Ecuador: reformas legales, deportación y derechos humanos
Reflexiones semanales sobre derechos humanos por Patricio Benalcázar Alarcón
Los argumentos del Gobierno
El Gobierno Nacional a través de la Ministra de Gobierno y el Ministro de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana presentaron en el mes de julio de 2019 un proyecto de reformas a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, la misma que fue aprobada en febrero de 2017; la Ministra María Paula Romo mencionó ante los medios de comunicación que en la legislación vigente los procedimientos para sancionar y deportar a extranjeros que violan la Ley “son engorrosos, larguísimos y casi imposibles de cumplir”.
Para febrero de 2020 el Presidente de la República, Lenin Moreno manifestó que la reforma “(…) permitirá expulsar y deportar a aquellos extranjeros que vienen al país a delinquir o que son encontrados cometiendo delitos (…)”; declaraciones que se produjeron con motivo del asesinato de Mariana Granja, en las afueras de un centro comercial de Quito por parte de un ciudadano de otro origen nacional.
Por su parte el Comandante de Policía, General Patricio Carrillo, hizo mención de las “amenazas nuevas”, por el “flujo inusual de ciudadanos que vienen en condiciones negativas a este país. Creo que hay que revisar mucho la Ley de Movilidad”, aseveró además, que “(…) también nos ponen en vulnerabilidad marcos legales que no permiten que ni siquiera la Policía tenga una legítima defensa ante un riesgo inminente”.
Procedimiento de deportación dispuesto por la Ley de Movilidad Humana.
La vigente Ley Orgánica de Movilidad Humana publicada en el Registro Oficial №938 en febrero de 2017 establece en el artículo 144 el procedimiento administrativo para la deportación. Dicho procedimiento prevé las siguientes fases:
1. Notificación inmediata a la persona extranjera que ha incurrido en una causal de deportación. En dicha notificación se convocará dentro del término de 10 días la realización de la audiencia, tiempo en el cual se evacuarán pruebas. Además, La autoridad de control migratorio comunicará a la persona en proceso de deportación las consecuencias del incumplimiento de las medidas dispuestas por ella; una de las cuales es la inmediata deportación.
2. La notificación se realiza también a la Defensoría Pública en caso de que la persona extranjera requiera asistencia legal y no tenga los recursos para tener defensa particular.
3. A la persona extranjera se le facilitará un traductor o intérprete de ser necesario, y facilidades para comunicarse con sus familiares.
4. Concluida la audiencia, la autoridad de control migratorio emitirá en forma inmediata la resolución motivada, la cual, deberá ser notificada por escrito en máximo 48 horas.
5. La resolución de deportación puede ser objeto de recurso de reposición y apelación.
6. Una vez que se cuente con la resolución de deportación en firme, el Ministerio del Interior a través del área responsable y con el apoyo de la Policía Nacional, trasladará a la persona deportada y coordinará con la autoridad de movilidad humana para concluir el procedimiento. (Art 128 del Reglamento a la Ley Orgánica de Movilidad Humana).
Como se puede apreciar el proceso de deportación es sumario en el Ecuador, las afirmaciones de las autoridades de gobierno, que mencionan que los procedimientos de deportación “son engorrosos, larguísimos y casi imposibles de cumplir”; no se sostienen con una simple lectura de las normas que regulan la materia.
La custodia para la ejecución de la deportación
De acuerdo al artículo 145 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, la autoridad de control migratorio, para garantizar la presencia de la persona extranjera en el proceso de deportación tiene la potestad de emitir las siguientes medidas cautelares:
1. Disponer la presentación periódica ante la autoridad de movilidad humana.
2. Disponer el pago de una caución monetaria, la que se fijará de conformidad con la situación económica de la persona extranjera.
3. Otras medidas que garanticen la comparecencia de la persona extranjera siempre que estas no impliquen una privación o restricción del derecho a la libertad personal.
Si la persona extranjera no acatará ninguna de las medidas cautelares dispuestas por la autoridad migratoria, ésta dispondrá con el apoyo de la Policía Nacional la deportación inmediata.
