Requerimientos legislativos de los Comités de Derechos Humanos de la ONU al Ecuador

Reflexiones semanales sobre derechos humanos por Patricio Benalcázar Alarcón

Introducción

Las Naciones Unidas constituye un sistema internacional compuesto por diversos órganos, en esa perspectiva, en materia de derechos humanos cuenta con los mecanismos basados en la Carta de la ONU y los órganos creados en virtud de tratados internacionales de derechos humanos, compuestos por expertos independientes con el mandato de supervisar que los Estados cumplan sus obligaciones.

Ecuador ha suscrito y ratificado nueve tratados universales de derechos humanos, en consecuencia, está obligado a cumplir con sus disposiciones; en esa perspectiva, los órganos creados por los tratados internacionales ante los cuales Ecuador debe rendir cuentas de manera periódica son:

Los Comités enumerados tienen la finalidad de examinar lor progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los países al haber suscrito y ratificado los tratados de derechos humanos; mientras que, los Estados deben presentar un informe sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole que hayan adoptado y que sirvan para hacer efectivas las disposiciones de los instrumentos internacionales.

Una vez realizados los exámenes de cumplimiento, los Comités entregan un informe con observaciones finales dirigidas al Estado, en el cual constan recomendaciones que deben ser tomadas en cuenta por los países examinados; en ese sentido, existe un importante número de recomendaciones en materia legislativa.

En el caso ecuatoriano, los exámenes de los Comités y en particular sus observaciones finales se presentaron en las siguientes fechas:

Las recomendaciones en materia legislativa

Cada uno de los Comités de Naciones Unidas establece en el ámbito de sus competencias, las recomendaciones en materia legislativa al Estado ecuatoriano, pero en el presente análisis destacaré aquellas recomendaciones transversales y reiteradas por algunos Comités, que plantean reformar o crear nueva legislación y que dan cuenta de problemáticas que afectan el goce y ejercicio de los derechos humanos individuales y colectivos en el país.

En ese sentido, nueve son las materias que constituyen preocupación central de los Comités de Naciones Unidas:

1. La despenalización de la interrupción del embarazo por violación, incesto, malformaciones o discapacidad graves del feto; lo cual, demanda reformar el Código Orgánico Integral Penal y la legislación conexa como el Código de la Salud;
2. La Consulta Previa, Libre e Informada a las comunidades, pueblos y nacionalidades, respecto de la realización de planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente;
3. La cooperación y coordinación entre la Justicia Indígena y la Justicia Ordinaria;
4. La necesidad de legislar para prevenir y erradicar diversas formas de discriminación;
5. La necesidad de fortalecer al Mecanismo de Prevención de la Tortura, Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes de la Defensoría del Pueblo;
6. La necesidad de reformar al Código de la Niñez y Adolescencia y las leyes conexas para que se garantice el interés superior del niño y un sistema especializado de protección de sus derechos;
7. La necesidad de reformar la Ley Orgánica de Movilidad y las leyes conexas que garanticen la progresividad de los derechos de las personas en movilidad;
8. La necesidad de reformar el Código Civil y las leyes conexas que garanticen la igualdad de género; y,
9. La necesidad de reformar la Ley Orgánica de Discapacidades y las leyes conexas para que se acoplen a los estándares dispuestos en la Convención correspondiente.

La despenalización del aborto.

Como se establece en el gráfico, cinco son los Comités de Naciones Unidas que de manera reiterada recomiendan al Estado ecuatoriano despenalizar la interrupción del embarazo por violación, incesto, malformaciones o discapacidad grave del feto.

Al respecto, el Comité de Derechos Humanos sostiene que es necesario “(…) asegurar que las barreras legales no lleven a las mujeres a recurrir a abortos inseguros que puedan poner en peligro su vida y su salud. Asimismo, debe incrementar sus esfuerzos con miras a garantizar que las mujeres y las adolescentes puedan acceder a servicios adecuados de salud sexual y reproductiva en todo el país y reforzar los programas de educación y sensibilización sobre la importancia del uso de anticonceptivos y los derechos en materia de salud sexual y reproductiva (…)” (Observación №16, CCPR/C/ECU/CO/6).

Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sostiene que el Estado ecuatoriano debe “(…) tomar todas las medidas necesarias para garantizar que la regulación de la interrupción del embarazo sea compatible con la integridad y autonomía de la mujer, en particular a través de la despenalización del aborto en casos de violación (…)” (Observación №52, E/C.12/ECU/CO/4).

El Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer sostiene que “(…) el limitado acceso de la mujer al aborto terapéutico, por lo cual tiene que recurrir a abortos practicados en condiciones peligrosas, así como los casos en que personal de salud denuncia a la policía o al poder judicial a las mujeres que necesitan atención médica después de un aborto o quieren que se practique un aborto, incumple su deber de confidencialidad (…)”; además, la negativa expresada durante los debates parlamentarios sobre el Código Integral Penal a despenalizar el aborto incluso en casos de violación, sin tener en cuenta los casos de incesto o de malformaciones graves del feto, afecta los derechos humanos de las mujeres; por lo que el Comité recomienda que el Estado “(…) despenalice el aborto en casos de violación, incesto y malformaciones graves del feto, de conformidad con la recomendación general núm. 24 (1999) del Comité, sobre la mujer y la salud (…)” (Observación №32 y 33, CEDAW/C/ECU/CO/8–9).

