cuestionamiento su destino. Se impusieron ideológicamente las concepciones neoliberales con el tradicional punto de vista de la ‘derecha’ nacional, a saber, que sólo por su inversión productiva puede legitimarse la renta de la tierra internacional, aunque sea ex‐ post, y ello a sabiendas de que esto era objetivamente imposible. Pero luego su fracaso se explicaría subjetivamente, por los múltiples defectos del régimen político imperante, desde la ‘incompetencia de la administración pública’, el ‘populismo’ y la ‘corrupción’, hasta lo que es supuestamente inherente a toda intervención del Estado. Luego se pasaría a atacar la política petrolera misma con la Apertura Petrolera, la cual iba a progresar en la misma medida que la siembra del petróleo fracasara.
A partir de 1999, el Presidente Hugo Chávez se enfrentó al desmontaje de la política petrolera nacional, y desenmascaró la Apertura Petrolera como una política de ‘derecha’. Sin embargo, no se trataba solamente de una política de ‘derecha’: PDVSA y sus filiales estaban comprometidas con una política anti‐nacional. Las acciones del nuevo régimen político se limitaron en lo esencial a rescatar la renta de la tierra internacional del petróleo. Esto último ocurrió además en circunstancias favorables ya que la baja de los precios de 1998 se reveló como un hecho coyuntural, que en nada cambió la verdad fundamental de una escasez de hidrocarburos a nivel mundial históricamente creciente. Con todo, no se llegó a estructurar un nuevo régimen petrolero, tal y como lo revela el desarrollo de la legislación pertinente y, en particular, la continuidad en cuanto a los tratados bilaterales de inversión. La estructura del régimen de las actividades reservadas seguía en pie.
Y se siguió profundizando la división del país, supuestamente de acuerdo con una línea divisoria entre ‘derecha’ e ‘izquierda’. Pero hay que tener en cuenta que, en cuanto al petróleo, no debería haber una política de ‘izquierda’ o de ‘derecha’, aunque las concepciones neoliberales no se expresaron solamente en la distribución de la renta. De allí el conflicto en torno a la Apertura Petrolera que abriría amplio campo al capital petrolero internacional en las actividades primarias. Las leyes presentadas ante el entonces Congreso Nacional así lo demuestran. No obstante, la política petrolera es esencialmente nacional, ya que corresponde a la propiedad pública nacional de los hidrocarburos. La división entre ‘izquierda’ y ‘derecha’, en cambio, sí se aplica más claramente a la siembra del petróleo: una distribución de la renta de la tierra internacional de una manera más o menos favorable a los intereses de una u otra clase social. En el período del régimen concesionario, estas dos fuerzas se confrontaron y generaron un resultado suficientemente equilibrado como para hacer posible el extraordinario éxito de la siembra del petróleo. A partir de 1999, en cambio, se trataba de demostrar que después de la ‘derecha’, también fracasaría la ‘izquierda’, y ello dejaba en evidencia, supuestamente, la imposibilidad de la siembra del petróleo. Por ende, éste sería entonces el momento de terminar por imponer la Apertura Petrolera en toda su extensión práctica e ideológica.
De manera que la conclusión fundamental que se desprende de nuestra experiencia a lo largo del primer siglo como país exportador de petróleo, es que por encima de todo tenemos que defender la unidad nacional. Las fuerzas que promovieron activamente la Apertura Petrolera, desde adentro y afuera de PDVSA, dividiendo al país, no representan más que un porcentaje ínfimo. Estas fuerzas hay que aislarlas; pero la inmensa mayoría se encuentra en un espacio ubicado entre ‘izquierda’ y ‘derecha’, más allá de las situaciones de mucha confusión que hemos vivido. Esta inmensa mayoría estará con un liderazgo político que le permita seguir trabajando y fructificando en el país, con el país y para el país. Y el punto de partida de la re‐ unificación nacional tiene que ser la política petrolera: pues ésta es la que nos ha unido históricamente, y tiene que seguir uniéndonos. Lejos de ser la manzana de la discordia como a veces quiere presentarse, es el componente económico más importante del territorio nacional que nos une.
Crear una plataforma nacional que incorpore tales reflexiones, tiene que ser el resultado de un debate nacional pues se trata de algo que concierne a todos los sectores de nuestra sociedad. Sólo disponiendo de semejante plataforma, podremos encarar exitosamente los gravísimos problemas que hay que enfrentar en lo inmediato. Ésta tendrá que definir las políticas a seguir, y garantizar la posibilidad de continuar, profundizar e institucionalizar las transformaciones iniciadas por el Presidente Hugo Chávez.
¡Vuelvan caras!
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