De la revisión de estas normas, nuevamente se evidencia que el discurso gubernamental es equivoco, puesto que, las autoridades tienen todas las medidas legales y procedimentales para actuar en relación a los procesos de deportación; sin embargo, el discurso del Presidente de la República deja entrever que se debe eliminar todo procedimiento administrativo y legal para de manera sumaria y sin garantizar procesos, ni garantías procesales expulsar a personas de otro origen nacional; pues afirmó que la reforma “(…) permitirá expulsar y deportar a aquellos extranjeros que vienen al país a delinquir o que son encontrados cometiendo delitos (…)”.
Por otra parte, el Comandante General de Policía sostiene que son necesarias las reformas a la Ley de Movilidad Humana porque a su criterio la legislación no permite a la Policía ejercer la legítima defensa ante un riesgo inminente; al respecto, es necesario aclarar que las normas que rigen el uso progresivo de la fuerza y en consecuencia la actuación de la Policía Nacional se encuentran determinadas en el Acuerdo Ministerial 4472 emitido por el Ministerio del Interior en el año 2014, que a través del Reglamento de Uso Legal, Adecuado y Proporcional de la Fuerza para la Policía Nacional, dispone en el artículo 14 que el uso de armas de fuego letales es legítimo cuando está en riesgo inminente la vida y la integridad propia o de terceros; en consecuencia, no es correcto responsabilizar a la legislación en materia de movilidad humana, de la falta de actuación, conocimiento y responsabilidad de la Policía Nacional para el cumplimiento de su mandato.
La propuesta gubernamental en materia de deportaciones
El 29 de julio de 2019 el Presidente de la República Lenin Moreno envió a la Asamblea Nacional una propuesta de 88 reformas a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, reformas que las califica como estructurales e integrales por abordar el conjunto del articulado de la Ley vigente; en ese sentido, una de las propuestas de reforma tiene que ver con el procedimiento de deportaciones establecido en el artículo 144 de la legislación vigente.
La iniciativa gubernamental tiene los siguientes elementos centrales:
- La delegación por parte de la autoridad migratoria nacional a la Directora o Director del área de control migratorio de Quito y a las autoridades desconcentradas de la facultad por la cual conocen y resuelven los procedimientos de deportación.
- La notificación inmediata a la persona extranjera del auto de inicio del proceso de deportación.
- La notificación inmediata a la delegación diplomática o consular de la nacionalidad de la persona sujeta al proceso de deportación.
- La notificación a la Defensoría Pública en caso de que la persona sujeta al proceso de deportación requiera de asistencia legal
- La asistencia de un traductor o intérprete en caso de que la persona sujeta a deportación lo requiera.
Del análisis inicial de la propuesta del gobierno se puede apreciar que se eliminan los términos para la realización de la audiencia, la evacuación de pruebas y la emisión de la resolución administrativa de deportación previstas en la Ley vigente; lo cual, es contrario a la afirmación oficial de la existencia de trámites engorrosos, puesto que los tiempos previstos actualmente, más bien generan seguridad jurídica y obligan a las autoridades de migración resolver las causas en un máximo de 12 días.
Por otra parte, la propuesta de reforma gubernamental deja por fuera del texto legal la obligación de la autoridad migratoria de motivar sus resoluciones, de notificarlas inmediatamente y de garantizar el derecho a recurrir del fallo administrativo de deportación a través del recurso de apelación y reposición, conforme reza en la normativa vigente; lo cual, puede ser visto como regresión en la vigencia de derechos humanos.
El texto de reforma del gobierno mantiene las reglas relativas a la notificación del inicio del proceso de deportación, la asistencia de traductor o intérprete, la notificación a la Defensoría Pública para que asista legalmente a las personas e incluye la notificación a las delegaciones diplomáticas y consulares de la nacionalidad de la persona sujeta al proceso; sin embargo, saca del texto legal la notificación a los familiares de la persona extranjera.