Por su parte, el Comité contra la Tortura da cuenta que “(…) en vista de los altos índices de violencia de género y violencia sexual que se registran en el país (véase CEDAW/C/ECU/CO/8–9, párrs. 20 y 21), -le preocupa que - las restricciones al aborto establecidas en la legislación penal del Estado parte, que sólo -se permita -la interrupción voluntaria del embarazo cuando peligre la vida o la salud de la mujer y ese peligro no pueda ser evitado por otros medios y cuando el embarazo sea consecuencia de la violación de una mujer con una discapacidad mental. El Comité observa con preocupación el serio riesgo que dichas restricciones comportan para la salud de las mujeres víctimas de una violación que deciden abortar, así como las consecuencias penales que pueden derivarse, que incluyen penas de prisión tanto para las mujeres que se someten a abortos como para los médicos que los practican (…)” (Observación №45, CAT/C/ECU/CO/7).

Finalmente, el Comité de Derechos del Niño sostiene que para velar “(…) que las niñas tengan acceso a servicios de salud sexual y reproductiva, entre ellos el aborto terapéutico (…),- plantea que se- estudie la posibilidad de despenalizar el aborto, prestando especial atención a la edad de la niña embarazada y los casos de incesto o violencia sexual (…)” (Observación №35, CRC/C/ECU/CO/5–6).

La Consulta Previa, Libre e Informada.

Respecto al tema de la consulta previa, cuatro Comités se han pronunciado recomendando al Estado ecuatoriano promulgar una legislación sobre la Consulta Previa, Libre e Informada a las comunidades, pueblos y nacionalidades, en relación a la realización de planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente.

En esa perspectiva, el Comité de Derechos Humanos menciona que “(…) le preocupan los informes que indican que se habrían otorgado algunas concesiones petroleras en territorios indígenas en el año 2016 sin haber procedido a la consulta previa de las comunidades afectadas. Al Comité le preocupa también la demora en la aprobación del proyecto de ley orgánica de consulta a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades del Ecuador. Si bien toma nota del Acuerdo Interministerial núm. 120 que expide el Código de conducta que observarán las empresas públicas y privadas colindantes a zonas intangibles que realizan actividades hidrocarburíferas en la Región Amazónica de la República del Ecuador, también le preocupan las alegaciones relativas a la situación de vulnerabilidad de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario tagaeri y taromenane entre otras cosas debido a actividades de explotación de recursos naturales en territorios en los que se ha registrado su presencia (…)” ( Observación №35, CCPR/C/ECU/CO/6)

En consecuencia, el Comité solicita agilizar la aprobación del proyecto de ley orgánica de consulta a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades del Ecuador, asegurando la efectiva consulta de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidad indígenas en el proceso.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales manifiesta su preocupación “(…) por que no se aplique de manera generalizada el derecho de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes a la consulta previa en decisiones que los puedan afectar (…) y por que no se reconozca el consentimiento previo, libre e informado (art. 1, párrs. 1 y 2) (…)” (Observación №17, E/C.12/ECU/CO/4).

Por su lado, el Comité para eliminación de la discriminación racial afirma que “(…) le preocupa también la falta de regulación para la consulta de las comunidades pertenecientes a los pueblos y grupos antes mencionados en todos los sectores, y que incluso cuando existen mecanismos para regular la consulta para obtener el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades, dicha consulta no se efectúa de manera sistemática en relación con proyectos de explotación de recursos naturales(…)” (Observación №18, CERD/C/ECU/CO/23–24).

Finalmente, el Comité de Derechos del Niño concluye que es necesario que se “(…) lleve a cabo procesos para obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y los niños indígenas en relación con todas las medidas que afecten a sus vidas, en especial la explotación de los recursos naturales en sus zonas. El Comité alienta al Estado parte a que preste atención al contenido de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) al abordar su derecho a un consentimiento libre, previo e informado (…)” ( Observación №40, CRC/C/ECU/CO/5–6).

La cooperación y coordinación entre la Justicia Indígena y la Justicia Ordinaria.

Tres Comités de Naciones Unidas recomiendan al Ecuador promulgar la Ley de Coordinación y Cooperación entre la Justicia Ordinaria y la Justicia Indígena, destacándose una particular propuesta desde la perspectiva de género del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer.

El Comité de Derechos Humanos sostiene que “(…) el Estado parte debe tomar las medidas necesarias para adoptar un marco legal e institucional específico que regule la división de competencias entre la jurisdicción indígena y la jurisdicción ordinaria y que garantice el respeto de los derechos e intereses de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, siempre asegurando el goce pleno por todos los miembros de esas comunidades de sus derechos en virtud del Pacto (…)” Internacional de Derechos Civiles y Políticos. (Observación №38, CCPR/C/ECU/CO/6).

Por su parte, al Comité para la prevención de la discriminación racial le “(…) preocupa (…) que el anteproyecto de ley de coordinación y cooperación entre la justicia indígena y la ordinaria se encuentre paralizado en la Asamblea Nacional, lo que supone una dificultad en el desarrollo de un marco normativo que articule las facultades, competencias y responsabilidades de la justicia indígena (…)” (Observación №12, CERD/C/ECU/CO/23–24).

Finalmente, de manera especial el Comité para la prevención de la discriminación contra la mujer plantea que el Ecuador debe “(…) adoptar medidas para armonizar las competencias de los sistemas de justicia ordinaria y tradicional para atender las denuncias de mujeres pertenecientes a grupos étnicos, y garantizar que las mujeres tengan acceso a recursos mediante la disponibilidad adecuada de intérpretes, ayuda letrada, gratuita en caso necesario, e indemnizaciones adecuadas, de conformidad con su cultura y tradiciones(…); lo cual, tiene relación directa con la situación estructural de violencia contra la mujer a nivel nacional y en las comunidades indígenas, afrodescendientes y montubias. (Observación №13, CEDAW/C/ECU/CO/8–9).

La prevención y erradicación de la discriminación racial, xenofobia y otros formas conexas de intolerancia.

Tres Comités de Naciones Unidas expresan su interés para que se legisle alrededor del tema de discriminación, cada uno desde su particular competencia, sin embargo, se denota la necesidad de promover una normativa dirigida a prevenir y erradicar la discriminación racial, la xenofobia y toda forma conexa de intolerancia.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales manifiesta que “(…) está preocupado por la ausencia de una ley general que establezca una lista exhaustiva de los motivos prohibidos de discriminación(…)” (Observación №25, E/C.12/ECU/CO/4); por su parte, el Comité de Derechos del Niño menciona que es necesario que se “(…) apruebe una estrategia, disposiciones jurídicas concretas y directrices claras para las autoridades públicas, encaminadas a defender la no discriminación contra los niños por cualquier motivo y a combatir la estigmatización de los niños de familias monoparentales, los hijos de personas privadas de su libertad, los de familias compuestas por parejas del mismo sexo y los niños LGBTI (…)” (Observación №16, CRC/C/ECU/CO/5–6); mientras que, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, afirma que le preocupa que “(…) la legislación no contemple de forma transversal y explícita la definición y prohibición de la discriminación basada en la discapacidad, particularmente contra mujeres, niños, indígenas, afrodescendientes, montubios, migrantes y refugiados con discapacidad, en todos los ámbitos de la vida (…)” (Observación №13, CRPD/C/ECU/CO/2–3).

Es preciso mencionar que en septiembre de 2019, la Asamblea Nacional ratificó la Convención Interamericana contra el racismo, la discriminación racial y formas conexas de intolerancia, constituyendo parte del marco jurídico internacional propicio para impulsar la elaboración y debate de la Ley para prevenir y erradicar la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia.

Fortalecimiento legal del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.

Dos Comités de Naciones Unidas sugieren la necesidad de fortalecer legalmente al Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, instancia vinculada a la Defensoría del Pueblo, cuyo mandato proviene del sistema internacional, en concreto del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes del cual Ecuador es signatario.

El Comité contra la Tortura “(…) mantiene su preocupación respecto del precario marco normativo y los limitados recursos de los que dispone el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (…)”; para el Comité, “(…) El Estado parte debe tomar las medidas legislativas y de otra índole necesarias para garantizar que el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura cuente con una base legal sólida y los recursos suficientes para el cumplimiento de su cometido con eficacia e independencia, de conformidad con lo dispuesto en el Protocolo Facultativo de la Convención (…)” (Observación №15 y 16, CAT/C/ECU/CO/7).

Por su parte, el Comité contra la Desaparición Forzada sostiene que es necesario contar con “(…) las disposiciones relativas al funcionamiento y competencias del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (…) plenamente conformes al Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, de modo que el Mecanismo cuente con una base legal sólida que le permita desempeñar su mandato de manera plenamente independiente y eficaz. Asimismo, (…) recomienda que — se — vele por que el Mecanismo cuente con recursos humanos, financieros y técnicos adecuados. (Observación №18, CED/C/ECU/CO/1).

Estos ámbitos constituyen los cinco temas que de manera reiterada diversos Comités de Derechos Humanos del sistema universal requieren al Estado ecuatoriano, para que se propicie reformas legislativas o se promulgue legislación específica que de cuenta del cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el país.

Es preciso mencionar que los temas relativos a niñez, movilidad humana, discapacidades y género requieren un tratamiento específico, pues, pese a ser transversales, desarrollan propuestas muy particulares en favor de los grupos y sujetos de derechos a los cuales protegen, haciendo planteamientos de reforma o creación legislativa de características especiales.

Esperamos que el legislativo, valore los requerimientos del sistema internacional de derechos humanos, más aún cuando, se constituyó el Grupo Parlamentario para la Promoción, Defensa y Protección de los Derechos Humanos y se aprobó en la Ley Orgánica de Actuación en Casos de Personas Desaparecidas y Extraviadas la constitución con el carácter de permanente de la Comisión Especializada de Derechos Humanos y Garantías Constitucionales.