El espíritu objetivo de la reforma oficial apunta a dejar sin piso al ámbito temporal del procedimiento de deportaciones, lo cual, abonaría a un manejo discrecional de la administración pública en la materia o en su caso a la reglamentación secundaria en manos exclusivamente del Ejecutivo, lo que tendría los mismos efectos.
Los estándares interamericanos en materia de deportaciones
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en diciembre de 2015 publicó el informe “Movilidad Humana. Estándares interamericanos”, en el cual, considera que es “(…) importante señalar que (…) los Estados para fijar sus políticas migratorias, (…) tienen el derecho a controlar sus fronteras, definir los requisitos de ingreso, estancia y expulsión de los extranjeros de su territorio y, en general, de establecer sus políticas migratorias; las políticas, leyes y prácticas que implementen en materia migratoria — pero — deben respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas migrantes, los cuales son derechos y libertades que se derivan de su dignidad humana y que han sido ampliamente reconocidos por los Estados a partir de las obligaciones internacionales que han contraído en materia de derechos humanos (…).
En consecuencia, si bien los Estados tienen la facultad soberana de definir sus políticas migratorias, estas no pueden contravenir los principios, reglas y estándares de derechos humanos establecidas en la Constitución, instrumentos internacionales o desarrollados por órganos internacionales de derechos humanos.
En materia de deportaciones la CIDH desarrolla 9 estándares que deben ser tomados en cuenta en el desarrollo, implementación o evaluación de normas y políticas públicas relativas a deportaciones. En base a estos estándares analizaremos la legislación vigente y la propuesta gubernamental.
De un análisis objetivo de los estándares mencionados se evidencia que la legislación vigente en materia de deportaciones cumple con 8 de los 9 estándares previstos en el Informe de la CIDH, mostrando que el derecho a la información y acceso efectivo a la asistencia consular debería ser incorporado en la norma.
Sin embargo, la propuesta de reforma del Ejecutivo pone en riesgo el derecho a ser oído sin demora y a contar con un tiempo razonable para preparar su defensa, en virtud de que se suprimen los tiempos previstos en la Ley para la audiencia y la evacuación de pruebas.
Por otra parte, la delegación para conocer, procesar y resolver el procedimiento de deportación en la propuesta del Ejecutivo, si bien es razonable en términos de descentralizar ésta atribución, a criterio de la CIDH:
“(…) Las decisiones en materia migratoria no pueden ser delegadas a funcionarios policiales o administrativos no especializados. El funcionario administrativo o judicial que tome estas determinaciones debe ser responsable ante la ley, ante sus superiores jerárquicos y ante organismos de control horizontal, por la legalidad de las mismas. Su nombramiento y ubicación en la estructura administrativa del Estado deben estar rodeados de garantías de imparcialidad y ser inmunes a posibles presiones e influencias y su actuación debe ajustarse de manera estricta a la ley (…) “
El derecho de las personas de recibir resoluciones de deportación debidamente motivadas y notificadas, podría correr riesgo, puesto que las reformas del Ejecutivo, sacan del texto legal, la afirmación normativa que establece que las resoluciones serán motivadas y notificadas; lo cual, podría ser cubierto por la ratificación del texto relativo a las garantías del debido proceso que es de carácter general.
Finalmente, el derecho de recurrir a las resoluciones administrativas de deportación, fue retirado literalmente por las reformas del gobierno; dejando la protección de este derecho con la afirmación general de las garantías del debido proceso.
El presente análisis intenta ubicar los nudos críticos de la propuesta gubernamental frente al tema de las deportaciones, pero no puede estar ausente de reconocer que existe una lectura social, mediática, política y oficialmente estereotipada sobre las migraciones y su falsa relación con el aumento de la violencia y la criminalidad, puesto que, datos oficiales, tales como el que establece que el 94% de la población ecuatoriana está involucrada en el cometimiento de infracciones durante los 3 últimos años, constituye una evidencia de la realidad en contra de las percepciones construidas por los mass media, reproducidas por la cultura y la cotidianidad, aprovechadas por el escenario político electoral y enfrentadas por el sistema punitivo en contra de la cadena más débil del entramado social, los migrantes.
